Постановка проблеми. Україна знаходиться на тому етапі, коли правовий вакуум, що має місце у її правовій системі, всмоктує всіх учасників відносин, при цьому не вирішуючи та не врегульовуючи відносини між ними. Як наслідок, у суспільстві виникають не окремі казуїстичні правові проблеми, а глобальні юридичні прогалини та колізії, які призводять до неоднакового тлумачення, розуміння та застосування норм права, що у свою чергу, поглиблює кризові явища, підкріплює зневіру громадян у верховенство права, та спростовує задекларовані конституційні принципи про те, що людина, її права і свободи визначаються найвищою соціальною цінністю держави і суспільства.

Існування значної кількості нормативного матеріалу не дозволяє вести мову про його якісну складову. Крім того, необхідно зауважити, що кількісна складова, останнім часом переважає у частині підзаконних нормативно-правових актів, при цьому предметна спрямованість такого матеріалу викликає багато питань, оскільки ними врегульовуються відносини, які мають другорядну роль. До цього слід додати, що, виходячи з теорії, підзаконні нормативно-правові акти приймаються на розвиток законодавчих норм, а не підміняють їх, поряд з цим, як свідчать реалії життя, у адміністративних правовідносинах часто саме так і є.

Україна продовжує користуватися нормативним матеріалом, який дістався їй у спадок від УРСР та СРСР, тобто законодавством зовсім іншої епохи, іншого соціального устрою і суспільства. Перебудова економічних, політичних, соціальних складових, яких країна зазнала в останні два десятиліття, не могли не позначитися на її правовій системі. Безперечно, законодавство України зазнавало певних змін, однак такі зміни не мали системного та комплексного характеру. Не виключенням з цього є законодавство України про адміністративну відповідальність - Кодекс України про адміністративні правопорушення. Значна кількість змін яких зазнав цей кодифікований нормативно-правовий акт, вимірюється не десятками, ці зміни сягають понад декілька сотень. Незважаючи на це, не лише окремі норми чинного КУпАП не встигають за розвитком громадянського суспільства, а й у цілому засадничі принципи, загальні положення істотно відстають від потреб сьогодення, наслідком чого стає сприятливе підґрунтя для порушення прав, свобод та інтересів людини і громадянина.

Очевидно, час вести мову про те, що Україна дійшла до того рубежу, коли рух уперед стовідсотково гальмується перш за все тим, що новітні відносини перебувають поза рамками дозволеного та врегулювання нормами позитивного права, а отже умови, які потребують нормативного урегулювання, залишаються нездійсненними, оскільки відсутня воля, прагнення до вдосконалення та кращого майбутнього. Назріла потреба у змістовному реформуванні законодавства про адміністративні правопорушення, модернізувати його норми.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Дослідженню проблематики реформування та вдосконалення норм законодавства про адміністративні правопорушення присвячено ряд робіт провідних юристів-науковців України, серед яких перш за все слід згадати роботи Коломоєць Т.О., Авер'янова В.Б., Лук'янця Д.М., Голосніченка І.П., автора вказаних рядків та інших науковців.

Поряд з цим, проаналізувавши дисертаційні дослідження за спеціальністю 12.00.07, матимемо те, що розв'язанню окремих наукових завдань у даній галузі присвятили свої роботи ціла плеяда молодих науковців, серед яких можна згадати: Бабакіна В.М. ("Діяльність транспортної міліції в Україні щодо профілактики адміністративних правопорушень у сфері пасажирських та вантажних перевезень". - Х., 2009), Беньковського С.Ю. ("Правові засади та принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення". - Ірпінь, 2009), Благодарного А.М. ("Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю". - К., 2006), Іванова А.В. ("Експерт у провадженні у справах про адміністративні правопорушення". - Х., 2009), Константи О.В. ("Адміністративно-правові заходи боротьби з порушеннями митних правил". - Х., 2008), Короєда С.О. ("Судовий розгляд справ про адміністративні проступки". - К., 2009), Кострубіцької О. Є. ("Адміністративна відповідальність за правопорушення в паливно-енергетичному комплексі України". - К., 2009), Лугового І.О. ("Адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення". - К., 2007), Марфіної Н.М. ("Адміністративна відповідальність за порушення лісового законодавства". - К., 2007), Саєнко С.І. (2Адміністративна відповідальність юридичних осіб за правопорушення в сфері обігу наркотичних засобів". - Х., 2007), Піскуна І.І. ("Адміністративно-правові засади встановлення і застосування адміністративного арешту, виправних та громадських робіт". - К., 2007), Титикало Р.С. ("Захисна функція юридичної допомоги в адміністративно-деліктному процесі". - К., 2009), Шапаренко С.О. ("Відповідальність військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу ОВС за скоєння адміністративних проступків та порядок її реалізації". - К., 2008), Трофімчука А.А. ("Профілактика адміністративних правопорушень у сфері виготовлення, гуртової та роздрібної торгівлі аудіовізуальною продукцією". - Л., 2009). Безперечно це не є виключним списком науковців, які досліджували проблеми законодавства про адміністративні правопорушення. Однак, жоден із них комплексно, повно, всебічно не підходив до розв'язання наукової та практичної проблеми, пов'язаної із вдосконаленням чинного законодавства України про адміністративні правопорушення.

