Слабые стороны механизма контроля Европейской Социальной Хартии

На протяжении длительного периода с момента принятия в 1961 году Европейской Социальной Хартии была продемонстрирована слабая политическая воля в связи с ее применением. Хотя в девяностые годы прошлого века с принятием Пересмотренной Европейской Социальной Хартии и применением механизма коллективных жалоб были сделаны определенные шаги для повышения эффективности Хартии, однако социальные права и по сей день не могут завоевать «международный статус», наделенный гражданскими и политическими правами.

Европейская Социальная Хартия, наряду с Европейской Конвенцией о защите прав и основных свобод 1950 года, является одним из двух основных документов о правах человека Совета Европы. Этот документ включает в себя положения, посвященные защите социальных прав в достаточно широком и всестороннем направлении, а также на общем уровне. Хартия считается одним из самых эффективных инструментов для стран-членов Совета Европы с точки зрения интеграции в европейское правовое пространство.

Европейская Социальная Хартия обеспечивает защиту основных социальных прав не только определением стандартов, как это делают региональные международные договоры, а вдобавок, создает условия для постоянно возрастающего уровня этих стандартов посредством специального механизма. Этот факт подтверждается тем, что за последние годы Хартия упоминается вместе с самыми динамичными документами среди международных договоров. Положение Европейской Социальной Хартии в европейской системе права дает основание высказать мысль, что если понятие «Европейская Социальная Арена» станет реальностью, то социальные права, признанные Хартией, должны составить основу социальной политики всех европейских государств.

Европейская Социальная Хартия занимает лидирующие позиции договоров Совета Европы, большинство из которых обладают механизмами политической поддержки. Хартия обладает механизмом двойного контроля, это, в свою очередь, является специфическим свойством указанного регионального документа. Пока что Хартия считается совершенным механизмом обеспечения в области международной защиты социальных прав.

В настоящее время Европейский Комитет по Социальным Правам, Правительственный Комитет и Комитет Министров Совета Европы входят в институциональный механизм Европейской Социальной Хартии и составляют систему ее обеспечения. Европейский Комитет по Социальным Правам, рассматривая отчеты, предоставляемые государствами, дает юридическое заключение о соблюдении Хартии. Обеспечение проведения мер в соответствии с этими заключениями является скорее политическим вопросом между Советом Европы и странами-членами, нежели правовым вопросом, и поэтому относится к компетенции Комитета министров Совета. Комитет министров вправе потребовать согласование прав и практики с Хартией, направив государствам рекомендации. в этом Комитет министров поддерживает Правительственный Комитет, подготавливающий рекомендации.

Несмотря на то, что Европейская Социальная Хартия, называемая на протяжении длительного времени «Sleeping Beauty» («спящая красота») или «paper tiger» («бумажный тигр»), вступила в силу в 1965 году, только после изменений, внесенных в девяностые годы прошлого столетия, Хартия приобрела более эффективный механизм имплементации в сравнении с предыдущим периодом. Существенное расширение территории, на которой применяется Европейская Социальная Хартия, повысило авторитет этого международного договора в европейском регионе. Реформы, проведенные в институциональном механизме Хартии в последующем отрезке времени дали положительные результаты, а явное выражение полузаконодательной природы процедуры вышеуказанного механизма создало более широкие возможности для динамичной интерпретации социальных прав. Полузаконодательная природа процедуры контроля, на самом деле, является главнейшим элементом реформ.

4 из 47 стран-членов Совета Европы не присоединились к Европейской Социальной Хартии. 10 из оставшихся 43 государств несут обязательства по Хартии 1961 года, 33 государства ответственны по Пересмотренной Европейской Социальной Хартии 1996 года.

несмотря на то, что Европейская Социальная Хартия сыграла значительную роль в социальном развитии европейского региона, по сей день есть достаточное количество недостатков в ее применении и в процедуре контроля.

