Визначення поняття "допоміжні органи при вищих органах державної влади"

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.1

ПрАТ «УПСК»

ДО ПИТАННЯ ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ «ДОПОМІЖНІ ОРГАНИ ПРИ ВИЩИХ ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ»

Берназюк О.О.

Постановка проблеми. Державна влада в Україні представлена системою відповідних органів, на які покладається реалізація завдань та функцій держави. Не зважаючи на розповсюдженість понять «орган державної влади» та «допоміжний орган», що широко застосовуються як у нормативно-правових актах, так і в наукових джерелах, досі не вироблено єдиного підходу до розуміння їх значення та змісту, а також до системи цих органів. Така ситуація в певній мірі обумовлена відсутністю законодавчого визначення цих понять, а також багатоманітністю органів державної влади та допоміжних. Не сприяє виробленню єдиного визначення досліджуваних категорій також їх динамічність. Зокрема, у різних історико-правових умовах зміст поняття «орган державної влади» постійно змінюється в залежності від ролі, яку він відіграє в управлінні державою та суспільством. Відповідно, ця роль може розширюватися або звужуватися (на користь інститутів громадянського суспільства) за різних форм державного правління.

Таким чином, у контексті дослідження питань діяльності та функціонування допоміжних органів при вищих органах державної влади передусім необхідно визначити їх поняття.

Актуальність теми дослідження підтверджується недостатністю наукових робіт, що присвячені визначенню поняття допоміжних органів при вищих органах державної влади, що в поєднанні з необхідністю комплексного наукового аналізу цього питання обумовлює важливість та своєчасність цієї статті.

Стан дослідження. У науці конституційного права питання, пов'язані з вирішенням означеної проблеми на теоретичному рівні, були предметом дослідження таких науковців, як Ю.Г. Барбаш, Я.О. Берназюк, І.І. Бодрова, О.Т. Волощук, А.З. Ге- оргіца, П.С. Гончарук, Т.О. Дідич, С.О. Дмитрієв, І.І. Драхова, І.М. Петрів, Н.Г. Плахотнюк, Н.О. Рибалка, М.В. Савчин, С.Г. Серьогіна, В.В. Сухонос, К.В. Тарасенко, В.Л. Федоренко, В.А. Шатіло, В.І. Шевелєв, В.В. Шутович та інші. Однак, не зважаючи на чисельні наукові роботи, присвячені окремим аспектам проблеми визначення поняття допоміжні органі, на теоретико-методологічному рівні досі не вироблено єдиного підходу в цій сфері.

Метою статті є удосконалення визначення категорії «допоміжний орган при вищих органах державної влади». Для досягнення поставленої мети необхідно виконати такі завдання: провести аналіз основних концепцій та наукових підходів до визначення понять «орган державної влади», «допоміжний орган»; визначити співвідношення цих категорій; на основі узагальнення різних наукових позицій виділити характерні ознаки допоміжних органів при вищих органах державної влади та сформулювати удосконалене визначення їх поняття.

Виклад основного матеріалу. Допоміжні органи при вищих органах державної влади виступають одним із видів державних органів. Тому для формулювання їх визначення необхідно передусім з'ясувати значення та співвідношення таких категорій, як «орган державної влади», «державний орган».

У науковій літературі досі не склалось єдиного підходу до визначення поняття «орган державної влади». Так, Ф.В. Веніславський справедливо зазначає, що необхідно розрізняти поняття «державні органи», «органи державної влади» та «допоміжні державні органи». Поняття «державні органи» є родовим щодо понять «органи державної влади» та «допоміжні державні органи». Основна відмінність між двома видами державних органів на перший погляд полягає в тому, що органи державної влади наділені повноваженнями з видання загальнообов'язкових нормативних правових актів, тобто державно-владними повноваженнями, тоді як допоміжні органи не володіють такими повноваженнями та не несуть конституційно-правової відповідальності. Повноваження допоміжних органів опосередковані повноваженнями органів державної влади, при яких створюються допоміжні органи [1, с. 13]. У свою чергу категорія «державний орган» є ширшою за своїм змістом, ніж «орган державної влади», оскільки останній завжди належить до системи державних органів, але не кожен державний орган є органом державної влади. Відмінність між ними полягає передусім у наявності державно-владних повноважень.

І.В. Ткач під органами державної влади розуміє не тільки органи законодавчої, виконавчої та судової влади, а й інші державні органи. Науковець звертає увагу, що поняття «орган державної влади», «державний орган» та «орган держави» в сучасній літературі та законодавстві України здебільшого вживаються як синоніми. Термін «орган державної влади» охоплює органи законодавчої, виконавчої та судової влади, а також інші державні органи, які діють від імені держави та наділені державно-владними повноваженнями [2, с. 20-21]. Зокрема, до органів державної влади, що не належать до жодної з гілок влади, слід віднести, наприклад, органи прокуратури, Національний Банк України тощо.