Метою статті є дослідження можливостей врахування передового законодавчого досвіду Російської Федерації та Республіки Білорусії у розбудові національного законодавства України про адміністративні правопорушення.

Основні результати дослідження. Вже було багато сказано про те, що норми Кодексу України про адміністративні правопорушення застарілі, не відповідають суспільним відносинам, що існують у суспільстві. Внаслідок цього, значне коло прав, свобод та інтересів людини і громадянина, як учасника провадження у справах про адміністративні правопорушення, позбавлені належного їх захисту та охорони. Змінити такий порядок речей можливо шляхом реформування, модернізації законодавства про адміністративні правопорушення, приведення його у відповідність з потребами сьогодення.

Модернізація права має місце там і тоді, де й коли право визнається таким, що не відповідає сучасним правовим стандартам, під якими розуміється необхідність відображення у праві пануючих у відповідний проміжок часу правових цінностей (сьогодні такими вважаються права людини, правова держава, демократія тощо). Модернізація права має місце у суспільствах, які визнали за аксіому той факт, що інші, більш розвинені країни визначили шляхи розвитку для всіх інших держав і необхідно рухатися по вже визначеному шляху. Успіх модернізації суспільства залежить від ефективності основного інструмента цієї модернізації - права. До числа умов, що визначають досконалість, а значить, й ефективність норм закону та інших нормативно - правових актів, можна віднести: наявність продуманої концепції удосконалення системи права та правової системи; юридичну доктрину, на основі якої відбувається модернізація законодавства та правової системи; дотримання меж правового регулювання; дотримання вимог законодавчої техніки; ступінь розробленості процесуальних механізмів дії закону [1, с.76-77].

Досвід людства вказує на те, що найкраще навчатися на помилках інших та скористатися їхнім досвідом. Мабуть, цілком виправданим було б дослухатися до здобутків у сфері законодавчого регулювання відносин із застосування адміністративної відповідальності сусідніх країн. Звернемось до законодавчої практики Російської Федерації та Республіки Білорусь, які є нашими сусідами та з якими у нас фактично єдина точка відліку у становленні незалежності своїх країн, з якими ми поєднані історично, маємо спільні історико-правові витоки тощо.

Так, наприклад, Кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення від 21 квітня 2003 року (далі - КРБпАП) [2], зокрема у ч.1 ст.2.1 КРБпАП зазначає, що адміністративним правопорушенням визнається винне, а також таке, що характеризується іншими ознаками, передбаченими КРБпАП діяння (дія або бездіяльність), за яке встановлена адміністративна відповідальність. Характерною особливістю такої дефініції є те, що у ній робиться акцент саме на сукупність ознак, які характеризують діяння, як адміністративне правопорушення, тоді як у ст.9 КУпАП акцент переноситься на сферу посягання (подається перелік охоронюваних законом прав та інтересів), а також визначальним постає існування адміністративної відповідальності, яка є наслідком неможливості притягнення суб'єкта до кримінальної відповідальності. При цьому законодавчого визначення поняття "адміністративна відповідальність" КУпАП не містить. Разом з цим, КРБпАП підкреслює те, що саме у цьому кодифікованому акті концентрується вичерпний перелік діянь, які визнаються як адміністративні правопорушення. На противагу цьому, норми чинного КУпАП, зокрема ч.2 ст.9 вказують на те, що адміністративна відповідальність за порушення, передбачені КУпАП, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою, відповідно до закону, кримінальну відповідальність. Це створює певні неузгодженості із матеріальними нормами кримінального права та законодавства, зокрема тими, які визначають, що злочинами, а відтак й підставою для застосування до особи кримінального покарання є вчинення особою діяння, яке міститься у Кримінальному кодексі України, й аж ніяк не в інших законодавчих актах, зокрема й КУпАП. Крім того, необхідно зауважити, що в Україні КУпАП не є єдиним актом, норми якого визначають діяння, які визнаються адміністративними правопорушеннями та тягнуть за собою адміністративну відповідальність. Отже, під сумнів ставиться унікальність кодифікації КУпАП. Слід звернути увагу й на ту проблему, що законодавчо не закріплено поняття "склад адміністративного правопорушення", що у свою чергу, створює певну розбалансованість загальної частини законодавства про адміністративні правопорушення (хоча у право - застосовній діяльності саме наявність складу адміністративного правопорушення відіграє визначальну роль у притягненні особи до адміністративної відповідальності). Залишається предметом наукової дискусії й юридична особа, як суб'єкт адміністративного правопорушення. З одного боку, нібито юридична особа несе юридичну відповідальність, яка за своєю суттю є адміністративною, з іншого - на законодавчому рівні відсутні норми, які визначають юридичну особу як суб'єкта адміністративної відповідальності.

