Внесення змін до Конституції: порівняльно-правові засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Внесення змін до Конституції: порівняльно-правові засади

Актуальність теми

В умовах сучасної конституційної кризи в Україні актуальною є проблема внесення змін до Конституції України. Водночас із наявністю суперечностей щодо змісту таких змін на особливу увагу також заслуговує процедура їх унесення. На нашу думку, найоптимальнішим методом дослідження та способом вирішення проблем механізму внесення змін до Конституції України є аналіз досвіду зарубіжних країн.

Окремі аспекти цієї проблеми досліджувались такими авторами, як Д. Бєлов, М. Кучерук, О. Люб- ченко, М. Орзіх, Ю. Перерва, О. Пушкіна, П. Рудик, М. Савенко та ін.

Метою статті є встановити основні актуальні на сьогодні проблеми процедури внесення змін до Конституції України й запропонувати можливі шляхи їх вирішення через порівняльно-правовий аналіз аналогічної процедури в зарубіжних країнах.

Виклад основного матеріалу

Конституційна процедура передбачає загальний і спеціальний (інституційний) порядок їх унесення. Перший обумовлює, що відповідний законопроект може бути поданий до Верховної Ради України лише передбаченими Основним Законом держави суб'єктами - Президентом України або не менше як третиною народних депутатів від конституційного складу парламенту України (ст. 154). Далі за визначеною процедурою розгляду він ухвалюється сесійною залою.

Основного Закону, зокрема до розділів I «Загальні засади», III «Вибори. Референдум», XIII «Внесення змін до Конституції України». Відповідний законопроект подається до парламенту також Президентом України або народними депутатами, але їхня кількість повинна становити не менше як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України. Цей законопроект після позитивного висновку Конституційного Суду України приймається не менш ніж двома третинами від конституційного складу парламенту й затверджується як закон усеукраїнським референдумом, ініційованим Президентом України (ч. 1 ст. 156) [1, с. 20].

Спроби убезпечити конституцію від занадто частих змін у низці випадків слугують причиною для скасування конституції й прийняття нового основного закону, у зв'язку з тим що в результаті зміни соціально-політичної дійсності в державі чинність наявної конституції не можлива. Тому слушним видається вислів відомого вченого-правника М. Коркунова, який зазначав, що «всяка спроба, яка штучно встановлюються формами і термінами затримати зміну державного ладу повинна бути визнана абсолютно неспроможною. Зміна державного ладу не є справа чийогось особистого свавілля, а виробляється дією мінливих обставин суспільного життя. Нові, сильні запити суспільства, що розвивається, завжди подолають суперечну їм букву закону, а складні, повільні форми зміни конституції в практичному результаті тільки примножать випадки насильницьких державних переворотів» [2, с. 164].

Одним із ключових суб'єктів, які беруть участь у процесі внесення змін до Конституції України є Конституційний Суд України. Наявність висновку Конституційного Суду України щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України відповідає вимогам ст. ст. 157 і 158 Основного Закону держави, дотримання інших конституційних вимог є обов'язковою частиною такого процесу. До Конституційного Суду України за період після прийняття в 1996 р. Конституції України було направлено 24 законопроекти про внесення змін до Основного Закону держави, на які він надав висновки щодо їх відповідності чи невідповідності конституційним вимогам. Проте жоден із них не стосувався розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України. Щоправда, у законопроекті № 4180 про внесення змін до Конституції України передбачалось обрання Президента України Верховною Радою України, хоча чинний Основний Закон держави фіксує положення, за яким Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування (ч. 1 ст. 103 Конституції України). Виникає питання: чи не порушувалися в цьому випадку положення розділу І Конституції України, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (ст. 5), розділу ІІІ, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69), що вибори до органів державної влади є вільними й відбуваються на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування (ст. 71). І якби Президент України обирався Верховною Радою України, то відбулося б обмеження народного волевиявлення й скасування права громадян безпосередньо обирати главу держави, що сприяло б порушенню чинної конституційної норми (ч. 1 ст. 157) [3, с. 87].

