Інституціональне середовище системи забезпечення національної безпеки України: характеристики та рівні регулювання

Ключові слова: національна безпека, національні інтереси, інституціональне середовище, система забезпечення національної безпеки.

Annotation

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими та практичними завданнями

Дослідження в області інституціональної теорії науки державного управління показують, що з ускладненням внутрішніх та зовнішніх зв'язків між суб'єктами забезпечення національної безпеки, все більш суттєвий вплив на зростання ефективності СЗНБ має структура інституціонального середовища. Тому оцінка впливу структури інституціонального середовища на СЗНБ та розкриття сутності і ролі соціально" правових інститутів у процесах її функціонування та роз" витку дає можливість здійснити безпосередній вихід на практику. Безпрецедентна складність систем цього рівня зумовлює значні труднощі, пов'язані з визначенням інституціонального середовища СЗНБ, установленням його основних характеристик. Як наукові категорії "національна безпека як соціальний інститут" та "інституціональне середовище СЗНБ" є важливим етапом оновлення теорії національної безпеки, створення нової концепції, у якій знайшли відображення ключові положення інституціональної теорії. Це свідчить про актуальність інституціонального проектування інноваційно-організаційної моделі СЗНБ як конкурентного простору в динаміці стратегічного планування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких започатковано розв'язання цієї проблеми

В Україні, так само як і в інших пострадянських країнах, грунтовні дослідження проблематики національної безпеки були започатковані відносно недавно -- в 90-х роках минулого століття. За цей період вийшла певна кількість робіт, присвячених як дослідженню феномену національної безпеки в цілому, так і окремих його аспектів. Серед робіт, написаних українськими дослідниками в межах різних наукових дисциплін, слід назвати роботи О. Бодрука, О. Власюка, В. Гейця, В. Горбуліна, А. Качинського, В. Ліпкана, О. Литвиненка, Н. Нижник, С. Пирожкова, Г. Ситника. А. Сухорукова та ін.

Серед робіт українських дослідників, в яких розглядаються соціально-гуманітарні проблеми національної безпеки, слід назвати роботи В. Абрамова, М. Ваврин- чука, К. Ващенка, О. Дзьобаня, Д. Кучми, В. Мандрагелі, М. Ожевана, В. Олуйка, М. Шевченка, Л. Шипілової та ін.

Пізнання та подальша розробка теоретико-методологічних й прикладних засад державного управління як цілеспрямованого впливу держави, що з інституціональних позицій відображають процеси функціонування та розвитку різних сфер життя суспільства здійснювалися в роботах В. Ефімова, Дж. Серла, С. Степаненко, Дж. Ходжсона.

У дослідженні СЗНБ пріоритетне місце займає функціональний або ситуаційно-факторний аналіз системи. Тому ми вважаємо за доцільне обгрунтувати необхідність інституціонального підходу дослідження характеру соціально-правових відносин у сфері національної безпеки.

Формулювання цілей статті (постановка завдання)

У даній статті автор ставить за ціль розглянути підходи до визначення структури інституціонального середовища та проаналізувати роль інституціонального середовища в СЗНБ з метою підвищення ефективності державного управління у даній сфері.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обгрунтуванням отриманих наукових результатів

Згідно з Д. Нортом та Л. Девісом, інституціональне середовище -- це сукупність основних політичних, соціальних та юридичних правил, які утворюють базис для виробництва, обміну і розподілу [4, с. 5 -- 6]. Це рамки укладання інституціональних угод. Під інституціональним середовищем мається на увазі законодавча база держави, на основі якої створюються інституціональні структури (організації, асоціації), а також соціальні механізми, які визначаються саме цими структурами [15]. Соціально-правові та політичні інститути обумовлюють роль суб'єктів забезпечення національної безпеки в суспільстві та вводять їх дії в прийнятні для суспільства рамки і, певною мірою, впливають на вибір рішень. В.О. Шевченко, грунтуючись на концепції Уїльямсона, пропонує широке трактування структури інституціонального середовища та розглядає механізм інституціональних змін. Згідно з цим трактуванням, інституціональне середовище умовно підрозділяється на нормативну підсистему (норми і правила) і підсистему організаційно-технічну (установи і організації) [14, с. 7--9].