Исследователи часто сталкиваются с таким вопросом, почему Европейская Социальная Хартия, несущая юридически принудительный характер, названа «Хартией», а не «Конвенцией». Это объясняется тем, что Хартия, с точки зрения правового статуса, скорее основывается на идеологических факторах, направленных на правовые средства, нежели осуществляет юридическую оценку [18, 86]. Основной особенностью, отличающей Европейскую Социальную Хартию от других международных договоров, является выраженное в первом абзаце Части первой положение: «Стороны признают в качестве целью политики, которую они будут осуществлять с помощью всех надлежащих средств как национального, так и международного характера, является создание условий, обеспечивающих эффективное осуществление следующих прав и свобод...» Это положение считается слабой характерной чертой для юридической принудительности данного документа. Из этого положения следует, что страны-участницы обязуются создать условия для обеспечения социальных прав, охваченных в Хартии, а не обеспечивать их. Из положения указанного в Части первой следует, что эффективность социальной политики, проводимой для выполнения обязательств, основывает- ся на двух факторах: первый, наличие внутригосударственных возможностей и их использование, и (или) второй, возможность пользования международными средствами. Однако заключения Европейского Комитета по Социальным Правам, устранив слабость в указанных положениях, показали, что отсутствие этих факторов не оправдывает страны-участницы в невыполнение своих обязательств и является не самым хорошим элементом защиты перед Комитетом. Из анализа практического права Европейского Комитета по Социальным правам следует, что он уделяет большее внимание достижению результатов участниками в направлении обеспечения прав, защищаемых Европейской Социальной Хартией. Эта позиция Комитета впервые выражена в заключении после воссоединения Германии, Так, анализируя отчеты, предоставленные германской стороной, Комитет, столкнувшись с фактом, что Германия за последние годы не отвечает за территорию ГДР, в своем заключении относительно расходования дополнительных средств на Восточную Германию, находящуюся на относительно низком социальном уровне, заявил, что, независимо от расходов, от Германии ожидается обеспечение стандартов хартии на территории всей страны [17, 90]. Помимо этого, в связи с 13-й Коллективной жалобойCOMPLAINT No. 13/2002 International Association Autism-Europe (IAAE) v. France. Комитет заявил, что если достижение каких-либо результатов будет затруднительно и обойдется за счет существенных расходов, сторона-участница, для достижения целей хартии в разумные сроки, должна пользоваться максимальными средствами [18, §53].

Несмотря на то, что в ряде случаев практика показывает возможность непосредственного применения положений хартии со стороны национальных судов (в Германии, Италии, Нидерландах, Румынии и Испании), в хартии нет такого требования, и напротив, предусматривается применение положений посредством законодательства и правовой практики стран-участниц.

Статьи Европейской Социальной хартии принимаются странами-участницами путем отбора, это ставит воздействие хартии на национальное право в зависимость от систем национального права, так как страны-участницы не имеют такого обязательства, как принятие какой-либо статьи Хартии. Попросту, «основные» права, которые являются обязательными для всех стран-участниц, отличаются от других (неосновных) прав, которые они могут приниматься свободно. Учитывая разницу в социальном и экономическом строе европейских государств, Хартия «не настаивает» на немедленном принятии всех статей. В Хартии предусмотрено обязательное принятие, как минимум, шести статей из девяти, в которых отображены основные положения (анг.-''hard core provisions”), а в основном существует право выбора между статьями. Под основными положениями в Пересмотренной Европейской Социальной Хартии подразумеваются: 1-е положение (трудовое право), 5-е положение (право организации), 6-е положение (право заключения коллективных договоров), 7-е положение (право защиты детей и молодежи), 12-е положение (право соцобеспечения), 13-е положение (право социальной и медицинской помощи), 16-е положение (право социальной, правовой и экономической защиты семьи), 19-е положение (право защиты и помощи работников-мигрантов и их семей), 20-е положение (право равных возможностей и равного отношения в трудоустройстве и работе, независимо от пола).

В принятии статей существует два подхода:

1) Может быть принято ограниченное количество положений Хартии от 1961 или 1996 года. В этом случае государство отбирает положения, не создающие затруднения, и уверяет, что при законодательном, социальном и экономическом прогрессе собирается продолжить принятие других положений и пунктов. Следующие положения могут быть приняты в любое время, после оповещения Генерального Секретаря Совета Европы.

2) Все положения договора могут быть приняты государством сразу. В связи с тем, что Хартия является средством в области социальной защиты прав человека, каждая страна-участница должна стараться достичь самого высокого уровня выполнения обязательств.

Если мы сравним Хартию с Европейской Конвенцией по правам человека 1950 года, то увидим, что Конвенция требует от стран- участниц полной ратификации с непосредственным отношением к личностям, а Хартия, требует ее применение посредством законодательства и юридического опыта стран-участниц.

