Сутність принципу законності у контрольному процесі

Аннотация

В статье автором наводятся формулировки принципа законности, представленные в научной литературе, анализируются нормативно-правовые акты, в которых он нашел правовое закрепление как один из основных принципов контрольного процесса и наводятся предложения по усовершенствованию действующего законодательства.

Summary

In this paper the author presents the formulation of the principle of legality contained in the scientific literature, reviewed regulations in which he found the legal consolidation as one of the basic principles of process control and expressed positions of the improvement of existing legislation.

Від того, наскільки контролюючі суб'єкти, підконтрольні суб'єкти та інші учасники контрольного процесу у сфері публічних фінансів будуть дотримуватися встановлених у законах та підзаконних нормативних актах принципів залежить законність їх рішень, дій чи бездіяльності, а відповідно і результативність контролю. Принципу законності приділяють увагу науковці, але вони розглядають його як загальний принцип фінансового контролю, метою нашої публікації є визначення особливостей правового закріплення зазначеного принципу та сутності у контрольному процесі.

На існування принципу законності у контрольному процесі вказують такі нормативні акти, як: Модельний закон «Про державний фінансовий контроль» [16] (далі - Модельний закон); Декларація про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю [8] (далі - Декларація про принципи); Закон України «Про Рахункову палату» [24]. Отже, принцип законності є міжнародно-правовим принципом фінансового контролю та національним. У нормативно-правових актах України сутність принципу законності нечітко відображена: у Законі України «Про Рахункову палату» відзначається, що Рахункова палата керується Конституцією України і законами України, виконуючи свої функції і повноваження згідно із статусом, визначеним цим Законом; у Стандарті Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів» [32] відзначається, що працівники Рахункової палати при здійсненні перевірки зобов'язані дотримуватися принципу законності (пункт 1.8); у Положенні про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим [20] передбачено, що Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим (далі - Рахункова палата ВР АРК) керується Конституцією України, законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, цим Положенням і регламентом Рахункової палати; у Законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» [23] зазначається, що орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України (ст. 1), службові особи органів державного фінансового контролю зобов'язані суворо додержуватися Конституції України, законів України, прав та інтересів громадян, підприємств, установ і організацій, що охороняються законом (ст. 18); у Положенні про Державну фінансову інспекцію України [21] йдеться про те, що Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України (далі - Мінфін України), іншими актами законодавства України, а також дорученнями президента України; у положенні про Міністерство доходів і зборів України [22] констатується, що Міністерство доходів і зборів України (далі - Міндоходів України) у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами і дорученнями президента України, щорічним посланням президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України. Із зазначеного можна зробити висновок про те, що в більшості нормативних актів принцип законності відноситься до діяльності контролюючих суб'єктів (Рахункової палати, Мін- доходів України, Держфінінспекції України), і лише в окремих із них, йдеться про його дотримання посадовими особами контролюючих суб'єктів, зокрема службовими особами органів державного фінансового контролю (Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні») та працівниками Рахункової палати (Стандарт Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів»). Крім цього, перелік нормативних актів, якими мають керуватися чи відповідно до яких повинні діяти контролюючі суб'єкти різний: від Конституції України до наказів окремих міністерств.

Навіть щодо одного контролюючого суб'єкта, зокрема Держфінінспекції України, можна спостерігати у двох нормативних актах, що стосуються її правового статусу різні підходи до переліку нормативних актів, якими цей державний орган має керуватися у своїй діяльності. Так, у Положенні про Державну фінансову інспекцію України, що є підзаконним нормативно-правовим актом, норми якого не повинні суперечити зазначеному закону наявна норма, яка стосується принципу законності і виходить за межі, визначені вказаним законом, зокрема у Положенні більший перелік документів, якими має керуватися у своїй діяльності Держфінінспекція України, зокрема, в ньому йдеться і про доручення Президента України. Крім цього: по-перше, Конституція України - це також закон, тому потрібно словосполучення «законами України» замінити на «іншими законами України»; по-друге, незрозумілою є позиція розробників Положення щодо того, що являють собою «інші акти законодавства України», у той час як у законі йдеться про «інші законодавчі акти». Вважаємо, що до пункту 2 Положення про Державну фінансову інспекцію України необхідно внести зміни з урахуванням положень закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», зокрема, викласти його у такій редакції: «Держфінінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією України та іншими законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України, іншими нормативно-правовими актами». законність правовий акт