Основними характеристиками інституціонального середовища суспільства в цілому і окремих його підсистем є щільність, ієрархічна структура та організація інституціонального середовища.

1. Показником щільності або інституціональної насиченості може служити суб'єктивне відчуття в органах державного управління та місцевого самоврядування та суб'єктами публічної політики достатнього ступеня регулювання відносин в тій сфері, де вони здійснюють свою діяльність [3]. Критерієм вибору в даному випадку служить економія трансакційних витрат, пов'язаних з реалізацією управлінських функцій.

Серед чинників щільності інституціонального середовища СЗНБ слід назвати: наявність різноманітних інститутів СЗНБ, включаючи соціально-правові; високий рівень взаємозв'язків та контактів між інститутами, що закріпився в загальних правилах та нормах поведінки, різних концепцій, доктрин, стратегій та інших керівних документах угодах і контрактах; здатність інститутів до узгодженого реагування, адаптації у відповідь на умови, що змінюються.

Недостатня щільність інституціонального середовища підсилює неповноту відносин зі здійснення заходів щодо забезпечення національної безпеки як на державному рівні, так і в середині організацій. Недосконалий розвиток формальних (законодавчо закріплених) соціально-правових інститутів сприяє утворенню неформальних норм та правил, які "заповнюють" інституціональні порожнечі, як правило, відображаючи інтереси локальних груп, що мають власну групу інтересів та силову перевагу.

Разом з тим характер, темп та результати інституціональних реформ багато в чому визначаються "щільністю" організації. Щільність організації, на думку О.І. Пригожіна, -- це рівень об'єктивування в організаційних структурах суспільної праці, досвіду, культури в цілому [6]. Власне щільність організації і є щільністю інституціонального середовища. За часовими та просторовими параметрами рівень щільності пов'язаний не тільки з наростанням кількості, але і з ускладненням взаємозалежності між всіма елементами СЗНБ. Внаслідок цього, будь-яке інституціональне нововведення, наприклад, реформа сектора безпеки, здійснюється ефективніше в тих соціально-економічних середовищах, щільність яких відносно низка.

Надлишок формальних соціально-правових інститутів породжує устрій системи державного управління національною безпекою за типом "командної" суспільної системи. Крім того, чим вище інституціональна щільність, тим більша вірогідність виникнення суперечностей при встановленні норм та правил. Інституціональні суперечності в СЗНБ стають серйозною перешкодою для 17 розвитку та не дають можливості розробити обгрунтовані взаємопов'язані концепції, програми та плани, які б дозволили сформувати перспективну модель сектору безпеки. На даний час положення розроблених документів відносно реформування національного сектору безпеки не узгоджені між собою на інституціональному рівні. Як відзначає В.В. Радаєв, інститути утворюють "не жорсткий каркас, а гнучку структуру, що підтримує та змінюється під впливом практичної дії" [6, с. 113]. Можна виділити наступні закономірності зміни інституціонального середовища СЗНБ та її щільності:- цілеспрямовані зміни формальних інститутів як складової частині інституціонального середовища СЗНБ, які зазвичай, починають стримуватися вектором розвитку інституціонального середовища суспільства в цілому [1, с. 126-- 134]; зміна щільності інституціонального середовища СЗНБ є результатом взаємодії індивідів, об'єднаних в групи спеціальних інтересів [5]; успішність дії зі зміни щільності інституціонального середовища повинна розглядатися з поправкою на інертність еволюційних змін неформальних інститутів.

Ми вважаємо, що облік перерахованих закономірностей дозволяє трансформувати інституціональне середовище СЗНБ в необхідному напрямі оптимізації її щільності.

