Адміністративні повноваження органів прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративні повноваження органів прокуратури України

Білодід І.М., здобувач

Міжрегіональної академії управління персоналом

У статті проаналізовані погляди науковців на зміст компетенції, прав, обов'язків та повноважень. Визначено сутність та особливості адміністративних повноважень. Охарактеризовано сучасний стан закріплення в національному законодавстві адміністративних повноважень органів прокуратури. Запропоновано класифікацію адміністративних повноважень прокуратури залежно від сфери їх реалізації. Надано пропозиції щодо вдосконалення нормативного визначення адміністративних повноважень органів прокуратури України.

Ключові слова: компетенція, повноваження, адміністративні повноваження органів прокуратури, внутрішньо-організаційні повноваження, зовнішньо-управлінські повноваження.

В статье проанализированы взгляды ученых на содержание компетенции, прав, обязанностей и полномочий. Определена сущность и особенности административных полномочий. Охарактеризовано современное состояние закрепления в национальном законодательстве административных полномочий органов прокуратуры. Предложена классификация административных полномочий прокуратуры в зависимости от сферы их реализации. Даны предложения по совершенствованию нормативного определения административных полномочий органов прокуратуры Украины.

Ключевые слова: компетенция, полномочия, административные полномочия органов прокуратуры, внутриорганизационные полномочия, внешнеуправленческие полномочия.

The article analyzes views of scientists on competence, rights, duties and powers. The content and peculiarities of administrative powers were defined. We characterized national legislation about administrative powers of prosecution. We proposed classification of prosecution administrative powers depending on scope of their implementation. The proposals for improving legal definition of administrative powers of prosecution in Ukraine were given.

Key words: competence, powers, administrative powers of prosecution authorities, internal organizational powers, management powers.

Актуальність теми. Органи прокуратури, як і всі суб'єкти владних повноважень, для виконання покладених на них державою завдань наділяються рядом прав та обов'язків, які в своїй сукупності складають їх повноваження. Вони можуть стосуватися як безпосереднього виконання завдань, тобто підтримання державного обвинувачення в суді, здійснення нагляду за додержанням законодавства органами дізнання чи досудового розслідування тощо, так і їх внутрішньо-організаційної діяльності чи взаємодії між собою та з іншими правоохоронними органами або суб'єктами владних повноважень. Чільне місце серед комплексу таких прав та обов'язків посідають адміністративні повноваження органів прокуратури.

Дослідженням питань функціонування органів прокуратури займалося досить багато вітчизняних науковців. Серед них: В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, М.В. Завальний, С.В. Ківалов, В.В. Копєйчиков, А.М. Куліш, В.І. Курило, М.І. Мичко, О.М. Музичук, Д.М. Павлов, В.М. Плішкін, А.М. Подоляка, Т.О. Проценко, В.С. Стефанюк, І.М. Шопіна та ін. У працях указаних науковців проаналізовано багато аспектів адміністративно-правових засад діяльності прокуратури. У той же час адміністративні повноваження органів прокуратури потребують додаткового аналізу та чіткого визначення.

Метою даної статті є визначення змісту та особливостей адміністративних повноважень органів прокуратури України. Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання: проаналізувати погляди науковців на зміст компетенції, прав, обов'язків та повноважень; визначити сутність та особливості адміністративних повноважень; охарактеризувати сучасний стан закріплення в національному законодавстві адміністративних повноважень органів прокуратури; класифікувати адміністративні повноваження прокуратури залежно від сфери їх реалізації; надати пропозиції щодо вдосконалення нормативного визначення вказаних повноважень.

Виклад основного матеріалу. Дослідження змісту та видів адміністративних повноважень органів прокуратури України доцільно розпочати з характеристики компетенції прокуратури в її загальному вигляді. Слово «компетенція» в перекладі з латинської означає «належність по праву», а змістовна суть його включає в себе дві складові: «коло повноважень будь-якого органу чи посадової особи; коло питань, в яких дана особа володіє пізнанням, досвідом» [1, с. 24]. Дане поняття характеризує можливості особи щодо участі в певних правовідносинах, що тягне за собою набуття певних прав чи реалізацію обов'язків.

В усі часи науковці по різному трактували дане поняття. Одні автори вважають, що компетенція -- це сукупність прав та обов'язків [2, с. 121]. Ю.О. Тихомиров у загальному вигляді визначає компетенцію, як законно покладений на уповноважений суб'єкт обсяг публічних справ. Як складне явище, компетенція, як він вважає, складається з елементів двоякого роду. До власне компетенційних елементів Ю.О.Тихомиров відносить: нормативно встановлені цілі, як спосіб тривалої нормативної орієнтації суб'єктів права та стійку діяльність по досягненню даних цілей, предмети відання, як юридично визначені сфери та об'єкти впливу, владні повноваження, як гарантовану законом міру прийняття рішень та виконання дій. Супутнім елементом є відповідальність за їхнє невиконання або, іншими словами, гарантії виконання компетенції [3, с. 53-67]. Така думка є досить дискусійною, оскільки цілі, предмети відання та відповідальність є тісно пов'язаними з компетенцією, але не є її елементами.