В настоящее времяПо состоянию на конец 2013 года. ни одно государство не имеет обязательств по всем положениям Европейской Социальной Хартии 1961 года. Только Испания приняла все статьи, однако приостановила обязательства в отношении одного положения. Что касается Пересмотренной Европейской Социальной Хартии 1996 года, только Франция и Португалия приняли все ее положения.

Положительные стороны вышеуказанной возможности выбора выражаются в технических моментах, связанных с применением Хартии. Таких как: европейский хартия международный право

- возможность выбора выступает как поощрительный фактор в ратификации этого документа.

- это дает возможность странам соотнести требования Хартии со своими условиями и заранее определить, чем завершится применение принятых положений для страны.

При таком раскладе, возложение на себя обязательств не бывает столь неохотным для стран. Очевидно, что основной целью Совета Европы в постановке таких условий является осуществление возможности присоединения стран-членов Совета к Европейской Социальной Хартии, посредством поощрительных мероприятий и методов, не создающих опасность возложения обязательств.

Отрицательными сторонами быстроты возможности выбора в принятии обязательств по Хартии являются:

- то, что вышеуказанная возможность препятствует цели Хартии-организации защиты на требуемом уровне всех прав, указанных в Хартии.

- второй отрицательной стороной является то, что указанная особенность по своей гибкости ставит под сомнение полное исполнение Хартии. Некоторые политики считают, что способность, присущая многим конвенциям Совета Европы, упрощает принятие странами-членами конвенций, в основном относительно национальных меньшинств, терроризма, биоэтики, окружающей среды, а это, в свою очередь, является одним из факторов, создающих условия для роста количества договоров в рамках Совета.

в отличие от Европейской Конвенции по правам человека, Европейская Социальная Хартия до сегодняшнего дня не обладала ясным статусом в конституционной системе стран-участниц. отображать нормы, являющиеся опорой во внутригосударственной правовой системе, и усиливать их - является обычным делом для международного права. Европейская модель социального права характеризуется тем, что отображенные в этой модели права, входят в цели демократического государства. В том числе, эти права поддерживаются сетью законодательства. В любом случае, это истина, что вышеуказанные права отображаются - недостаточно устойчиво в национальных конституциональных системах, и обладают малыми и слабыми средствами защиты прав.

Большинство социальных прав, в свою очередь, обладают коллективной натурой, и в большинстве случаев требуют позитивной деятельности от государства. Помимо этого, Хартия обеспечивает только лишь право определенных организаций на обжалование, при этом, если кто-либо пожелает, чтобы его дело было рассмотрено в Европейском Комитете по Социальным Правам, он должен добиться представления вопроса в рамках системы коллективных жалоб со стороны этих организаций.

В результате исследования правового статуса Европейской Социальной Хартии стало известно, что, несмотря на то, что этот документ является единственным договором, включающим механизм обеспечения, относящийся ко всем сторонам социальной защиты в Европе, механизм контроля Европейской Социальной Хартии при отсутствии справедливого подхода институтов внутригосударственной защиты, а также неосуществлении внутренней правовой системы, не только недостаточен для решения проблем в этой отрасли, но и невозможен вообще. Помимо этого, Европейская Социальная Хартия признана в европейском регионе дополнением к Европейской Конвенции по правам человека 1950 года, однако механизм защиты социальных прав характеризуется малой эффективностью по сравнению с Конвенцией.

Одна из слабых сторон контроля механизма хартии выявляется в процессе контроля ее применения. Как указывают ученые в отрасли международного права, «контроль - это необходимое условие силы воздействия международного права» [7, р.127]. Механизм контроля Европейской Социальной хартии по своей натуре более политичен в сравнении с юридическим. последовательная замена друг друга тремя различными органами - Независимым Экспертным КомитетомС 1998 года называется также “Европейским Комитетом по Социальным Правам”., Правительственным Комитетом (эти два органа осуществляют свою деятельность исключительно в связи с Европейской Социальной Хартией), Комитетом Министров Совета Европы и Парламентской Ассамблеей, большое количество этих органов, повтор функций, одинаковых по сущности, привел к неизбежному ослаблению механизма [33, р.8]. В результате основательных реформ, проведенных в 1991, 1995 и 1996 годах в процедуре контроля Хартии и в связи с системой коллективных жалоб, с целью уменьшения воздействия указанной слабости, между независимым Экспертным Комитетом и Правительственным Комитетом был определен раздел полномочий [14, пункт 2], количество Независимого Экспертного Комитета было увеличено до 9, а после до 15, за Комитетом Министров было закреплено полномочие выдачи персональных рекомендаций в связи с выполнением положений Хартии, была сформирована система подачи коллективных жалоб со стороны неправительственных организаций. все эти изменения не смогли повысить эффективность механизма контроля Хартии до желаемого и нужного уровня.