2. Другою важливою характеристикою інституціонального середовища СЗНБ є її структура, що сформувалася. Структурно-функціональний підхід до її вивчення включає два аспекти. По-перше, з'ясування компонентів, складових даної системи та визначення закономірних зв'язків між ними (структурний аспект). По-друге, вивчення внутрішнього механізму функціонування елементів СЗНБ, а також зовнішнього функціонування системи в цілому (функціональний аспект).

Для вирішення цих завдань оптимально підходить визначення "інституціональної структури" М.М. Скорева: "певний впорядкований набір інститутів, що створюють матрицю соціальної та економічної поведінки, визначають обмеження для суб'єктів діяльності, які формуються в рамках тієї або іншої системи координації суспільної діяльності" [10]. Ієрархічний порядок взаємодії інститутів СЗНБ визначається тим, що деякі з них за своєю сутністю є більш значущими та великими, інші є їх складовими частинами, що конкретизують окремі сторони крупних інститутів. Наприклад, інститути середовища щодо доцільності внесення змін до матриці (паспорту) загроз похідні від інституту формування та реалізації національних інтересів України [9, с. 168], а інститути визначення алгоритму та координації дій суб'єктів забезпечення національної безпеки -- від інституту, що визначає способи та методи реагування на загрози.

Як вказують деякі дослідники [2; 8; 11; 12], провести чіткі межі між інститутами вкрай складно. Одні й ті ж норми та похідні інституту можуть бути складовими частинами, елементами різних інших інститутів і нести різні смислові навантаження. При цьому, чим вище рівень агрегації, тим легше визначаються межі інститутів і тим більше структурованим стає інституціональне середовище.

Верхній рівень агрегації представлений так званими базовими інститутами, тобто тими, які постійно діють і зберігають системоутворюючи властивості СЗНБ при будь-яких формах суспільно-політичного устрою, визначаючи глибинні умови функціонування СНБ України. Перш за все, до них слід віднести інститути власності, держави та ринку. Значення системи базових інститутів полягає в тому, що усвідомлення їх сутності та структури в практичному плані повинно давати орієнтири й індикатори змін у всіх похідних даних.

Інституціональне середовище, його "зовнішність" та "спрямованість" тісно пов'язані з прийнятими в країні державними порядками, стратегічними цілями розвитку країни, пріоритетами державної економічної та соціальної політики. Проте згадані "порядки" можуть бути санкціоновані суспільством або ж його частиною, але не обов'язково державою. Тому інституціональне середовище структурно складається з сукупності формальних та неформальних соціально-правових інститутів.

Структуризація будь-якого середовища може бути реалізована за просторовою або функціональною ознаками. З погляду переважання першої з названих ознак СЗНБ як підсистеми СНБ та суспільства в цілому, можна виділити інституціональне середовище, в якому розгортається діяльність суб'єктів забезпечення національної безпеки: макроінституціональне середовище, що регулює процеси забезпечення безпеки на рівні національного простору; мезоінституціональне середовище, що регулює процеси забезпечення безпеки на рівні регіональних систем; мікроінституціональне середовище, що визначає діяльність організацій та їх взаємодію з забезпечення безпеки; наноінституціональне середовище, що регламентує ухвалення рішень окремих органів влади та індивідів [13].

Результати колективної роботи (усередині організації) згодом обмінюються у взаємодіях -- трансакціях. Таким чином, існують два середовища, в яких протікає суспільна діяльність і одночасно механізми її регулювання: інституціональні, організаційні, правові, держава та ринок.

Різні рівні владних структур утворюють макроінституціональний та мезоінституціональний рівні регулювання.

3. Рівні організації інституційного середовища СЗНБ. З позицій державного управління для організації суб'єктів забезпечення національної безпеки (посадові особи держави, органи державної влади та місцевого самоврядування, державні установи та заклади, сили та засоби сектору безпеки, організації громадянського суспільства, окремі громадяни) виділяють їх зовнішнє середовище, середовище найближчого оточення та внутрішнє середовище. Оскільки ці середовища мають функціональні відмінності у впливі на діяльність організацій СЗНБ, кожна з них в рамках інституціонального підходу може бути представлена власною системою інститутів, підсистемою загального інституціонального середовища суспільства.

Найважливішими інститутами, що формують зовнішнє інституціональне середовище організації СЗНБ в сучасних умовах є: інститут права, який регулює правові відносини організаційних структур, що виникають в процесі здійснення ними діяльності, спрямованої на реалізацію національних інтересів (зокрема, щодо виявлення, прогнозування, попередження та нейтралізацію загроз безпеки особи (громадянина), суспільства та держави); інститут права, регулюючий взаємини, що виникають між агентами в процесі обміну правомочністю при розробці (уточненні) концепцій, доктрин, стратегій, інших керівних документів, у тому числі науково обгрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо забезпечення національної безпеки; соціально-правові інститути здійснення юридичного впливу на суспільні відносини щодо створення, підготовки та підтримки в готовності до застосування, згідно з штатним призначенням та координації діяльності сил та засобів сектору безпеки; інститут права, що регламентує діяльність суб'єктів забезпечення національної безпеки та сил і засобів сектору безпеки при ліквідації кризових ситуацій та при введенні надзвичайного стану; інститут міжнародного права, що регламентує здійснення заходів спільно з міжнародними організаціями щодо забезпечення міжнародної та національної безпеки; інститут держави та ринку, який регулює відносини, що виникають між економічними агентами в процесі матеріально-технічного, фінансового забезпечення, обміну товарами, послугами, ресурсами сектору безпеки; соціально-правовий інститут кадрового забезпечення СЗНБ; соціально-правовий інститут активного залучення об'єднань та організацій громадянського суспільства, ЗМІ до процесу вироблення та реалізації політики національної безпеки; інститут організації, який регулює спільну діяльність суб'єктів забезпечення національної безпеки та сил і засобів сектору безпеки, що об'єдналися з метою зниження трансакційних витрат досягши певної мети; інститут індикативного моніторингу факторів, які здійснюють вплив на національну безпеку, у тому числі виявлення, прогнозування та оцінку загроз і можливостей у контексті стратегічного цілепокладання; інститут фінансів, що регулює кредитно-грошові відносини між агентами СЗНБ і банківською системою країни; інститут оподаткування, що регламентує взаємини між агентами і державою, які виникають у процесі стягування податків і зборів всіх видів, спрямованих на задоволення потреб СЗНБ; інститут соціальних гарантій, регулюючий взаємини держави, економічних агентів та різних верств населення, що виникають при формуванні й розвитку людських ресурсів; інститут трансфертів, що регулює взаємини між суб'єктами забезпечення національної безпеки, економічними агентами та державою, які виникають в процесі розробки та впровадження державної політики з питань національної безпеки, перерозподілу доходів консолідованого державного бюджету в залежності від можливостей та тенденцій змін "потенціалу держави"; інститут суспільного вибору, що регулює процес ухвалення політичних, макроекономічних рішень з питань національної безпеки (потенціалу системи управління як сукупності сил, засобів, знань, навичок та моделей поведінки) в умовах представницької демократії; інститут забезпечення виробництва суспільних благ, що регулює досягнення рівноваги між граничною суспільною користю та граничними суспільними витратами в області забезпечення національної безпеки (деяка верхня, максимально можлива межа захищеності національних інтересів,яка може бути забезпечена тією часткою потенціалу держави, який вона спроможна передати у розпорядження СЗНБ); інститут освіти, який є здатним підготувати на фаховому рівні кадри для СЗНБ (функціональний статус антикризового чинника, що сприяє вирішенню проблем забезпечення максимально можливого рівня національних інтересів, особливо в умовах надзвичайного стану); інститут зовнішньоекономічних відносин, що регулює процеси взаємодії економічних агентів зі світовою економічною системою.

Вказані вище інститути формують зовнішнє інституціональне середовище з відношення до СЗНБ, що задає перший, -- зовнішній -- контур обмежень для здійснення вибору і подальшої діяльності.