За змістом перевірки конституційний контроль може бути матеріальним і формальним. Обсяг матеріального контролю встановлений ст. 157 Конституції України, включає заборону внесення змін, які передбачають скасування чи обмеження змісту й обсягу прав і свобод людини та громадянина, спрямованих на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності, а також заборону внесення змін в умовах воєнного або надзвичайного стану. Надзвичайний стан не можна розглядати формально як умови, передбачені законом. Сутність цього обмеження полягає в унесенні змін до Конституції України в умовах політичної й економічної стабільності в державі. Якщо ж фактично в державі відбувається революція, масові виступи проти влади, то це вже є надзвичайним станом, хоча відповідного рішення й не прийнято. За таких умов позитивний висновок щодо законопроекту не може надаватися. Не виключається можливість безпідставного запровадження надзвичайного стану з метою недопущення внесення змін до Конституції України. Відповідне рішення не є безумовною підставою для надання негативного висновку щодо законопроекту й може бути визнане неконституційним згідно зі ст. 61 Закону України «Про Конституційний Суд України» під час його розгляду.

Формальний попередній контроль здійснюється в межах, установлених ст. 158 Конституції України, яка передбачає часові обмеження щодо внесення та розгляду проектів законів про внесення змін до Конституції України. Вона допускає повторне внесення законопроекту не раніше ніж через рік із дня неприйняття парламентом закону стосовно таких змін і забороняє неодноразово змінювати одні й ті самі положення Конституції України Верховною Радою України протягом строку своїх повноважень [4, с. 183].

Ще однією особливістю прийняття закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України є те, що право призначати референдум щодо затвердження такого закону належить, за Конституцією України, виключно Президенту України. Таке повноваження глави держави закріплено Конституцією України (п. 6 ст. 106), де зазначається, що Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до її ст. 156. На цьому варто наголосити, оскільки Закон

України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р., зазначаючи про можливість розгляду на всеукраїнському референдумі питання про внесення змін до Конституції України (ст. 3), фіксував положення про призначення всеукраїнського референдуму Верховною Радою України (ст. 12). Отже, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» потребував доопрацювання відповідно до Конституції України.

Таку невідповідність положень закону щодо положень Конституції України було ліквідовано прийняттям Верховною Радою України Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 р. № 5475-VL У ньому далі розвинуті положення про внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України. Уперше на законодавчому рівні за предметом проведення референдуму виділяється такий його вид, як конституційний референдум (пп. 1 п. 3 ст. 3 Закону). Конституційний референдум щодо внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України призначається Президентом України за ініціативи Верховної Ради України (п. 3 ст. 14 Закону). При цьому тепер Президент України, Центральна виборча комісія зобов'язані здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України, законам України питань, які пропонується винести на всеукраїнський референдум, зокрема за народною ініціативою (п. 8 ст. 22 Закону).

У Законі України «Про всеукраїнський референдум» розкривається механізм подальшої дії Президента України щодо призначення всеукраїнського референдуму про внесення змін до Конституції України. Після отримання від Голови Верховної Ради України закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України він видає протягом п'яти днів указ про призначення всеукраїнського референдуму про внесення змін до Конституції України із зазначенням дати його проведення. До указу Президента України обов'язково додається текст закону, що виноситься на затвердження всеукраїнським референдумом про внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України (п. 1 ст. 26 Закону). Указом Президента України про призначення всеукраїнського референдуму про внесення змін до Конституції України визначається дата його проведення, якою є остання неділя п'ятдесятиденного строку від дня видання указу (ч. 2 ст. 26 Закону).

Закон України «Про всеукраїнський референдум» визначив і правові наслідки всеукраїнського референдуму щодо внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України, призначеного Президентом України, у випадках, коли закон затверджений і коли він незатверджений всеукраїнським референдумом. Чинний Закон закріпив положення, що закон про внесення змін до Конституції України, прийнятий Верховною Радою України в порядку, установленому ст. 156 Конституції України (стосується лише розділів І, ІІІ, ХІІІ Основного Закону держави), і затверджений всеукраїнським референдумом, набирає чинності з дня офіційного оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму, окрім випадків, коли дата набрання чинності таким законом прямо передбачена положенням цього Закону (п. 1 ст. 96 Закону) [3, с. 88].

Залежно від складності механізму внесення змін до Основного Закону, конституції діляться на гнучкі й жорсткі. Конституція України належить до жорстких конституцій. Забезпечення жорсткості Конституції України здійснюється шляхом ускладнення законодавчого процесу щодо законопроектів про внесення змін, а саме: