Державна служба і політика в сучасній Україні: історія пошуку адекватної моделі взаємодії та розмежування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна служба і політика в сучасній Україні: історія пошуку адекватної моделі взаємодії та розмежування

О.О. РАЦЮК

Авторське резюме

У статті досліджується еволюція підходів до визначення моделі участі державних службовців у по-літичному процесі в офіційних документах сучасної української держави. Автором проаналізовані про-грамні та нормативно-правові документи за період з першої половини 90-х років ХХ століття до цього часу: 1) закони і постанови Верховної Ради України, законопроекти народних депутатів; 2) укази та по-слання Президента України, його офіційні промови і законодавчі ініціативи 3) постанови Кабінету Мі-ністрів України, Програма діяльності уряду, урядові законопроекти; 4) накази Національного агентства України з питань державної служби; 5) політичні угоди, які були підписані представниками політичних фракцій парламенту та главою держави.

На думку автора, сформувались та на набули закріплення у політичних та правових документах три основних підходи: 1) департизація; 2) політична нейтральність; 3) політична неупередженість. Принцип департизації згадується в офіційних документах з початку існування сучасної незалежної української держави і означає вимогу заборонити створювати осередки політичних партій в державних органах і установах. Принцип політичної нейтральності уперше згадується в «Концепції адміністративної рефор-ми України» (1996) і означає вимогу обмежити політичні права державних службовців, реалізація яких заважає виконанню їх професійних обов'язків. Принцип політичної неупередженості згадується в офі-ційних документах з 2000 року і означає вимогу обмеження, перш за все, права на свободу слова і інфор-мації при виконанні професійних обов'язків державних службовців.

Ключові слова: державна служба, розвиток законодавства про державну службу, політичний про-цес, історія адміністративних реформ в Україні, принцип деполітизації, принцип політичної неуперед-женості, принцип політичної нейтральності.

Public service and politics in contemporary Ukraine: the stages of search for the model of interaction and delimitation

O.O. RATSYK

K.D. Ushynsky south Ukrainian national pedagogical university, Odessa, Ukraine, E-mail: msvirin@yandex.ru

Abstract державний службовець політичний

The author considers the approaches to the model of civil servants' participation in the political process. The author compares political documents and legal regulations for the period from the first half of the 90s of last century to the present: 1) the laws and regulations of the Verkhovna Rada of Ukraine, bill of People's Deputies, 2) decrees and message of the President of Ukraine, his official speeches and bills 3) Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine, the Program of Activity and government bills 4) Order of the National Agency of Ukraine on Civil Service, 5) political agreements of representatives of the Parliament and the Head of State.

The author concludes that three main approaches were formed and fixed in the political and legal docu-ments: de-politicization, political neutrality and political impartiality. For the first time the principle of de-politicization was mentioned in official documents from the beginning of the modern independent Ukrainian state. It means the prohibition for political parties to create its offices in government bodies and organiza-tions. The principle of political neutrality was mentioned in «The Conception of Administrative Reform in Ukraine» (1996). It means the need to restrict some political rights and freedoms for civil servants, that interfere perform their professional duties. The principle of political impartiality mentioned in official docu-ments in 2000. It means the need to restrict, above all, the right to freedom of speech and information for civil servants.

Keywords: civil service, the development of civil service legislation, the political process, history of ad-ministrative reforms, de-politicization, political neutrality, political impartiality.

Постановка проблеми. З історії політич-ної думки та практики відомі, як мінімум, дві моделі участі корпусу державних службовців у політичному процесі. Перша модель, яка характерна для радянської однопартійної по-літичної системи, побудована на основі принципу партійності. Цей принцип передбачає вимогу до представників державного апарату керуватись у професійній діяльності цілями та завданнями керівної політичної партії. Друга модель, яка характерна для демократичних багатопартійних політичних систем, побудована на основі принципів обмеження політичної ак-тивності державних службовців. Обмеженню підлягають ті види політичної активності, які заважають службовцям належним чином ви-конувати їхні професійні обов'язки та загрожу-ють реалізації політичних прав і свобод інших громадян. Перелік та ступінь таких обмежень можуть бути різними у демократичних держа-вах, що обумовлено особливостями політичної культури та традиціями кожної з таких країн.