Долгосрочность процесса контроля, который занимает значительно много времени, его сложность, а также большой промежуток времени между датой выявления проблемы и соответствующими решениями, препятствует воздействию данного механизма на общественное мнение. в особенности, невыполнение и задержка выполнения многих решений Комитета Министров по применению Хартии, уменьшает не только эффективность применения указанного документа, но и его авторитет. Сужение поля деятельности в направлении сохранения цельности социально-экономических прав государств, в результате экономической глобализации, рост числа стран-членов Совета Европы, а также последний глобальный финансовый кризис по сей день создают потребность в политическом вмешательстве Парламентской Ассамблеи Совета Европы в процесс контроля Хартии. Резолюция Ассамблеи от 29 января 2009 года, принятая в связи с воздействием глобального финансового кризиса, является ярким тому примером.

В результате исследования Системы коллективных жалоб, охватываемой Европейской Социальной Хартией, стало известно, что в Протоколе от 1995 года, обеспечивающем применение вышеуказанной системы на международном уровне, не были затронуты некоторые вопросы, которые могут встречаться в практике, это, в свою очередь, означает, что внесение ясности в эти вопросы является обязательством практического права Европейского Комитета по Социальным Правам. Приведем пример таких вопросов: вышеуказанный протокол требует наличие национальных представительских НПО с правом обжалования, однако, что подразумевают на практике «представительские НПО»? Принятие решения возложено на Европейский Комитет по Социальным Правам. При определении критериев представительства, Комитет сам принимает решение относительно целесообразности определения, это, в свою очередь, выдвигает на передний план фактор субъективности с правовой точки зрения.

Другой критерий, связанный с принятием коллективной жалобы, невозможно увидеть в тексте Протокола от 1995 года; каким образом нужно решать вопрос о принятии жалобы, если она уже рассмотрена по системе национальной отчетности, в случае если она была подана по вопросу, в отношении которого уже принято решение? Например, Европейский Комитет по Социальным правам, анализируя национальный отчет одной стран-участниц, вынес негативное заключение по применению определенного положения Европейской Социальной Хартии, и спустя два года после вынесения заключения НПО подала коллективную жалобу и подняла вопрос о том, что данная страна-участница нарушила вышеуказанное положение. В таком случае, как должен поступить Комитет? он должен выступать с аргументом, что коллективная жалоба не может быть принята на рассмотрение, потому что этот вопрос уже рассмотрен по системе национальной отчетности и было вынесено соответствующее решение, или же этот вопрос должен быть рассмотрен по системе коллективных жалоб? Это другой вопрос, возложенный на юридический опыт Комитета.

После того, как Комитет вынесет решение о признании жалобы годной к рассмотрению, жалоба должна быть рассмотрена по существу. И в этом случае Протокол от 1995 года не вносит ясность в некоторые вопросы. Как становится ясно, процесс рассмотрения жалобы, как правило, проводится в письменной форме, однако, также возможно проведение слушаний. Протокол также не затрагивает правила доказательств. Если в качестве доказательств будут предоставлены газетные материалы или телепередачи, как должен поступить Комитет? То есть в Протоколе не предусмотрен точный уровень хорошего обоснования коллективной жалобы.

В конце хотелось бы коснуться еще одного важного момента: когда в 1996 году была принята Пересмотренная Европейская Социальная хартия, логическим результатом было то, что этот документ, с точки зрения нового содержания, заменил Хартию 1961 года, которая была полностью охвачена им и расширена, и оставил его в тени. Однако мысль о том, что «жизнь закона определяется не логикой, а опытом», лишний раз нашла свое подтверждение. Пересмотренная Европейская Социальная Хартия в практическом применении не может играть роль единственного соединенного юридического средства в области защиты социальных прав, потому что большинство стран-участниц Хартии 1961 года проявляют нежелание в направлении ратификации более современной версии. Результатом стало то, что обе Хартии применяются одновременно, в параллельной форме и Европейский Комитет по Социальным Правам продолжает контролировать два разных, но связанных документа.

Литература