У ч.2 ст.2.1 КРБпАП вказується на те, що адміністративне правопорушення може бути вчинене у виді:

1) закінченого адміністративного правопорушення;

2) замаху на адміністративне правопорушення [4]. Чинні ж норми КУпАП не передбачають стадій вчинення адміністративного правопорушення. Ця обставина мала б позначатися на мірі адміністративного примусу, а відтак й мірі адміністративної відповідальності, однак оскільки у КУпАП ці положення не закладено, це у свою чергу, виключає зі сфери впливу норм КУпАП ряд суспільних відносин, що несуть суспільну шкідливість.

Норми КРБпАП чітко визначають основоположні принципи адміністративної відповідальності, до яких належать принципи законності, рівності перед законом, невідворотності відповідальності, винної відповідальності, справедливості та гуманізму (ст.4.2 [3]). КУпАП взагалі не містить визначень, переліку принципів, основоположних засад притягнення до адміністративної відповідальності та провадження у справах про адміністративні правопорушення. У той же час саме принципи, як вихідні начала, мають визначати засади визначення діянь, як адміністративних правопорушень, а також стрижні механізму застосування адміністративної відповідальності. Вести мову про те, що у ст.7 КУпАП закріплено те, що ніхто не може бути підданий заходам впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом не витримує жодної критики, адже юридична практика правозастосовних органів та судової гілки влади свідчить про те, що посадовими особами нехтуються норми процесуального законодавства, а також мають місце непоодинокі факти потурання й матеріальних норм. Поряд з цими нормами, які встановлювали б відповідальність за такі протиправні дії, чинний КУпАП не містить. Крім того, сучасне суспільство на першу сходинку висуває не принцип законності, а принцип верховенства права, поваги до прав людини і громадянина, яким і має "підкорятися" принцип законності. Адже закон заради самого закону не має жодної соціальної, правової цінності, тоді як законність заради людини, її прав, свобод та інтересів є визначальним у сучасному світі.

Для порівняння у КРБпАП значно вдосконалено й систему адміністративних правопорушень у порівнянні з КУпАП. У КРБпАП є статті, які встановлюють відповідальність за спричинення умисних тілесних ушкоджень, які не призвели до незначної стійкої втрати працездатності (ст.9.1 КРБпАП), наклеп (ст.9.2 КРБпАП) тощо. Заслуговує на увагу й те, що законодавцем зібрано у КРБпАП склади всіх адміністративних правопорушень, проти здоров'я, честі та гідності людини, прав та свобод людини і громадянина, проти власності, у галузі фінансів, ринку цінних паперів та банківської діяльності, у галузі підприємницької діяльності, проти порядку оподаткування, проти порядку митного регулювання (адміністративні митні правопорушення), адміністративні правопорушення проти екологічної безпеки, навколишнього середовища та порядку природокористування, адміністративні правопорушення проти здоров'я населення, проти громадського порядку й моральності, проти безпеки руху та експлуатації транспорту, у галузі охорони історико - культурної спадщини, проти порядку використання паливно-енергетичних ресурсів, у галузі архітектурної, містобудівної та будівельної діяльності, благоустрою та користування житловими приміщеннями, у галузі зв'язку та інформації, проти порядку управління, проти правосуддя та діяльності органів кримінальної та адміністративної юстиції, проти порядку приписки громадян до призовних дільниць, призову на військову службу та військового обліку. Це дає можливість вести мову про те, що без норми закону немає підстав для застосування адміністративної відповідальності, а також підкреслює якість кодифікації КРБпАП.