Внутрішні інститути організації пов'язані із стратегічними цілями, місією і профілем діяльності, що визначають призначення та роль даної системи в державі. Внутрішнє інституціональне середовище СЗНБ, включаючи формальну і неформальну складові, є основою її корпоративної культури.

На основі вищесказаного можна сформулювати вимоги до ідеального інституціонального середовища сучасної організацій СЗНБ: спрямованість на досягнення бажаних результатів відповідно до пануючої суспільної ідеології, представленої неформальними (ціннісними) інститутами макрорівня; наявність щільності, що забезпечує достатню силу регулюючої дії на загрози національній безпеці, при цьому низька щільність на верхніх рівнях середовища для забезпечення ефективної роботи СЗНБ повинна бути компенсована інститутами мікрорівня; інформаційна доступність для суб'єктів забезпечення національної безпеки як учасників трансакцій, що забезпечується на всіх інституціональних рівнях; достатня простота для розуміння більшістю членів суспільства, що передбачає однозначність розуміння правив, норм та службових інструкцій як гарантія від розмивання формальних інститутів; адаптивність інституціональних середовищ нижчого рівня до змін інституціональних середовищ більш високого рівня.

На основі сучасних досліджень можна систематизувати наступні шляхи підвищення якості інституціонального середовища СЗНБ:

1. Створення та забезпечення дотримання правил -- у випадках, коли індивідуалістична або корупційна поведінка не приводить до найбільш ефективного сумісного результату, інститути можуть сприяти ефективнішому використанню ресурсів за рахунок зменшення кількості можливого вибору для індивідів.

2. Агрегація інформації та переваг -- надання або споживання ресурсів і послуг з комплексними характеристиками -- зокрема належна підготовка та підтримка в готовності до застосування згідно зі штатним призначенням особового складу, озброєння та спеціальної техніки, інших сил та засобів, з урахуванням ресурсів (фінансових, матеріально-технічних та інших) суспільних благ і екстерналій, надання яких утруднене при використанні ринкових механізмів. У цих випадках інститути створюються з метою агрегації інформації та надання вибору для максимально ефективного використання ресурсів.

3. Розподіл ризиків та зменшення невизначеності -- інститути можуть значним чином впливати на розподіл ризиків. Тобто інститути забезпечують інфраструктуру для здійснення транзакцій, що знижує рівень невизначеності та дозволяє з урахуванням ймовірності (ризику) виникнення умов, за яких формується потенціал протидії реалізації національним інтересам за ступенем їх негативного впливу реалізації інтересу (потенціальний виклик; реальний виклик; потенціальна загроза; реальна загроза; реальна небезпека). Отже, органам державного управління, групам та окремим особам необхідно збільшити кількість доступних вигідних обмінів більш ефективного розподілу ризиків між суб'єктами забезпечення національної безпеки.

4. Оптимізація використання ресурсів -- інститути об'єднують різні ресурсно-технологічні можливості (економічні, військові, соціально-гуманітарні, духовні, інтелектуально-кадрові, політичні тощо), які можуть надати суб'єктам забезпечення національної безпеки, економічним агентам додаткові переваги для ефективного використання ресурсів.

5. Перерозподіл ресурсів -- інститути можуть бути використані для зміни розподілу ресурсів з ефектом відмінним від ринкового. В даному випадку інститути відображають відношення суспільства до стану певних суб'єктів забезпечення національної безпеки та сил сектору безпеки або умовам, в яких вони знаходяться.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі

Таким чином, за допомогою вказаних функцій, інституціональне середовище впливає на технічну, координаційну та розподільну ефективність СЗНБ. Тому неузгоджені й правила, які постійно змінюються, знижують ефективність СЗНБ шляхом зміни структури пріоритетів, скорочуючи ресурси для продуктивної діяльності, уповільнюючи ухвалення рішень, створюючи невизначеність та знижуючи оперативну гнучкість її діяльності.