У той же час, враховуючи єдину мету, задля якої створені контролюючі суб'єкти, доцільно, щоб і у законодавстві, що визначає їх правовий статус, вказувалися однакові нормативні акти, якими вони мають керуватися - це Конституція України, інші закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також інші підзаконні нормативно-правові акти, що стосуються організації та здійснення фінансового контролю. Наявність такого однотипного переліку сприятиме однаковому підходу до застосування законодавства у контрольній сфері на різних етапах контрольного процесу.

До законності як конституційного принципу звертаються майже всі представники юридичної науки. Але науковці по-різному визначають сутність принципу законності. У більшості трактують його щодо діяльності контролюючих суб'єктів: діяльність контролюючих органів повинна відповідати нормам чинного законодавства, які визначають їх функції, права, обов'язки і відповідальність [1, с. 152]; діяльність органів фінансового контролю повинна суворо відповідати законам і іншим нормативно-правовим актам держави і не допускати будь-якого свавілля стосовно підконтрольних суб'єктів [27, с. 11]; діяльність органів бюджетного контролю повинна будуватися тільки на законодавчих підставах [18, с.119]; органи, що проводять контрольні заходи, повинні керуватися у своїй діяльності законами, які регулюють даний вид діяльності [33, с. 21-22]; кожен контролюючий орган діє на підставі законодавчих актів, що регламентують його діяльність [30, с. 36]. Наголосимо, що не лише законами, а й іншими підзаконними нормативними актами мають керуватися контролюючі суб'єкти у контрольному процесі задля реалізації принципу законності.

Наявні і формулювання принципу законності стосовно як контролюючих суб'єктів, так і їх посадових осіб: спрямований на захист прав учасників управлінських правовідносин шляхом суворого дотримання норм чинного законодавства контролюючим органом (посадовою особою) у процесі проведення контрольних дій [3, с. 99]; діяльність суб'єктів фінансового контролю (контролюючих суб'єктів та суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль) повинна відповідати чинному законодавству держави, їх працівники мають неухильно дотримуватися правових норм [28, с. 69]; неухильне дотримання норм і правил, установлених чинним законодавством, всіма органами, що здійснюють державний фінансовий контроль, і їхніми посадовими особами [15, с. 90]; неухильне дотримання норм і правил, визначених чинним законодавством, державними органами, що уповноважені здійснювати функції фінансового контролю, та їхніми посадовими особами [13, с. 44]. Можна зустріти і тези про те, що принцип законності передбачає: дотримання законодавства всіма учасниками фінансових правовідносин, включаючи суб'єктів фінансового контролю [6, с. 38]; точне і однотипне дотримання вимог законів і інших нормативних актів учасниками правовідносин, а суб'єкти фінансового контролю повинні діяти у межах своєї компетенції і відповідно до законодавства [14,- с. 9]; дотримання закону як підконтрольними суб'єктами так і контролюючими органами [29, с. 97]; предмети відання, повноваження, межі юрисдикції, права та обов'язки органів фінансового контролю, а також їх посадових осіб повинні бути чітко визначені чинним законодавством, деталізовані відомчими актами і посадовими інструкціями [34]. А трактування принципу законності, який складається з двох взаємопов'язаних елементів - обов'язку діяти відповідно до законів і обов'язку виявляти ініціативу для забезпечення їх виконання [4, с. 107], передбачає виключення бездіяльності як зі сторони контролюючих суб'єктів, яка може порушувати права підконтрольних суб'єктів, так і зі сторони підконтрольних суб'єктів.