Трансформаційні процеси у сучасному українському суспільстві, що пов'язані з пере-ходом від однопартійної до багатопартійної по-літичної системи, а також з запровадженням інституту професійної державної служби, по-ставили у 90-ті роки ХХ ст. на порядок денний питання про необхідність розробки власного варіанта моделі регулювання політичної актив-ності державних службовців.

Аналіз досліджень та публікацій. У сучас-ній науковій літературі чимало робіт, які ві-дображають погляд представників різних галузей знань (істориків, політологів, право-знавців, філософів тощо) на питання щодо ви-значення моделі політичної активності дер-жавних службовців. Серед них помітне місце займають публікації таких авторів, як І. Да- нільєва, І. Коліушко, О. Литвин та Д. Минюк, В. Мельниченко, Т. Мотренко, Н. Нижник, О. Оболенський, А. Панасевич, В. Побереж-на, А.Рачинський, І. Розпутенко, М. Рудаке- вич, С. Серьогін, В. Фесенко, О. Якубовський, Н. Янюк тощо. У публікаціях цих авторів роз-глянуті питання зарубіжного досвіду регулю-вання участі цивільних службовців у полі-тичному житті, розмежування політичних та адміністративних посад, обмеження політич-них прав державних службовців, визначення принципів участі державних службовців у по-літичних процесах. В той же час науковий і практичний інтерес представляє історико-полі- тологічний аспект теми.

Мета дослідження: на основі аналізу офі-ційних документів вищих органів державної влади України визначити основні підходи до розуміння адекватної моделі участі державних службовців у політичному житті суспільства, провести класифікацію цих підходів, описати їх зміст та інструменти реалізації. Хронологіч-ні межі дослідження охоплюють період з пер-шої половини 90-х років минулого століття до теперішнього часу.

Виклад основного матеріалу. Спочатку не-обхідно визначити джерельну базу для проведе-ного дослідження. Питання участі державних службовців у політичному житті розглядались у наступних офіційних документах: 1) закони і постанови Верховної Ради України; 2) укази та послання Президента України, його офіційні промови і законодавчі ініціативи; 3) постанови Кабінету Міністрів України, Програма діяль-ності уряду, урядові законопроекти; 4) накази Національного агентства України з питань дер-жавної служби (Головного управління держав-ної служби України до 2010 р.); 5) офіційні по-літичні угоди між вищими органами державної влади.

Згідно з законодавством державну політи-ку у сфері державної служби має визначати Верховна Рада [9, ст. 6]. Конституція Украї-ни встановила, що основи державної служби встановлюються виключно законами України [3, ст. 92]. При цьому, як показує проведене дослідження, з середини 90-х років і до цього часу простежується певна традиція, коли прі-оритети реформування інституту державної служби визначались в актах Президента. Прак-тично всі ключові політичні документи щодо розвитку системи державної служби були за-тверджені за цей період указами глави держа-ви [4; 16 - 19; 24].

Тенденція забезпечити обмеження впли-ву партій на державний апарат простежуєть-ся з перших днів проголошення незалежності Україні. Так, ще 24 серпня 1991 року Верховна Рада України під головуванням Л.М. Кравчука прийняла постанову «Про департизацію дер-жавних органів, установ та організацій». Ця постанова вимагала «припинення діяльності організацій політичних партій в усіх органах державної влади та управління, правоохорон-них органах, установах радіо і телебачення, інших державних установах, органах і орга-нізаціях» [6]. В 1991 р. інституту державної служби ще не існувало і зазначене рішення Верховної Ради слід розглядати не як крок для обмеження політичних прав посадових осіб ор-ганів державної влади, а як результат прагнень обмежити вплив КПРС на державні інститути УРСР.

