Створення в’язничних інспекцій: міжнародні стандарти й перспективи реформ в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 343.1(477)

Створення в'язничних інспекцій: міжнародні стандарти й перспективи реформ в Україні

Ягунов Д.В.,

кандидат наук з державного управління, доцент, MSSc in Criminal Justice, національний експерт проекту Ради Європи «Подальша підтримка пенітенціарної реформи в Україні»

Стаття присвячена проблемам створення в Україні внутрішніх і зовнішніх в'язничних інспекцій, функціонування яких рекомендовано численними міжнародними стандартами прав людини. Стаття сфокусована на проблемах здій-снення прокурорського нагляду під час виконання судових рішень у кримінальних справах, також містить рекомен-дації щодо активізації ролі Міністерства юстиції України в розробці та оцінюванні кримінально-виконавчої політики.

Ключові слова: в'язничні інспекції, Європейські пенітенціарні правила, Правила Мандели, прокуратура, права ув'язнених, національні в'язничні стандарти. кримінальний прокурорський нагляд

Статья посвящена проблемам создания в Украине внутренних и внешних тюремных инспекций, функциониро-вание которых рекомендовано многочисленными международными стандартами прав человека. Статья сфокуси-рована на проблемах осуществления прокурорского надзора при исполнении судебных решений по уголовным де-лам, также содержит рекомендации по активизации роли Министерства юстиции Украины по разработке и оценке уголовно-исполнительной политики.

Ключевые слова: тюремные инспекции, Европейские пенитенциарные правила, Правила Манделы, прокура-тура, права заключенных, национальные тюремные стандарты.

The article is focused on problems of establishing of internal and external prison inspections which are strongly recommended by numerous international human rights standards. The article is also focused on problems of the supervision over penitentiaries conducted by the Prosecution Office of Ukraine. The article contains recommendations for the Ministry of Justice of Ukraine in the sphere of shaping and implementing the national prison policy.

Key words: prison inspections, European Prison Rules, Mandela Rules, Prosecution office, human rights of prisoners, national prison standards.

Актуальність теми. За роки української неза-лежності було реалізовано чимало проектів у сфері захисту прав ув'язнених і реформування пенітенці-арної системи. Проте, як це не дивно звучить, лише сьогодні розпочинається заповнення однієї сфери пенітенціарної реформи, яка до цього часу в Україні залишалася порожньою.

Ідеться про створення в Україні в'язничних (пе-нітенціарних) інспекцій (так званого подвійного інспекційного механізму) і, як наслідок, абсолютно нове переосмислення сутності поняття міжнародних в'язничних стандартів, на основі яких мають бути створені національні стандарти.

В умовах сьогодення наявність ретельно розро-блених національних в'язничних стандартів і від-повідного інституційного забезпечення діяльності внутрішніх та зовнішніх в'язничних інспекцій є загальноприйнятою нормою для будь-якої сучасної демократичної держави (особливо це стосується держав-членів Ради Європи в силу відображення цієї проблеми в обох редакціях Європейських в'язничних правил).

Між тим, наявність такого елемента в структурі національної пенітенціарної системи було вже перед-бачено понад 60 року тому Мінімальними стандарт-ними правилами ООН поводження з ув'язненими. Тому доволі сумно визнати, що питання створення системи подвійного в'язничного інспектування, результати якого є доступними для суспільства без будь-яких перешкод, в Україні з'явилося на порядку денному лише сьогодні й лише за ініціативи Ради Європи в межах проекту «Подальша підтримка в'язничної реформи в Україні», який реалізується в Україні з 03.07.2015 р.

Отже, тема цієї статті пов'язана з однією з най-більш важливих і гострих проблем сучасної пенітен-ціарної реформи в Україні, а саме: зі створенням у нашій країні системи регулярних незалежних подвій-них (внутрішніх і зовнішніх) урядових в'язничних інспекцій, які до цього часу відсутні в структурі державного управління пенітенціарною системою України.

Стаття є продовженням наукових досліджень ав-тора з теми створення в'язничних інспекцій в Україні (Yagunov D. Prison inspections in the light of further penitentiary reform in Ukraine / D. Yagunov // Evropsky politicky a pravrn diskurz. - 2015. - Svazek 2. - 5. vydani. - S. 156-160).