На особливу увагу заслуговує рішучий крок уперед щодо прийняття Процесуально-виконавчого кодексу Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення (далі - ПВК РБпАП) [5], норми якого визначають порядок адміністративного процесу, права та обов'язки його учасників, а також порядок виконання адміністративних стягнень. Глава 2 ПВК РБпАП визначає принципи адміністративного процесу, до яких поряд із принципами законності (ст.2.2 ПВК РБпАП), забезпечення захисту прав і свобод (ст.2.3 ПВК РБпАП), недоторканності особистості (ст.2.4 ПВК РБпАП), включені повага до честі та гідності особи, ділової репутації (ст.2.5 ПВК РБпАП), недоторканність житла чи інших володінь (ст.2.6 ПВК РБпАП), презумпція невинуватості (ст.2.7 ПВК РБпАП), забезпечення права на захист фізичної особи, відносно якої ведеться адміністративний процес (ст.2.8 ПВК РБпАП), публічність адміністративного процесу (ст.2.9 ПВК РБпАП) тощо (виділено нами - М. С.).

Заслуговує на увагу те, що у нормах ПВК РБпАП, зокрема у ст.4.5, містяться положення, якими визначається процесуальний статус захисника та представника. Хоча, викладені положення про те, що надання юридичної допомоги особі, відносно якої ведеться адміністративний процес, мають право виключно адвокати, ми не розділяємо. Поряд з цим надання юридичної допомоги потерпілій особі або фізичній особі - підприємцю, відносно якого ведеться адміністративний процес може представник, який може бути, а може й не бути адвокатом. Вважаємо, що у адміністративному процесі особа, відносно якої ведеться адміністративний процес повинна мати можливість користуватися і правовою допомогою адвоката, і правовою допомогою представника. Адже така особа може відмовитися від послуг адвоката, або зажадати того, щоб її захист здійснював адвокат, а представництво, яким також охоплюються й дії, спрямовані на юридичний захист, - представник (оскільки представництво являє собою значно ширше коло відносин з представництва прав, свобод та виконання обов'язків у порівнянні з правовими послугами адвоката). Не менш значимими та цікавими з огляду на можливість їх запозичення та імплементації до національного законодавства України є й інші положення законодавства Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення.

Цікавим для запозичення є досвід Російської Федерації щодо розвитку національного законодавства про адміністративні правопорушення. Кодекс Російської Федерації про адміністративні правопорушення, прийнятий Державною Думою 20 грудня 2001 р. та схвалений Радою Федерації 26 грудня 2001 р. (далі - КРФпАП) [6] містить прогресивні норми, що впроваджені в юридичну практику з урахуванням потреб суспільства та існуючого соціально - економічного та політичного устрою нашого сусіда.

Для прикладу, норми ст.24.3 КРФпАП передбачають право громадян фіксувати хід розгляду справи про адміністративне правопорушення, тоді як в Україні аби довести законність своїх дій щодо фіксації розгляду справи посадовою особою громадянин зазнає безліч переслідувань з боку таких посадовців, а саме надсилання скарг посадових осіб за місцем роботи особи, яка здійснювала фіксацію ходу розгляду справи про адміністративне правопорушення, тощо, аби позбавити особу, відносно якої розглядається справа про адміністративне правопорушення можливості зафіксувати факти порушень прав цієї особи посадовими особами, які здійснюють провадження у справі про адміністративне правопорушення. Також у частині щодо необхідності обов'язкового розгляду клопотань громадян, зокрема у ч.2 ст.24.4 КРФпАП зазначається, що клопотання розглядаються негайно, а рішення про відмову у їх задоволенні приймається у формі ухвали. Чітко визначений процесуальний статус понятого (ст.25.7 КРФпАП), суттєво розширені та конкретизовані міри забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (глава 27 КРФпАП). У КРФпАП визначено підстави для порушення справи про адміністративне правопорушення (ст.28.1 КРФпАП), а також строки складання протоколу про адміністративне правопорушення (ст.28.5 КРФпАП). Ст.28.7 КРФпАП передбачає порядок провадження адміністративного розслідування. Детально регламентовано порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення посадовими особами (поза судом), зокрема визначено форма оформлення процесуальних рішень (ухвали та постанови, чого у КУпАП немає). Також ч.3 ст.29.6 КРФпАП містить норму про те, що строк розгляду справи про адміністративне правопорушення не може бути подовжений. Заслуговує на увагу й те, що норми ст.29.12.1 КРФпАП визначають порядок виправлення описок, опечаток та арифметичних помилок у відповідних рішеннях, прийнятих посадовими особами під час розгляду справ про адміністративні правопорушення. На відміну від норм КРФпАП, норми КУпАП не містять нічого подібного у своєму змісті, як наслідок, всі ці питання законодавчо не врегульовуються, а практика, для якої характерні подібні ситуації, вирішує спори користуючись у кращому випадку аналогією закону, а у іншому - аналогією права, або взагалі покладається на власний розсуд посадових осіб, які здійснюють провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Це далеко не вичерпний перелік актуальних питань, на яких хотілося б зупинитися, однак у межах такої роботи на всіх новаціях зупинитися просто неможливо, оскільки кожен з них потребує детального аналізу, можливості та доцільності їх впровадження у національне законодавство. Однак, з впевненістю можна сказати про те, що лише озвучені аспекти потребують нагального врегулювання в українському законодавстві, оскільки зараз юридична практика стикається з тим, що вказані питання не врегульовані законодавчо, а виходячи з положень ст.6 та 19 Конституції України, де декларується положення про те, що органи виконавчої влади зобов'язані діяти у межах та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, отже виникають сприятливі умови з одного боку для спотворення посадовими особами своїх повноважень, а у деяких випадках й зловживання такими особами своїми повноваженнями під час провадження у справах про адміністративні правопорушення, а з іншого вселяє у серця громадян зневіру до закону, зневагу до посадових осіб, які допускають діяння, що прямо не передбачені у чинному законодавстві, а відтак підривають авторитет влади, сили закону. Разом з цим таких посадових осіб неможливо притягнути до відповідальності, адже відсутні норми, які б встановлювали б міри юридичної відповідальності за вчинення таких діянь.

Висновки. Підсумовуючи сказане, хочемо зазначити, що КУпАП, як кодифікований акт, норми якого регламентують сферу адміністративно - деліктних правовідносин, пов'язаних із притягненням особи до адміністративної відповідальності та застосуванням заходів державного примусу, з кожним днем втрачає свою актуальність, оскільки його норми не можуть забезпечити якісне регулювання таких відносин, що виникають у суспільстві. Разом з цим недосконалість, невідповідність та, інколи, й неузгодженість окремих його положень призводить до неоднакового його застосування, що вкотре підкріплює зневіру простих громадян, суспільство у своїй захищеності з боку держави, й часто від свавілля самих представників влади, наділених правом застосовувати заходи державного примусу. Прийняття нового кодифікованого акту у даній галузі законодавства є невідворотним кроком уперед, який жодним чином не потрібно затягувати.

У цьому контексті слід системно підходити до розв'язання даного питання. Адже із прийняттям у 2012 р. нового Кримінального процесуального кодексу України, його норми ввели в юридичний обіг новелу кримінального матеріального права, а саме кримінальний проступок, який до цього часу, як юридичне поняття, не визначений. У зв'язку з цим, вважаємо, що доречним було б розробку та прийняття нових кодексів про адміністративні проступки та кримінальні проступки доручити єдиній комісії, яка б могла врахувати на етапі розробки всі спірні та проблемні питання, розмежувати підстави цих видів юридичної відповідальності.

Сприйняття та розуміння підходів до кодифікації норм у даній галузі країн-сусідів є важливим соціально-правовим кроком, оскільки дозволить не лише увібрати передові способи урегулювання подібних відносин у нашому суспільстві, а й створити дієвий механізм для впровадження у суспільні відносини в Україні. Крім того, існуючий досвід апробації країн-сусідів дозволить не допускати непотрібних помилок у державотворенні, що гарантує якість прийнятих законодавчих норм.

Список використаних джерел

1. Белинков А.В. Модернизация права в России: теоретический анализ: дис. канд. юрид. наук по спец.12.00.01 - теория права и государства, история права и государства, история политических и правовых учений. - М., 1999. - 169 с.

2. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. № 194-З. - [Електронний ресурс]. - [Режим доступу]. - http://uvd. grodno. by/index. php? option=com_content&id=755&Itemid=188 - Дата доступу 16 грудня 2013 року.

3. Статья 4.2 "Принципы административной ответственности" Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. - [Електронний ресурс]. - [Режим доступу]. - http://uvd. grodno. by/index. php? option= com_content&view=article&id=818%3Aglava-4-st-42&catid=34&Itemid=188 - Дата доступу 16 грудня 2013 року.

4. Статья 2.1 "Понятие административного правонарушения" Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. - [Електронний ресурс]. - [Режим доступу]. - http://uvd. grodno. by/index. php? option=com_content&view=article&id=760%3Arazdel-2-gl-2-st-21&catid= 34&Itemid=188 - Дата доступу 16 грудня 2013 року.

5. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях 20 декабря 2006 г. № 194-З. - [Електронний ресурс]. - [Режим доступу]. - http://www.tamby. info/kodeks/pikoap. htm - Дата доступу 16 грудня 2013 року.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - [Електронний ресурс]. - [Режим доступу]. - http://www.admkodeks.ru - Дата доступу 18 грудня 2013 року

Размещено на Allbest.ru