До принципу законності який виступає у двох аспектах: обумовлює забезпечення діяльності контрольних органів законодавчими документами та дотримання норм законодавства у роботі контрольних органів, звертаються окремі представники науки [2; 7, с. 329; 26, с. 68]. Така їх позиція співвідноситься із законодавством Російської Федерації, бо, зокрема, у Декларації принципів діяльності контрольно-рахункових органів російської Федерації [9] визначено сутність основних правових принципів діяльності контрольно-рахункових органів російської Федерації, у тому числі і принципу законності, який передбачає: законодавче забезпечення діяльності органів зовнішнього державного і муніципального фінансового контролю, необхідне для якісної реалізації покладених на них завдань, основою якого повинні стати федеральний закон про загальні принципи організації діяльності контрольно-рахункових органів суб'єктів російської Федерації чи визначення у конституції (статуті) суб'єкта російської Федерації чи статуті муніципального утворення ролі і місця контрольно-рахункових органів у бюджетному процесі; суворе і точне дотримання співробітниками контрольно-рахункових органів чинного законодавства при реалізації покладених на них повноважень.

Зубенко Г.В. розглядає сутність принципу законності відносно рахункової палати і пропонує його розуміти у двох контекстах: організаційному (обов'язок дотримання встановленого законом порядку організаційної побудови цього органу) та функціональному (обов'язок виконання і дотримання у процесі діяльності вимог чинного законодавства усіма учасниками суспільних відносин) [11, с. 104]. Щодо функціонального аспекту, можливо підтримати автора, а от стосовно організаційного, то важко зрозуміти зміст такого трактування. Незрозумілою є теза про те, що законність фінансового контролю для суспільства реалізується у тому, що створювані документи - акти за результатами перевірок, що проводяться органами фінансового контролю, мають юридичне значення для усіх юридичних і фізичних осіб, органів влади, судових органів [31].

О.П.Гетьманець пише, що сутність законності у контролі бюджетного процесу полягає в тому, що, з одного боку, всі контролюючи суб'єкти при виконанні своїх повноважень повинні неухильно дотримуватися положень законодавчих актів, не зловживати наданими повноваженнями, а з іншого, підконтрольні суб'єкти мають бути впевнені у своїй недоторканності, мати гарантії щодо реалізації свого правового статусу та невідворотності юридичної відповідальності за будь-яке правопорушення [5, с. 22-23]. Аналогічна позиція стосовно сутності принципу законності, але щодо банківського контролю у Ю.М.Дмитренко [10]. Важко підтримати думку про те, що законність передбачає дотримання нормативно-правових актів України та врахування основних вимог міжнародних принципів організації державного фінансового контролю [19].

Вдало, на наш погляд, характеризують принцип законності В.М.Родіонова, В.І.Шлейніков: дотримання принципу законності передбачає точне дотримання норм і правил, установлених законодавством; під- законні акти у випадках, коли вони є підставою для дій контролюючих осіб, але не відповідають чи порушують положення закону, повинні братися до уваги лише у контексті розподілу відповідальності за допущені порушення; оцінка законності дій підконтрольних організацій чи осіб повинна виключати свавільні, логічні і тим більше побутові і поверхневі тлумачення і ґрунтуватися суворо на букві і дусі закону; суворе дотримання суб'єктами, що проводять фінансовий контроль, вимог законодавства і нормативно-правових актів, що визначають їх повноваження і відповідальність [25, с. 20].

Принцип законності в організації діяльності контролюючих суб'єктів, їх посадових осіб передбачає: 1) щоб усі рішення, які ними приймаються відповідали чинному законодавству; 2) забезпечення однакового застосування нормативних актів у контрольній сфері до всіх підконтрольних суб'єктів;- 3) відсутність дискримінаційних мотивів при прийнятті рішень у контрольній сфері; 4) існування можливості присікати порушення у фінансовій сфері, застосовувати примусові заходи до правопорушників. Якщо порушено хоч одне із перерахованих правил, на будь якій стадії контрольного процесу, то підконтрольний суб'єкт має право звернутися до суду за захистом своїх прав чи охоронюваних законом інтересів.

Принцип законності у організації та діяльності контролюючих суб'єктів, їх посадових осіб чи працівників, інших осіб, що залучаються до організації та проведення контрольних заходів, підконтрольних суб'єктів, їх працівників передбачає належне законодавче забезпечення їх діяльності, чіткість визначення у нормативно-правових актах їх прав та обов'язків у контрольному процесі, суворе дотримання норм чинного законодавства на кожному етапі контрольного процесу, встановлення відповідальності за допущені порушення.

Принцип законності у контрольному процесі повинен передбачати законність дій усіх його учасників, тобто контролюючих суб'єктів, підконтрольних суб'єктів, їх посадових осіб чи працівників, третіх осіб, що залучаються до проведення контрольних заходів. отже, у нормативно-правових актах, що визначають правовий статус рахункової палати (Законі України «Про Рахункову палату»), Міндоходів України (Положенні про міністерство доходів і зборів України), Держфінінспекції України (законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»), рахункової палати ВР АРК (Положенні про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим), доцільно помістити статтю, яка розкриватиме сутність принципу законності, наприклад: Рахункова палата та її працівники повинні неухильно дотримуватися приписів Конституції України, інших законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, а також інших підзаконних нормативно-правових актів, що стосуються організації та здійснення фінансового контролю. А відповідно у законопроекті «Про фінансовий контроль» помістити статтю з таким текстом: «Контролюючі суб'єкти, їх посадові особи, підконтрольні суб'єкти, їх працівники, інші особи, що беруть участь у контрольному процесі повинні неухильно дотримуватися приписів Конституції України, інших законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, а також інших підзаконних нормативно-правових актів, що стосуються організації та здійснення фінансового контролю. У разі допущення порушень, до винних осіб застосовуються заходи впливу, передбачені чинним законодавством».

Література

1. Базась М. Ф. Методика та організація фінансового контролю : підруч. для студ. вищ. навч. закл. - К. : МАУП, 2004. - 440 с.

2. Бурцев В.В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях / В. В. Бурцев // Финансовый менеджмент. - 2001. - № 2. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.dis. ru/library/detail.php?ro=22498

3. Гаращук В.М. Контроль та нагляд в державному управлінні / В.М.Гаращук. - Харків: Фоліо, 2002. - 176 с.

4. Гаращук В.М. Сутність, принципи та гарантії законності // Проблеми законності: респ. міжвід наук.зб. - Х.: Нац.юр.акад. України, 2000. - Вип.42. - С. 106 - 112.

5. Гетманець О. П. Принципи державного контролю в бюджетному процесі / О. П. Гетма- нець // Форум права. - 2006. - № 1. - С. 20 -24. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : archive. nbuv.gov.ua/e-Journals/FP/2006-1/06gopvbp.pdf

6. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учеб. для средних специальных учебных заведений / Е.Ю.Грачева, Э.Д. Соколова - 3-е изд., перераб и доп. - М.: Норма: Инфра-М, 2010. - 352 с.

7. Губанова Т.О. Принципи формування та здійснення державного фінансового контролю в Україні // науковий вісник національного університету біоресурсів і природокористування України : / національний університет біоресурсів і природокористування України. Серія «Право» - Київ, 2012. - Вип. 173, ч. 2. - С. 323 - 333.

8. Декларация об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств-участников Содружества независимых Государств, принятая в городе Киеве 8 июня 2001 года // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/997_a40

9. Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. - 2003. - № 1. [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://www.ach.gov.ru/userfiles/ tree/declar-princip-deyatelnosti-tree_files-fl-323.pdf

10. Дмитренко Ю. М. Принципи контрольної діяльності національного банку України / Ю. М. Дмитренко // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2012. - № 57. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/ vkhnuvs/2012_57/57/32.pdf

11. Зубенко Г. В. Основні принципи організації та діяльності Рахункової палати / Г. В. Зубен- ко // Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Серія: право. - 2011. Вип. 9. - № 945. - С. 103 - 107.

12. Лимская декларация руководящих принципов контроля // [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/604_001

13. Лиско Н. А. Основні принципи державного фінансового контролю в Україні / Н. А. Лиско // Актуальні проблеми економіки. - 2011. - № 5. - С. 42 - 47.

14. Литвинова Ю. М. К вопросу о принципах финансового контроля в области таможенного дела / Ю. М. Литвинова // Фінансове право. - 2012.