З урахуванням викладеного вище стаття має на меті таке: 1) висвітлити основні положення осново-положних міжнародних стандартів, які стосуються в'язничних інспекцій; 2) проаналізувати проблему прокурорського нагляду за виконанням судових рі-шень у кримінальних справах у світлі проекту кон-ституційних змін від 25.11.2015 р. в частині право-суддя; 3) надати рекомендації щодо створення в України системи в'язничних інспекцій.

Виклад основного матеріалу. Спочатку ми хотіли б нагадати, що Мінімальні стандартні правила ООН поводження з ув'язненими (1955 р.) уже на час їх прийняття містили відповідні рекомендації щодо створення в'язничних інспекцій як невід'ємного елемента національної пенітенціарної системи.

Так, правило 55 передбачало, що пенітенціарні заклади і служби повинні підлягати регулярній ін-спекції з боку кваліфікованих і досвідчених інспекторів, яких призначає компетентна влада. Інспектори мусять, зокрема, переконатися в тому, що місця ув'язнення працюють відповідно до чинних законів і приписів і що їхня робота відповідає завданням, поставленим перед пенітенціарними й виправними службами.

Європейські пенітенціарні правила 1987 р. також містили вкрай важливі положення щодо проведення урядових в'язничних інспекцій (Рекомендація № R(87)3, ухвалена 12.02.1987 р. на 404-му засіданні заступників міністрів). так, у Європейських в'язничних правилах особливо наголошувалося, що вони мали на меті, серед усього іншого, забезпечити основні реальні критерії, за допомогою яких адміністрації в'язниць та особи, відповідальні за інспектування умов утримання й управління в'язницями, могли б об'єктивно оцінювати стан справ і ступінь просування до більш високих стандартів.

Правило 4 містило рекомендацію, щоб кваліфіко-вані та досвідчені інспектори, призначені відповідним компетентним органом, регулярно перевіряли пенітенціарні установи й служби. Вони, зокрема, по-винні перевіряти, якою мірою діяльність цих установ відповідає чинним законам і нормативним актам, цілям в'язничної служби та вимогам цих правил.

Згідно з новою редакцією Європейських пенітен-ціарних правил (Рекомендація № R (2006)2 Комітету Міністрів, прийнято 11.01.2006 р. на 952-й зустрічі заступників міністрів), пенітенціарні установи повинні регулярно інспектуватися державними органами. Більш детально положення щодо в'язничних інспекцій сформульовані в частині VI («Інспекція та моніторинг»).

Так, державам-членам ради Європи було реко-мендовано створити відповідні урядові інспекції з метою оцінювання того, чи відповідає управління в'язницями вимогам національного законодавства та міжнародного права, а також положенням цих Правил (правило 92).

І, нарешті, відповідно до нової редакції Міні-мальних стандартних правил ООН поводження з ув'язненими 2015 р. (Правила Мандели), питання проведення в'язничних інспекцій отримали ще більшу увагу й деталізацію, що свідчить про неабияку важливість проблеми урядового інспектування ре-зультатів упровадження пенітенціарної політики. Є очевидним, що Правила Мандели містять найбільш детальні положення щодо сутності в'язничних ін-спекцій, їхніх повноважень, завдань і принципів роботи порівняно з будь-якими іншими стандартами прав людини ООН і Ради Європи.

Так, відповідно до правила 83 Правил Мандели, повинна існувати подвійна система регулярних ін-спекцій тюремних установ і пенітенціарних служб, яка складається з двох елементів, до яких належать а) внутрішні або адміністративні інспекції (проводяться центральними органами управління в'язничною системою); b) зовнішні перевірки (проводяться незалежним від в'язничної адміністрації органом, яким може бути компетентний міжнародний або регіональний орган). Проте в обох випадках мета як внутрішніх, так і зовнішніх інспекцій полягає в тому, щоб упевнитися, що управління в'язничними установами здійснюється згідно з чинними законами, нормативно-правовими актами, політикою і процедурами, що їхня робота відповідає завданням, поставленим перед пенітенціарними й виправними службами, що права ув'язнених захищені.