І.Л. Бачило запропонував два поняття компетенції - у широкому і вузькому (власному) розумінні, причому кожне з понять визнається правовим. У першому випадку в компетенцію включаються, крім функцій, і місце органу в системі управління, його завдання, об'єкти відання, коло діяльності, повноваження і відповідальність. У другому випадку компетенція складається безпосередньо з прав та обов'язків органу [4, с. 52-54]. Така думка є найбільш повною, оскільки в ній відображаються як основоположні компетенційні елементи, так і додаткові.

Дещо інша думка була викладена В.М. Бевзенком та Р.С. Мельником, які вважають, що компетенція, крім прав та обов'язків суб'єкта публічної адміністрації, включає в себе ще й його функції та відповідальність [5, с. 181-183]. Така думка є не зовсім правильною, оскільки зазвичай функції досліджуються в межах цільового блоку, а відповідальність взагалі вважається окремим елементом адміністративно-правового статусу суб'єкта владних повноважень.

Проаналізувавши погляди науковців на зміст компетенції, можна зробити висновок, що нею є сукупність закріплених у законодавстві повноважень державно-владного суб'єкта, які реалізуються ним у певних правовідносинах. Компетенція прокуратури поширюється на правовідносини, що виникають у сфері здійснення нагляду за дотриманням законодавства, органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове розслідування, установами відбування покарань, іншими органами, які виконують кримінальні покарання чи застосовують заходи примусу, а також здійснення державного обвинувачення та представництва в кримінальному судочинстві у випадках, встановлених законодавством.

Основоположними елементами компетенції органів прокуратури є їх права та обов'язки, які вона реалізовує у відповідній сфері, у тому числі в адміністративно-правових відносинах.

Значну частину всіх повноважень прокуратури складають саме адміністративні, тобто ті, які реалізуються у сфері публічного управління. На сьогоднішній день в науці адміністративного права відсутній єдиний погляд на поняття адміністративних повноважень. одні вчені визначають їх, як сукупність прав та обов'язків, що їх такий суб'єкт має можливість використовувати (права) та мусить дотримуватися (обов'язки), здійснюючи свої функції [5, с. 182]. А.Л. Борко, досліджуючи адміністративні повноваження працівників судів, вказав, що ними сукупність законодавчо встановлених їх прав і обов'язків, спрямованих на здійснення управлінської (організаційно-розпорядчої) функції у сфері організаційного керівництва діяльністю суду з метою забезпечення його нормального функціонування та реалізації покладених функцій [6, с. 274].

основними ознаками адміністративних повноважень є те, що вони:

- належать спеціально визначеним суб'єктам органу державної влади;

- закріплені у відповідному нормативно-правовому акті;

- характеризують можливості посадових осіб щодо здійснення загального управління певним органом чи підрозділом;

- мають спеціальну процедуру передачі від одного суб'єкта до іншого [7].

Адміністративні повноваження органів прокуратури закріплені в Конституції та законах України. вони визначають можливості працівників прокуратури щодо участі у внутрішньо-організаційних та зовнішньо-управлінських відносинах. Реалізація вказаних прав та обов'язків має бути спрямована на виконання завдань, поставлених перед прокуратурою в чинному законодавстві.

Враховуючи вищевикладене, адміністративні повноваження органів прокуратури можна визначити, як закріплені в законодавстві їх права та обов'язки, спрямовані на забезпечення реалізації внутрішньо-організаційних та зовнішньо-управлінських процесів із метою виконання покладених на них завдань.

Адміністративні повноваження органів прокуратури закріплені в нормативно-правових актах різної юридичної сили, а саме:

- у Конституції України, де вказано, що прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян; нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами [8]. Також у ній зазначено, що організація і порядок діяльності прокуратури визначається законом;

- у законах. Основним законодавчим актом, що визначає адміністративні повноваження органів прокуратури, є Закон України «Про прокуратуру». У ньому закріплено такі її права у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення; у будь-який час за посвідченням, що підтверджує займану посаду, відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи, в яких засуджені відбувають покарання, установи, де перебувають особи, щодо яких застосовані примусові заходи медичного або виховного характеру, та будь-які інші місця, до яких доставлено осіб із метою складення протоколу про адміністративне правопорушення, чи в яких особи примусово тримаються згідно з судовим рішенням або рішенням адміністративного органу; вимагати від керівників органів вищого рівня проведення перевірок підпорядкованих і підконтрольних органів та установ попереднього ув'язнення, виконання покарань, застосування заходів примусового характеру та перевірок інших місць, зазначених у п. 1 ч.1 ст. 26 Закону України «Про прокуратуру» [9] та інші.