Оскільки механізми впливу різних інституціональних систем на підвищення якості інституціонального середовища СЗНБ значно різняться, для виявлення та оцінки цього впливу необхідно розглянути класифікацію інституціональних структур. Існує значна кількість досліджень характеристик цих механізмів, проте з позиції оцінки впливу інституціонального середовища на зростання якості функціонування систем найбільш значущою є класифікація, яка запропонована Т. Холлінгсвортом, що розділяє інституціональні структури за ступенем їх стабільності, включає наступні рівні: інститути; інституціональні механізми; інституціональні галузі; організації; формальне закріплення (закони) та продуктивність.

Таким, чином, оцінка впливу інститутів на підвищення якості інституціонального середовища СЗНБ в аспекті взаємного впливу інститутів має бути проведена на основі концепції "інституціональної комплементарності", що є перспективою подальших розвідок у даному напрямі. Комплементарні інститути, на відміну від базових, постійно мають додатковий, менш поширений характер. Основна ідея інституціональної компліментарності СЗНБ полягає в тому, що співіснування двох (або більше) інститутів спільно впливає на стратегічний вибір агентів, що діють, і розширює можливості для досягнення ними цілей. У подальших дослідженнях інституціонального середовища СЗНБ має бути доведено наше припущення, що існування певних типів структури інституціонального середовища є наслідком компліментарності його компонентів.

Література

1. Вольчик В. В. Институционализм: вторичность нового мифа? (возможности и пределы институционной экономики / В. В. Вольчик // Экономический вестник Ростовского государственного университета. -- 2003. -- Т.1. № 1. -- С. 126--131.

2. Ефимов В.М. Предмети метод интерпретативной институциональной экономики / В.М. Ефимов // Вопр. экономики. -- 2007. -- № 8. -- С. 49 -- 67.

3. Клейнер Г.Б. Эволюция институциональных систем [Текст]: учеб. пособие / Г.Б. Клейнер. -- М.: Наука, 2004.

— 240 с.

4. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт / Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. -- М.: Фонд экономической книги "Начала", 1997. -- 180 с.

5. Олсон М. Логіка колективної дії: суспільні блага і теорія груп / М. Олсон. -- Київ: Лібра. -- 2004. -- 272 с.

6. Пригожин А.И. Современная социология организаций. -- М.: Интер-пракс, 1995. -- 295 с.

7. Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы / В.В. Радаев // Журнал социологии и социальной антропологии. -- 2001.

— Том IV. -- № 3. -- С. 109--130.

8. Серл Дж. Что такое институт? / Дж. Серл // Вопр. экономики. -- 2007. -- № 8. -- С. 5 -- 27.

9. Ситник Г.П. Державне управління у сфері національної безпеки (концептуальні та організаційно-правові засади): підручник / Г.П. Ситник. -- К.: НАДУ, 2012. -- 544 с.

10. Скорев М.М. Модернизация институционной структуры российской системы образования / М.М. Ско- рев. -- Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского ун-та, 2004.

— 192 с.

11. Степаненко С.В. Інституціональний аналіз економічних систем (проблеми методології): монографія / С.В. Степаненко. -- К.: КНЕУ, 2008. -- 312 с.

12. Ходжсон Дж. Экономическая теория и институты: манифест современной институциональной экономической теории: пер. с англ. / Дж. Ходжсон. -- М.: Дело, 2003. -- 464 с.

13. Шапкин В.В. Институционализм как методология исследования образования: монография / В.В. Шапкин, Н.В. Василенко. -- СПб.: РГПУ им. И.А. Герцена, 2005.

— 95 с.

14. Шевченко В.А. Институциональный механизм системной нестабильности экономики / В.А. Шевченко. -- СПб.: Общество "Знание", 1999. -- 90 с.

15. Davis L. Institutional Changeand American Economic Growth. Cambridge, Cambridge University Press, 1971.

16. Hollingsworth J. Rogers, Boyer R. Contemporary Capitalism: The Embeddedness of Institutions. Cambridge Studies in Comparative Politics. -- Cambridge: Cambridge University Press, 1997. -- 512 p.

Размещено на Allbest.ru