Такий підхід використали також через п'ять років при прийнятті Конституції Украї-ни, коли законодавці внесли до Основного За-кону норму про те, що «не допускається ство-рення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування» [3, ст. 37]. Обмеження це по-ширюється саме на ті органи державної влади, де працюють державні службовці.

Вимога забезпечити унеможливлення впли-ву політичних партій на державний апарат, окремі його ланки набула втілення у принципі департизації або у принципі позапартійності. Так, принцип департизації набув правового закріплення при визначенні основ побудови Збройних сил України (1993) [5], а принцип позапартійності - при визначенні принци-пів функціонування Служби безпеки України (1992) [23], розвідувальних органів [22], а та-кож Державної прикордонної служби України (2003) [8], Державної кримінально-виконавчої служби України [7] та інших. Як правило, для забезпечення реалізації цих принципів зако-нодавством було передбачено обмеження пра-ва службових осіб цих державних органів на членство у політичних партіях. Членство у по-літичних партіях також було заборонено зако-нодавством для працівників низки органів дер-жавної влади, до принципів діяльності яких не було віднесено у відповідних законах принцип позапартійності. Це - працівники органів дер-жавної податкової служби, працівники проку-ратури, а також працівники органів внутріш-ніх справ [20].

Власне, історія правового інституту саме цивільної державної служби в Україні почина-ється з прийняттям парламентом Закону «Про державну службу» (1993). В законі набули пра-вового закріплення: а) основні принципи дер-жавної служби (серед яких: принципи служін-ня народу України; демократизму і законності; пріоритету прав людини і громадянина; про-фесіоналізму) (ст. 3); б) норма про те, що право на державну службу мають громадяни України «незалежно від політичних поглядів (ст. 4) [9]. На думку автора, цілісного системного уявлен-ня про модель регулювання політичної актив-ності державних службовців цей закон не да-вав.

Інтерес до нашого питання знов актуалізу-вався в офіційних документах вищих держав-них органів уже наприкінці 90-х років ХХ ст. у зв'язку з початком Адміністративної рефор-ми. Саме у тексті в «Концепції Адміністра-тивної реформи в Україні» (1998), яка була затверджена Указом Президента Л.Д. Кучми, з'явилась пропозиція закріпити у базовому за-коні принцип обмеження політичної активнос-ті цивільних державних службовців - прин-цип політичної нейтральності. При цьому слід сказати, що у тексті Концепції причини таких новацій, зміст нового принципу та механізми його реалізації не розкривались. Автори Кон-цепції запропонували лише провести розмежу-вання політичних і адміністративних посад в органах виконавчої влади і закріпити у зако-нодавстві нову класифікацію державних: полі-тичні, адміністративні і патронатні посади [4, с. 29]. Статус «політичного діяча» (політика) передбачалось поширити на членів уряду, пер-ших заступників міністрів, а на заключному етапі реформи його мали отримати також голо-ви обласних державних адміністрацій, а також їх перші заступники [4, с. 22, 26]. Реалізація основних пропозицій щодо реформування дер-жавної служби мала пройти шляхом оновлення закону «Про державну службу».

Ідеї забезпечення політичної нейтральності державної служби знов були підняті у Послан-ні Президента Л.Д. Кучми «Україна: поступ у XXI століття: Стратегія економічної та со-ціальної політики на 2000 - 2004 рр.» (2000).

В ньому відносно системи державної служби зазначалось, що «політична нейтральність цієї системи, її стабільність та професійне на-ступництво мають бути забезпечені шляхом розмежування політичних та адміністратив-них посад, а також за рахунок запровадження нових процедур атестації, призначення, про-сування по службі чи звільнення державних службовців, удосконалення системи підготов-ки, перепідготовки, підвищення фахового рів-ня, стимулювання праці» [28]. Таким чином, у ключовому програмному документі глави дер-жави питання реалізації принципу політичної нейтральності було пов'язано з забезпеченням двох інших засад державної служби - стабіль-ності і професіоналізму.