Правила Мандели (2015 р.) містять окремі поло-ження, присвячені повноваженням інспекторів під час здійснення останніми своїх повноважень. Так, відповідно до правила 84 згаданого вище оонівсько- го стандарту, інспектори повинні мати право на таке: a) отримувати доступ до всієї необхідної інформації; b) безперешкодно вибирати в'язниці, які вони бажають відвідати, у тому числі шляхом проведення незапланованих інспекцій за власної ініціативи, і ув'язнених, із якими вони бажають поговорити; с) проводити в ході відвідувань бесіди з ув'язненими та персоналом в'язниць без свідків і в умовах повної конфіденційності; d) надавати рекомендації керівни-цтву в'язниць та іншим посадовим особам пенітен-ціарної системи й іншим компетентним органам.

Згідно з Правилами Мандели, до складу груп зо-внішньої перевірки повинні входити кваліфіковані та досвідчені інспектори, які призначаються компе-тентним органом, у тому числі медичні фахівці.

Функціонування в'язничних інспекцій пов'язане з максимальним висвітленням результатів такої роботи, адже за результатами кожної інспекції повинен подаватися письмовий звіт до компетентного органу. Правила Мандели наголошують, що належну увагу потрібно приділяти оприлюдненню звітів за резуль-татами зовнішніх перевірок, за винятком будь-яких персональних даних про ув'язнених, якщо вони не дали своєї явно вираженої згоди. в'язнична адміні-страція або інші компетентні органи, залежно від об-ставин, повинні протягом розумного строку вказати, чи будуть вони виконувати рекомендації за підсумками зовнішньої перевірки.

Питання діяльності в'язничних інспекцій відо-бражено також і в інших міжнародних стандартах прав людини у сфері виконання/відбування кримі-нальних покарань.

Так, у зводі принципів захисту всіх осіб, що під-лягають затриманню чи ув'язненню (Резолюція ГА ООН 43/173 від 09.12.1988 р.), указується, що з метою здійснення контролю за суворим дотриманням відпо-відних законів і правил місця ув'язнення повинні ре-гулярно відвідуватися кваліфікованими й досвідченими особами, призначеними та відповідальними перед компетентними органами влади, що не є частиною органу, який безпосередньо підпорядковується адмі-ністрації місць позбавлення волі (принцип 29).

У Рекомендації CM/Rec (2014)3 стосовно небез-печних злочинців (ухвалена 19.02.2014 р. на 1192-ій зустрічі заступників міністрів) питанням інспекції також приділено особливу увагу. Так, п. 43 цих Рекомендацій указує на те, що персонал і установи, що мають справу з небезпечними злочинцями, повинні бути об'єктом регулярного державного контролю та незалежного моніторингу.

У Європейських правилах стосовно неповнолітніх правопорушників, які підлягають призначенню санкцій або заходів (прийнято 05.11.2008 р. на 1040й зустрічі заступників міністрів), також звертається увага, що застосування будь-яких санкцій чи заходів має підлягати постійним урядовим перевіркам і про-веденню незалежного моніторингу (правило 20).

Так, правило 125 указує на те, що заклади, у яких перебувають неповнолітні, позбавлені волі, та органи, які запроваджують громадські санкції й заходи, повинні регулярно проходити інспектування з боку державних інстанцій з метою перевірки, чи працюють вони відповідно до вимог національного та між-народного законодавства й дотримання цих Правил.

Що стосується України, то питання затвердження національних в'язничних стандартів і створення внутрішніх і зовнішніх в'язничних інспекцій набуває ще більшої гостроти й актуальності з огляду на те, що в найближчій перспективі прокуратура України буде позбавлена однієї зі своїх традиційних функцій - функції нагляду за дотриманням законів під час виконання рішень судів у кримінальних справах. так, відповідні зміни було подано в унесеному Президентом України проекту Закону України про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (від 25.11.2015 р. № 3524).

Так, згідно із запропонованим проектом змін до Конституції України, п. 9 розділу «Перехідні поло-ження» наголошує: «Прокуратура продовжує вико-нувати відповідно до чинних законів ... функцію на-гляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - до на-брання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій», що є ще одним прикладом прямого впливу міжнародних стандартів (зокрема Правил Мандели) на конститу-ційне будівництво в нашій державі.

Говорячи про прокурорський нагляд у цій сфері, не можна сказати, що прокуратура здійснює цю функцію нагляду погано або добре (хоч, з іншого боку, на нашу думку, ця діяльність була та залишається максимально прихованою від громадськості). На наше глибоке переконання, ця функція є в принципі глибоко неприродною для прокурора як сторони обвинувачення, адже сторона обвинувачення не може бути ефективним гарантом дотримання прав засудженого.