Також адміністративні повноваження органів прокуратури закріплені в Законах України «Про звернення громадян», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про запобігання корупції» та інших;

- у підзаконних нормативно-правових актах (наказах, вказівках, інструкціях тощо). Такі підзаконні нормативно-правові акти можуть видаватися Президентом України, Верховною Радою України, Генеральною прокуратурою, регіональними та місцевими прокуратурами. Варто зазначити, що такі правові акти не закріплюють нових адміністративних повноважень, а визначають порядок реалізації закріплених у законодавчих актах прав та обов'язків.

Адміністративні повноваження прокуратури також можуть бути класифіковані в залежності від сфери їх реалізації. За даним критерієм вони поділяються на ті, які застосовуються у внутрішньо-організаційній діяльності, та ті, які реалізуються в зовнішньо-управлінських відносинах. До першої групи відносяться адміністративні повноваження генерального прокурора України, його заступників, керівників міжрегіональних та місцевих прокуратур, інших працівників прокуратури, на яких чинним законодавством покладено обов'язок здійснювати внутрішньо-управлінську діяльність. Так, Закон України «Про прокуратуру» закріплює, що генеральний прокурор України: 1) представляє прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, а також прокуратурами інших держав та міжнародними організаціями; 2) організовує діяльність органів прокуратури України, у тому числі визначає межі повноважень генеральної прокуратури України, регіональної та місцевих прокуратур у частині виконання конституційних функцій; 3) призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим законом; 4) у встановленому законом порядку на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про застосування до прокурора Генеральної прокуратури України, прокурора регіональної чи місцевих прокуратур дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора; 5) призначає на посади та звільняє з посад прокурорів Генеральної прокуратури України у випадках та порядку, встановлених цим Законом [9] тощо. Проаналізувавши вказані повноваження, можна зробити висновок, що вони зводяться до прав та обов'язків Генерального прокурора із забезпечення діяльності Генеральної прокуратури України, у тому числі шляхом організації взаємовідносин з іншими органами державної влади, фізичними чи юридичними особами, а також призначення прокурорів цієї та інших прокуратур, розподілу повноважень між ними, контролю за їх роботою та у випадку необхідності притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Керівник регіональної прокуратури: представляє регіональну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями; організовує діяльність регіональної прокуратури; призначає на посади та звільняє з посад прокурорів регіональних та місцевих прокуратур у встановленому Законом України «Про прокуратуру» порядку; затверджує акти з питань, що стосуються організації діяльності регіональної прокуратури; призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених законом; на підставі рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про застосування до прокурора регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування його на посаді прокурора; контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства та інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів із метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій; виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України [9]. Адміністративні повноваження керівника регіональної прокуратури аналогічні повноваженням Генерального прокурора України, тільки реалізуються лише в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. У Законі України «Про прокуратуру» вони більш деталізовані, враховуючи обсяг його роботи.

Адміністративні повноваження керівника місцевої прокуратури є аналогічними до вищевказаних та відрізняються від них межами застосування. згідно з законодавством він: представляє місцеву прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями; організовує діяльність місцевої прокуратури; у десятиденний строк із дня вивільнення посади повідомляє Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантної або тимчасово вакантної посади у місцевій прокуратурі; забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів місцевої прокуратури; призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим законом; контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства, інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів із метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій; виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України [9].

Адміністративні повноваження органів прокуратури у сфері зовнішньо-управлінських відносин здебільшого проявляються при реалізації ними функцій з нагляду за додержанням законодавства. їх доцільно поділити на дві групи:

- у сфері реалізації нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. У даному напрямку працівники прокуратури уповноважені: видавати обов'язкові для виконання вказівки та розпорядження з питань здійснення оперативно-розшукової діяльності чи досудового розслідування; знайомитись із матеріалами справ, забезпечувати надання доказів, заявляти клопотання; координувати роботу правоохоронних органів у сфері протидії злочинності тощо;

- у сфері здійснення нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян. Виконуючи дану функцію, органи прокуратури мають право: 1) у будь-який час за посвідченням, що підтверджує займану посаду, відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи, в яких засуджені відбувають покарання, установи, де перебувають особи, щодо яких застосовані примусові заходи медичного або виховного характеру, та будь-які інші місця, до яких доставлено осіб із метою складення протоколу про адміністративне правопорушення, чи в яких особи примусово тримаються згідно з судовим рішенням або рішенням адміністративного органу;