У тому ж 2000 році в «Стратегії рефор-мування системи державної служби в Украї-ні», яка було затверджено Указом Президента Л.Д. Кучми в квітні місяці, йшлося про те, що результатом реформування системи державної служби має стати «професійна, політично ней-тральна та авторитетна державна служба» [24]. Як відомо, ясність цілей потребує рішучих дій. Наприкінці року Головне управління держав-ної служби України затвердило «Загальні пра-вила поведінки державних службовців». Пра-вила були прийняті «з метою створення умов для підвищення авторитету державної служби та інформування громадян про поведінку, яку вони мають очікувати від державних службов-ців» [12]. Правилами уперше в історії вітчизня-ного законодавства про державну службу закрі-плювався принцип політичної неупередженості державних службовців.

Для реалізації принципу політичної не-упередженості передбачались дві норми. По- перше: «Державні службовці, з урахуванням конституційних прав, можуть брати участь у політичній чи іншій громадській діяльності лише поза межами їх службових обов'язків і в позаробочий час, щоб не підривати віру гро-мадськості в неупереджене виконання ними своїх функцій. Власні політичні погляди вони не можуть використовувати при виконанні сво-їх посадових обов'язків». По-друге, «Держав-ний службовець має виконувати свої посадові обов'язки чесно, неупереджено, не надавати будь-яких переваг та не виявляти прихильність до окремих фізичних і юридичних осіб, полі-тичних партій» [12]. Слід звернути увагу на той факт, що для належного виконання цих правил необхідні додаткові роз'яснення клю-чових термінів. Без таких тлумачень, на наш погляд, контролювати виконання цих правил майже неможливо.

Перспективи забезпечення політичної ней-тральності державних службовців знов опини-лись у центрі уваги державного керівництва у зв'язку визначенням пріоритету вектора єв-ропейської інтеграції. У 2002 році у Посланні «Європейський вибір» була підтверджена від-даність курсу на зближення України з Євро-пейським Союзом [1]. Реформування системи державної служби вже розглядалось у контек-сті наближення до критеріїв для прийому в ЄС. Основні завдання перетворень були визначені таким чином: «Протягом 2002 - 2004 рр. необ-хідно реформувати систему державної служби з удосконаленням практики відбору, підготов-ки, перепідготовки та підвищення кваліфіка-ції кадрів, посилення соціальної й політичної захищеності держслужбовця, підвищення сус-пільного престижу державної служби» [1]. Слід звернути увагу на той факт, що в тексті доку-мента не було пояснень про механізми реаліза-ції такої захищеності.

У зв'язку з курсом на європейську інтегра-цію Президентом Л.Д. Кучмою була затвердже-на «Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» (2004). У ній відзначалось, що сумі-щення адміністративних і політичних функцій у межах однієї посади є проблемою вітчизняної системи державної служби [17]. Вирішення та-кої проблеми мали здійснити в ході адаптації державної служби до європейських стандартів.

Саме така логіка простежується і в доку-менті уряду «Програма розвитку державної служби на 2005-2010 роки» (2004). В ньому мова йшла про те, що забезпечення політичної нейтральності державних службовців є інстру-ментом адаптації інституту державної служби до європейських стандартів [14].

Крім того, в програмі ставилось завдання визначити при розробці проектів законодав-чих актів щодо правового статусу державної служби «механізм забезпечення політичної не-залежності і стабільності державної служби» [14]. За авторськими оцінками, тут уперше поняття «політична незалежність державної служби» згадувалось у тексті офіційного доку-мента вищого державного органу. Програма не розкривала, що саме означає така незалежність і за допомогою яких засобів вона має бути за-безпечена.

Надалі теза про необхідність політичної нейтральності державних службовців в Укра-їні була актуалізована вже на початку 2005 року у «Концепції розвитку законодавства про державну службу». Це був один з останніх до-кументів, які підписав Л.Д. Кучма на посаді глави держави. У тексті Концепції зазначалось що негативні фактори і тенденції в системі дер-жавної служби спричинені, у тому числі, «не-додержанням у багатьох випадках вимог щодо політичної нейтральності державних служ-бовців» [19]. Зазначалось, що подальший роз-виток державної служби має здійснюватись, в тому числі, на засадах: а) «політичної ней-тральності державних службовців»; б) «чіткого розмежування політичних та адміністративних посад, повноважень та відповідальності осіб, що їх займають»; в) «надійної захищеності дер-жавних службовців від політичного чи іншо-го незаконного втручання у виконання ними службових обов'язків» [19]. Крім того, увагу було акцентовано на необхідності «вдоскона-лення правових механізмів забезпечення полі-тичної нейтральності державних службовців» [19]. Таким чином, глава держави висловлю-вав незадоволеність результатами попередніх реформаторських кроків у цій сфері та визнав необхідність кардинальних системних змін у правовому інституті державної служби.

Для адекватної оцінки цього документа слід враховувати історичний контекст, в якому затверджувалась Концепція на початку 2005 року. В ході «помаранчевої революції» Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України 3 грудня 2004 року прийняла рішен-ня, в якому, зокрема, зазначалось, що службо-ві особи органів виконавчої влади та місцево-го самоврядування не дотримувались вимоги щодо заборони участі у передвиборчій агітації, здійснювали незаконне втручання у виборчий процес [30]. Суд зробив висновок про порушен-ня принципів виборчого права та неможливість встановити результати волевиявлення в ході другого туру президентських виборів. Проіг-норувати наявність такого висновку суду при складанні документа про пріоритети розвитку законодавства про державну службу було не-можливо.

Зміна у 2005 р. вищого державного керів-ництва України не зменшила інтерес вищих органів державної влади до обмеження полі-тичної активності державних службовців. Так, одним з пріоритетів Програми діяльності Ка-бінету Міністрів Ю.В. Тимошенко «Назустріч людям» (2005) було завдання провести рефор-мування системи державної служби на нових засадах, у тому числі на основі принципу «по-літичної нейтральності службовців» [26]. Про-грама уряду була затверджена парламентом. Цей факт можна розглядати як демонстрацію спільного розуміння перспектив розвитку дер-жавної служби і виконавчої, і законодавчої влади, а також глави держави.

У першому Посланні до парламенту (2006) Президент В.А. Ющенко зазначив, що «забез-печення політичної нейтральності та суспільної престижності професійної державної служби» є одним з п'ятьох пріоритетів «реальної, комп-лексної політичної реформи» [2]. Можна ска-зати, що в такій інтерпретації ідея політичної нейтральності з інструменту перетворювалась вже на цінність.

На початку 2006 року Президент В.А. Ющенко затвердив свій варіант «Кон-цепції розвитку законодавства про державну службу в Україні» (2006). У Концепції було сформульовано завдання побудови державної служби на нових засадах, серед яких знов були названі принципи «політичної нейтральності державних службовців», «надійної захище-ності державних службовців від політичного чи іншого незаконного втручання у виконання ними службових обов'язків» [18]. Принципово новим інструментом для реалізації цього було запропоновано забезпечити у новому законі обмеження права державних службовців на участь в політичних об'єднаннях («припинен-ня ними на час перебування на державній службі членства у політичних партіях») [18]. Така пропозиція в офіційних документах дер-жави з'явилась уперше.

Крім того, у квітні 2006 року В.А. Ющен-ко при затвердженні «Цільового плану Укра-їна - НАТО на 2006 рік у рамках Плану дій Україна - НАТО» [25] ув'язав пріоритетне за-вдання формування політично нейтральної державної служби з забезпеченням євроатлан-тичної інтеграції. Знаковим документом у по-літичному житті країни у період президентства В.А. Ющенка став «Універсал національної єдності», який було укладено після проведен-ня чергових виборів до Верховної Ради (бере-зень 2006 року) [29]. Універсал зафіксував іс-нування консенсусу глави держави, фракцій парламентської більшості та значної частини опозиції щодо визнання негайної потреби укра-їнського суспільства забезпечити політично нейтральну діяльність державних службовців.

У вересні 2007 року було підписано Указ Президента «Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних служ-бовців», яким визначались вимоги щодо нового проекту закону «Про державну службу». У пре-амбулі цього документа зазначалось, що запо-рукою демократичного розвитку країни може бути тільки високоефективна організація дер-жавної служби, яка, у тому числі, має бути зо-рієнтована на політичну нейтральність держав-них службовців [16]. В Указі доручалось уряду при доопрацюванні законопроекту передбачи-ти «запровадження ефективних правових ме-ханізмів забезпечення стабільності діяльнос-ті державних службовців та їх незалежності від особистої позиції осіб, які займають полі-тичні посади» [16]. Протягом президентства В.А. Ющенка декілька спроб прийняти та ввес-ти в дію нову редакцію Закону України «Про державну службу» не мали успіху.

Продовження цієї роботи пов'язано з почат-ком президентства наступного глави держави - В.Ф. Януковича. За хронологією подій, на ав-торську думку, слід звернути увагу на декілька фактів.

По-перше, у липні 2010 року парламент ухвалив президентський законопроект «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», в якому в число пріоритетів державної політики була включена «модернізація системи держав-ної служби з урахуванням європейського досві-ду на принципах професійності та політичної нейтральності» [11].

По-друге, у серпні 2010 року Головдерж- служба затвердила нову редакцію «Загальних правил поведінки державних службовців» [13]. Цим документом було закріплено незначне оновлення норм, які визначають характер дій службовців у сфері політичних відносин.

По-третє, у березні 2011 року Президент за-пропонував парламенту проект Закону України «Про державну службу», який передбачав пра-вове закріплення принципу «політичної ней-тральності і лояльності» (ст. 3). Цей законопро-ект передбачав, що: а) «державний службовець не має права бути членом політичних партій, організовувати страйки та брати в них участь», б) «державному службовцю забороняється бра-ти участь у передвиборній агітації, крім ви-падків його реєстрації кандидатом на виборну посаду», в) у разі реєстрації державного служ-бовця кандидатом на виборну посаду він має піти у відпустку на період виборчого процесу» (ст. 11) [27];

По-четверте, у жовтні 2011 року парламент після доопрацювання ухвалив нову редакцію Закону України «Про державну службу». У законі було закріплено замість принципу «по-літичної нейтральності і лояльності» принцип «політичної неупередженості» і виключені низ-ка інноваційних норм, які були наведені [10]. Після прийняття закону його було направлено на підпис Президенту України.

По-п'яте, глава держави без зауважень під-писав нову редакцію закону, яка була позбав-лена радикальних пропозицій президентського законопроекту і широко рекламувалась в ін-формації для ЗМІ.

Таким чином, спроба здійснити правове за-кріплення принципу «політичної нейтральнос-ті державних службовців» завершилася внесен-ням до базового закону принципу «політичної неупередженості державних службовців». На думку автора, цей принцип має більш м'яку конотацію, ніж його близький родич - принцип «політичної нейтральності». Останній часто сприймається як вимога виключити державних службовців з політичного процесу.

Відтепер «принцип політичної нейтраль-ності» продовжив свій шлях по сторінках офі-ційних документів державних органів. Так, у Законі «Про правила етичної поведінки» (2012) одним з таких правил була названа «політична неупередженість» [21]. Зміст цього правила за-кріплено у статті 8: «Особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого са-моврядування, виконують свої службові повно-важення політично неупереджено, уникають демонстрації у будь-якому вигляді власних по-літичних переконань або поглядів, не викорис-товують службові повноваження в інтересах політичних партій чи їх осередків або окремих політиків. Положення частини першої цієї статті не поширюється на осіб, які обіймають політичні або виборні посади» [21]. У грудні 2012-го Національне агентство з питань дер-жавної служби затвердило «Примірний кодекс корпоративної культури державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим та його апарату». В ньому «політична неуперед-женість» названа однією з корпоративних цін-ностей державного органу [15].З високою част-кою ймовірності можна припустити, що саме принцип «політичної неупередженості» на дов-го отримає прописку у вітчизняному законо-давстві і офіційних документах вищих держав-них органів.

Висновки. У політичних документах ви-щих органів державної влади відносно моделі регулювання участі державних службовців у політичних відносинах, на думку автора, мож-на визначити три основні підходи, які по черзі виникали і розвивалися в конкретних суспіль-но-політичних умовах сучасної України та на-бували правове закріплення в нормах вітчиз-няного законодавства. Для назв цих підходів були запозичені назви принципів, які викорис-товувались у політико-правових документах: 1) департизація та позапартійність; 2) політична нейтральність; 3) політична неупередженість.

Хронологічно перший за часом формуван-ня підхід щодо департизації відображав ви-моги встановлення заборони на створення в державних органах і установах осередків по-літичних партій. Вперше він згадується на по-чаткових кроках сучасної незалежної україн-ської держави (Постанова Верховної Ради «Про департизацію державних органів, установ та організацій» від 24 серпня 1991 року). Зміс-товна частина цього підходу набула правове закріплення у нормах статті 37 Конституції України (1996). В окремих випадках у зако-нодавстві закріплення принципу департизації супроводжувалось включенням норми про за-борону службовцям бути членами політичних партій (наприклад, військовим Збройних сил України). В такому разі інструмент реалізації принципу департизації збігається з засобами реалізації принципу позапартійності, який у дев'яностих та нульових роках використо-вується у законодавстві щодо спеціалізова-них мілітаризованих видів державної служби (прикордонну, розвідувальну, службу безпеки України тощо).

Другий підхід, що передбачає забезпечення політичної нейтральності діяльності держав-них службовців уперше згадується у зв'язку з концептуальним оформленням перетворень в адміністративній системі в «Концепції Адміні-стративної реформи в Україні» (1998), яка була затверджена Указом Президента України. Від-тоді саме фраза про «необхідність забезпечення політичної нейтральності державної служби» стала перманентно використовуватись як зав-дання реформи державної служби у програм-них і концептуальних документах, які затверд-жувались главою держави та урядом, а також в Універсалі національної єдності (2006). Зако-нодавче закріплення пріоритетності саме цього підходу і в цих формулюваннях («політична нейтральність») було здійснено у Законі Укра-їни «Про основи внутрішньої та зовнішньої по-літики» (2010).

Інструменти реалізації принципу політич-ної нейтральності в офіційних документах ма-ють декілька варіантів комплектації. Вузький варіант включає а) правове закріплення прин-ципу політичної нейтральності у базовому за-коні про державну службу; б) розмежування політичних і адміністративних посад в органах виконавчої влади («Концепції адміністратив-ної реформи в Україні»). Після подій «пома-ранчевої революції» 2004 року цей набір було доповнено з арсеналу інструментів реалізації принципу позапартійності, а саме: пропозиці-єю встановити заборону на членство у політич-них партіях для цивільних державних служ-бовців [«Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні» (2006)]. Широкий варіант передбачає: а) правове закріплення принципу політичної нейтральності у базово-му законі про державну службу; б) обмежен-ня права на участь службовців у політичних партіях; в) заборону для службовця участі у передвиборній агітації, крім випадків його ре-єстрації кандидатом; г) обов'язковість відпуст-ки на період участі у передвиборній кампанії зареєстрованому кандидату з числа державних службовців; д) обмеження свободи слова і ін-формації з політичних питань при виконанні професійних обов'язків. У найбільш повному варіанті набір цих норм представлено в проек-ті Закону «Про державну службу» № 8306 від 25.03.2011.

Третій підхід - забезпечення політичної неупередженості набув правове закріплення уперше в «Загальних правилах поведінки дер-жавних службовців» (2000), а пізніше у новій редакції Закону України «Про державну служ-бу» (2011), а також Законі України «Про пра-вила етичної поведінки» (2012). Інструменти реалізації цього підходу: а) правове закріплен-ня принципу у законах; б) обмеження свободи слова та інформації стосовно політичних уподо-бань при виконанні професійних обов'язків та, зокрема, в ході передвиборних кампаній.

Размещено на Allbest.ru