- № 4. - С. 8 - 10.

15. Микитюк І. Принципи організації та здійснення державного фінансового контролю / І. Микитюк // Вісник Тернопільського державного економічного університету. Серія : Економічні науки. - 2006. - № 3. - С. 88 - 94.

16. Модельний закон «Про державний фінансовий контроль»: затверджений постановою Міжпарламентської Асамблеї держав - учасниць Співдружності Незалежних держав від 04.12.2004 р. № 24 -11// [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.bankzakonov.com/d2008/time29/ lav29096.htm

17. О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов: Закон Республики Казахстан // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ach.gov.ru/ru/international/foreign/ vofk/kazakhstan/law/

18. Письменна Т. Принципи бюджетного контролю: теоретична інтерпретація та практика виконання / Т. Письменна // Світ фінансів. - 2011. - № 4. - С. 115 - 127.

19. Пожар Т. О. Сутність, функції і види державного фінансового контролю / Т. О. Пожар // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України. - 2011. - № 31. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://archive.nbuv.gov. ua/portal/soc_gum/pprbsu/2011_31/11_31_26.pdf

20. Положение о Счетной палате Верховной Рады Автономной Республики Крым // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.rada. crimea.ua/ua/chamber-of-accounts/regulation-of-the- accounting-chamber

21. Положення про Державну фінансову інспекцію України: затверджено Указом Президента України від 23.04.2011. // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/ laws/show/499/2011

22. Положення про Міністерство доходів і зборів України (затверджено указом Президента України від 18 березня 2013 року № 141/2013// [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// zakon1.rada.gov.ua/laws/show

23. Про основні засади здійснення державного фінансового контролю: Закон України і ред закону від 16.10.1012 // [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2939-12

24. Про Рахункову палату : закон України від 11.07.1996 № 315/96-ВР // ВВР. - 1996. - № 43. - ст. 212. Із змінами, внесеним станом на 01.06.2010 р. № 2289-VI. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ Z960315.html

25. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. - М.: ИД ФБК - Пресс, 2002. - 320с.

26. Рожкова Н. Виды, формы и принципы государственного финансового контроля / н. Рожкова // Проблемы теории и практики управления. 2006. - № 7. - С. 61 - 72.

27. Румянцев А.В. Финансовый контроль: Курс лекций. - М.: Изд-во “Дело и Сервис”, 2003. 144с.

28. Савченко Л. А. Правові основи здійснення фінансового контролю: навч.посібник / Л. А. Савченко. - К. : Юрінком Інтер, 2008. - 504 с.

29. Сарана С. В. Фінансове право України : Навч. посібник / С. В. Сарана. - Полтава : Полтавський інститут економіки і права Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», 2008. - 567 с.

30. Симоненко В. К. Основи єдиної системи державного фінансового контролю в Україні (макроекономічний аспект) / В. К. Симоненко, О. І. Барановський, П. С. Петренко. - К. : знання України, 2006. - 280 с.

31. Смагулова А. С. Основные принципы государственного финансового контроля / А. С. Смагулова // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10- 21-16/1930-2012-04-14-21

32. Стандарт Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів» // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/control/ main/uk/publish/article/232351?cat_id=32836

33. Фастов А. Г. Характеристика принципов контроля как одна из гарантий законности / А. Г. Фастов, С. Г. Нистратов // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2012. - № 3. С. 18 - 23.

34. шкуратова І. І. Принципи і організація фінансового контролю в діяльності митних органів / І. І. Шкуратова, А. А. Халецька // Вісник Академії митної служби України. Серія: державне управління. - 2011. - № 2. - С. 120 - 126. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www. irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe? Z21ID = &I21DBN = UJRN&P21DBN = UJRN&S21 STN=1&S21REF=10&S21FMT=njuu_all&C21CO M=S&S21CNR=20&S21P01=0&S21P02 = 0&S21P 03 = I = &S21COLORTERMS = 0&S21STR=%D0% 9616730:%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B6.%20 %D1%83%D0%BF%D1%80./2011/2

Размещено на Allbest.ru