знайомитися з матеріалами, отримувати їх копії, перевіряти законність наказів, розпоряджень, інших актів відповідних органів і установ, та в разі невідповідності законодавству вимагати від посадових чи службових осіб їх скасування та усунення порушень закону, до яких вони призвели, а також скасовувати незаконні акти індивідуальної дії; вимагати від посадових чи службових осіб надання пояснень щодо допущених порушень, а також вимагати усунення порушень та причин і умов, що їм сприяли, притягнення винних до передбаченої законом відповідальності; вимагати від керівників органів вищого рівня проведення перевірок підпорядкованих і підконтрольних органів та установ попереднього ув'язнення, виконання покарань, застосування заходів примусового характеру та перевірок інших місць, де можуть на законних підставах утримуватися особи [9] тощо.

Проаналізувавши та узагальнивши вищевказані адміністративні повноваження, їх систему можна відобразити наступним чином:

Внутрішньо-організаційні:

- представництво органів прокуратури у взаємовідносинах між собою та з органами державної влади, місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами;

- організація діяльності відповідної прокуратури;

- призначення та звільнення прокурорів із посад, забезпечення у випадку необхідності притягнення їх до відповідальності;

- призначення службовців на адміністративні посади;

- видання підзаконних актів управління;

- нагляд за своєчасним підвищенням кваліфікації прокурорами відповідної прокуратури;

- нагляд за дотриманням законодавства з питань ведення документації, статистики та інформаційно-аналітичної роботи;

зовнішньо-управлінські:

- видання обов'язкових для виконання вказівок та розпоряджень із питань здійснення оперативно-розшукової діяльності чи досудового розслідування, відбування кримінального покарання чи застосування заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

- ознайомлення з матеріалами справ, забезпечення збирання та дослідження доказів, подання клопотань та відводів;

- перевіряти законність наказів, розпоряджень, інших актів відповідних органів і установ, та в разі виявлення недоліків вживати заходів щодо їх усунення;

- відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи, в яких засуджені відбувають покарання, установи, де перебувають особи, щодо яких застосовані примусові заходи медичного або виховного характеру;

- вимагати усунення порушень та причин і умов, що їм сприяли, притягувати винних до передбаченої законом відповідальності;

- координація діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності;

- інші, закріплені в законодавстві повноваження, спрямовані на реалізацію державно-владної функції прокуратури.

Висновки

адміністративний повноваження прокуратура законодавство

На сьогоднішній день адміністративні повноваження органів прокуратури чітко не закріплені в жодному нормативно-правовому акті. Найбільш повно вони відображені в Законі України «Про прокуратуру», але там вони визначаються фрагментарно, вперемішку з іншими повноваженнями як цілих органів прокуратури, так і їх керівників. При цьому більшість таких повноважень вказані лише в загальному вигляді, що зменшує ефективність управлінських процесів, дозволяє керівникам прокуратур та їх підлеглим самостійно, не завжди правильно трактувати свої права та обов'язки у сфері виконавчо-розпорядчої та наглядової діяльності. Враховуючи вищевикладене, адміністративні повноваження органів прокуратури доцільно виділити в окрему статтю Закону України «Про прокуратуру», де чітко вказати, який суб'єкт та для виконання яких функцій наділяється відповідними правами та обов'язками.

Список використаних джерел

1. Словарь иностранных слов / сост. И.М. Суслова. - М. : Книга, 1987. - 711 с.

2. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления / А.Е. Лунев. - М. : Наука, 1974. - 247 с.

3. Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти / И.А. Азовкин. М. : Юрид. лит., 1971. - 271 с.

4. Бачило Л.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации) / Бачило Л.Л. - М. : Юрид. лит., 1976. - 125 с.

5. Мельник РС. Загальне адміністративне право: Навчальний посібник / РС. Мельник, В.М. Бевзенко / За заг. ред. РС. Мельника. - К.: Ваіте, 2014. - 376 с.

6. Борко А.Л. Адміністративно-правове забезпечення функціонування судової системи України: дис. ... д-ра юрид. наук // 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / А.Л. Борко. - Х., 2014. 528 с.

7. Авдєєнко Є.В. Суди загальної юрисдикції як суб'єкти адміністративного права: дис. ... канд. юрид. наук // 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / Є.В. Авдєєнко. - Х., 2015. - 191 с.

8. Конституція України: Конституція, Закон від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1996. - № 30. - Ст. 141.

9. Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2015. - № 2-3. - 12 с.

Размещено на Allbest.ru