У світлі оонівських і європейських стандартів прокуратура України під час здійснення функції цього нагляду фактично є прикладом певної змішаної моделі зовнішньої інспекції та незалежного моніторингу, причому прикладом доволі незграбним. Пояснення такої очевидної, як нам видається, правової незграбності полягає в такому.

Прокуратура під час здійснення нагляду за виконанням рішень судів у кримінальних справах сфокусована на пошуку порушень закону й підзаконних нормативних актів, а тому не може вийти за межі національного закону, так само як не може оперувати «міжнародними стандартами» та «найкращими практиками» в оцінюванні відповідності діяльності в'язниці критеріям ефективності й результативності. Іншими словами, прокурори у своїй діяльності орієнтовані на «мінімум», тоді як ефективне управління в'язницею вимагає орієнтації на досягнення «максимуму».

А головне в цьому контексті полягає в тому, що прокурор як представник сторони обвинувачення, який намагався з усіх сил реалізувати за законною процедурою увесь обсяг кримінальної репресії проти певної особи в певному кримінальному провадженні, після набуття вироком законної сили не може бути особою, на яку покладено функції піклування за цю особу під час відбування кримінального покарання.

На нашу думку, поєднання прокурором двох функцій (функції процесуального керівництва та функції нагляду під час виконання рішень судів у кримінальних справах) є вкрай нелогічним і непри-родним, адже йдеться про поєднання того, що не може поєднуватися в принципі.

Невипадково ще в 1996 р. експерти Ради Європи у своїй доповіді «Оцінка в'язничної системи України» (Доповідь про місії експертів Ради Європи в Україну у червні та серпні 1996 р.) рекомендували українському урядові створити незалежну в'язничну інспекцію, а після цього скасувати наглядові функції прокурора. Гадаємо, що є доволі іронічним, що лише через майже 20 років після цих рекомендацій в Україні було зроблено перші кроки до реалізації таких рекомендацій. З іншого боку, головним є те, що перші такі кроки вже зроблено.

Беручи викладене вище до уваги, можна подати таке описання першочергових кроків у сфері рефор-мування пенітенціарної системи з огляду на положення Правил Мандели (2015 р.), Європейських пе-нітенціарних правил (2006 р.) та інших міжнародних стандартів.

1. Прокурорський нагляд.

З огляду на проекту змін до Конституції України щодо правосуддя постає гостре питання щодо по-дальшого зменшення втручання прокурорів до сфери виконання покарань. таке зменшення є природним, адже роки радянської влади й незалежності України більше ніж переконливо довели, що прокуратура не здатна оперативно реагувати на порушення прав ув'язнених, а сам інститут прокурорського нагляду в цій сфері не може бути інструментом удосконалення кримінально-виконавчої політики в аспекті забезпе-чення дотримання прав ув'язнених. Тому втрата про-куратурою функції нагляду за виконанням рішень судів у кримінальних справах загалом є виваженим і обґрунтованим кроком з огляду на подальше рефор-мування пенітенціарної системи.

Прокуратурі варто не розпиляти свою увагу на велику кількість функцій, а краще виконувати на належному рівні принаймні свою головну функцію (звичайно, ідеться про процесуальне керівництво в кримінальному провадженні та підтримання держав-ного обвинувачення в цьому самому провадженні).

Єдине питання полягає в тому, хто саме зможе замінити прокуратуру під час виконання цієї функції щодо захисту прав ув'язнених. Гадаємо, що ця заміна повинна відбутися через створення в складі Міністерства юстиції України й Державної пенітен-ціарної служби України, відповідно, внутрішньої та зовнішньої в'язничних (пенітенціарних) інспекцій.

2. Незалежні в'язничні інспекції.

Оонівські та європейські рекомендації щодо ство-рення подвійної системи в'язничних інспекцій містять чіткі й недвозначні приписи щодо принципів створення відповідних структур в Україні. Більше того, на нашу думку, Правила Мандели буквально заслуговують на те, щоб бути перенесеними до національного законо-давства з вельми незначними змінами, адже приписи, які містяться в цих Правилах щодо в'язничних інспек-цій, є чіткими, конкретними та всеохопними.

З огляду на приписи таких вагомих і важливих міжнародних та європейських інструментів Мініс-терству юстиції України й Державній пенітенціарній службі України фактично вже нічого не залишається, окрім як ужити заходів щодо створення відповідних департаментів у своїх організаційних структурах.

3. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

В умовах сьогодення в'язничні інспекції, які діють у європейських країнах, розглядаються як частина національного превентивного механізму. в Україні поняття національного превентивного механізму здебільшого асоціюється з діяльністю Уповноваженого верховної ради України з прав людини та відповідного підрозділу в складі Секретаріату Уповноваженого (Департамент з питань реалізації національного превентивного механізму).

Надаючи належне діяльності Уповноваженого у сфері захисту прав людини в Україні, треба вказати на певні аспекти, які доводять, що діяльність Упо-вноваженого не виключає й не замінює в'язничних інспекцій в Україні.

По-перше, діяльність офісу Уповноваженого не може «покрити» всю територію України в тому обсязі, як це мають робити в'язничні інспекції (як у те-риторіальному, так і предметному контексті).

По-друге, діяльність офісу Уповноваженого пов'язана з дотриманням прав людини не лише в пе-нітенціарних установах, проте й в інших місцях не-свободи, що об'єктивне унеможливлює ту саму «ре-гулярність», на яку вказують міжнародні стандарти.

По-третє, діяльність Уповноваженого (як і у ви-падку із прокуратурою) спрямована на «мінімум» прав, який має бути дотримано у в'язниці, тоді як діяльність в'язничних інспекцій спрямована на забезпечення «максимуму» того, що можна «взяти» від певної конкретної в'язниці у сфері надання реабілітаційних послуг, забезпечення безпечного середовища (як для ув'язнених, так і для персоналу).

По-четверте, сама вказівка на те, що такі інспекції повинні бути «урядовими», надає остаточну відповідь на відповідне питання.

Іншими словами, інспекційна діяльність у тому вигляді, як це пропонується в Правилах Мандели та Європейських в'язничних правилах, не є природною для офісу Уповноваженого з огляду на цілі й завдання його діяльності. Крім того, Уповноважений не може забезпечити глибину та регулярність такого інспектування.

3. Міністерство юстиції України.

Відтак гадаємо, ключова ініціатива щодо створення в'язничних інспекцій і впровадження національних в'язничних стандартів віднині має належати Міністерству юстиції. До цього часу Міністерство юстиції демонструвало й продовжує демонструвати зайву сором'язливість щодо реального впливу на кри-мінально-виконавчу політику в Україні, яка була та залишається більш ніж неприродною. Міністерство юстиції, яке є відповідальним за формування кримі-нально-виконавчої політики в Україні, не може само-усуватися від оцінювання результатів упровадження такої політики. Між тим, найбільш дієвим інструментом оцінювання результатів реалізації впровадження цієї політки є результати діяльності відповідних в'язничних інспекцій у вигляді їхніх доповідей.

4. Прозорість у діяльності в'язничних інспекцій і принципи їх проведення.

Принципи проведення в'язничних інспекцій в Україні не повинні мати нічого спільного з принципами прокурорських перевірок, де основа увага фо-кусувалася на досягненні планових показників щодо кількості осіб, притягнутих до дисциплінарної від-повідальності. Метою будь-якою інспекції має стати надання рекомендацій щодо забезпечення «здорового клімату» у в'язниці. завдання керівника установи після отримання таких рекомендацій полягає у вивченні рекомендацій і публічному звітуванні на предмет їх виконання або невиконання. У будь-якому випадку керівник установи повинен надати пояснення щодо підстав і причин невиконання або часткового вико-нання тих чи інших рекомендацій. результати будь- якої інспекції повинні широко оприлюднюватися на веб-сайтах Мін'юсту та Державної пенітенціарної служби у форматі, зручному для завантажування й подальшого користування з одночасним поясненням того, наскільки зазначені рекомендації були виконані.

Висновки. З урахуванням викладеного вище можна впевнено сказати, що створення й затвердження національних візничих стандартів і створення як внутрішньої (у складі центрального апарату Державної пенітенціарної служби України), так і зо-внішньої (у складі, наприклад, Міністерства юстиції України) в'язничної інспекції є одним із найбільш важливих напрямів пенітенціарної реформи в Україні на сучасному етапі.

Размещено на Allbest.ru