На думку А.В. Сухорукової, термін «орган державної влади» є вихідним за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган виконавчої влади» й «орган судової влади». У конституційному тексті вживаються й інші терміни, складовою яких є слово «орган». У чинному законодавстві України паралельно вживаються два терміни. У зв'язку із цим науковець робить висновок про доцільність трактування термінів «державний орган» та «орган державної влади» такими, що застосовуються в державному управлінні, і є якщо не тотожними, то близькими за значенням, такими, що характеризують однопо- рядкові явища [3, с. 242]. Таким чином, у науковій літературі склалося дві протилежні думки: одні вчені вважають, що поняття «державний орган» та «орган державної влади» ідентичні або принаймні дуже близькі за змістом; інші науковці вбачають у цих двох категоріях принципово різний зміст. Вважаємо, що більш обґрунтованим є другий підхід, який передбачає, що державний орган є більш широкою категорією.

Що стосується безпосередньо формулювання дефініції «орган державної влади», то в наукових роботах зустрічаються такі варіанти.

Так, А.І. Денисов визначає орган державної влади як певним чином організовану групу людей, що діють у відповідній сфері в рамках своєї компетенції та беруть участь у реалізації певних державних функцій [4, с. 215].

І.С. Ісаков під органом державної влади розуміє громадянина або колектив громадян, які професійно виконують державно-владні повноваження в межах встановлених державою завдань і функцій, які в сукупності утворюють державний апарат, об'єднаний спільністю цілей, завдань, принципів під час здійснення державних функцій і володіють правом видання нормативно-правових актів [5, с. 75]. У цьому визначенні спірним є питання про те, чи може орган державної влади складатися лише з одного службовця. Вважаємо, що в разі, якщо певний напрям державної діяльності покладається на посадову особу, яка не входить до жодного органу державної влади, то таку особу не можна ідентифікувати з окремим органом державної влади, оскільки останній завжди представлений ієрархічно організованою системою, що складається принаймні з декількох службовців.

З наведених формулювань можна виокремити такі ознаки органу державної влади: 1) первинною його ланкою є штатна посадова одиниця державного службовця; 2) являє собою ієрархічно організовану систему службовців; 3) створений у встановленому законом порядку; 4) виконує конкретну частину державних функцій; 5) наділений державно-владними повноваженнями.

Отже, проведений аналіз дозволяє запропонувати таке дещо удосконалене визначення досліджуваної категорії. Орган державної влади - це ієрархічно організована та чітко структурована установа, сформована у встановленому законодавством порядку, основу якої складають державні службовці, на яку покладається реалізація завдань та функцій держави у відповідній сфері суспільних правовідносин, вона наділена державно-владними повноваженнями та правом діяти від імені держави в межах, встановлених Конституцією та законами України.

З усієї системи державних органів особливе місце займають допоміжні органи, що формуються при вищих органах державної влади. Вони відрізняються з-поміж інших своїми характерними ознаками та виконуваними ними функціями. їх дослідження дозволить з'ясувати специфічні риси та функціональне призначення цих органів. Однак насамперед необхідно визначитися з термінологію та сформулювати поняття допоміжних органів при вищих органах державної влади.

У науковій літературі для позначення органів, створених при вищих органах державної влади та при главі держави для сприяння у виконанні покладених на них функцій, застосовуються різні терміни, а саме: «координаційні, дорадчі, консультативні та інші допоміжні органи» [6, с. 112], «президентський управлінський механізм» [7, с. 14], «система допоміжних органів» [8, с. 94], «структура президентської влади» [9, с. 87], «допоміжні органи» [10, с. 358; 11. с. 289], «механізм президентської влади» [12, с. 157], «суб'єкти нормопроектного забезпечення» [13, с. 332], «президентська система влади, самостійна «вертикаль» президентської влади» [14, с. 146] тощо.

Отже, відсутність єдиної наукової концепції до визначення категорії «допоміжні органи» та інших, пов'язаних із ними, термінів призводить до їх застосування в різних значеннях та аспектах. Не сприяє виробленню єдиної термінології в цій сфері й законодавче визначення відповідних органів. Зокрема, аналіз законодавства України показує, що в Конституції України застосовано термін «консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби» (п. 28 ч. 1 ст. 106) [15]; в Указі Президента України «Про Положення про Адміністрацію Президента України» [16] під час формулювання поняття Адміністрації Президента України використано термін «допоміжний орган»; у Законі України «Про комітети Верховної Ради України» [17], Розпорядженнях Голови Верховної Ради України «Про затвердження Положення про секретаріат комітету Верховної Ради України» [18], «Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України» [19] тощо відсутня згадка про допоміжні, дорадчі чи консультативні органи. Наприклад, Апарат Верховної Ради України визначено як постійно діючий орган, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України, її органів та народних депутатів України [19].

Таким чином, законодавець, передбачивши існування допоміжних органів при вищих органах державної влади та при главі держави, не надає їх чіткого визначення та не наводить систему цих органів, не виділяє його характерні ознаки. державний влада адміністрація

Звертаючись до словникових та енциклопедичних джерел, знаходимо, що допоміжний - це призначений для подання допомоги, який допомагає; дорадчий - який має право лише обговорювати питання, а не вирішувати його [20, с. 112; 21, с. 97; 22, с. 76].

Отже, з наведеного можна зробити цілком однозначний та обґрунтований висновок: категорія «допоміжний орган» є найбільш широкою за своїм змістом. Вона може застосовуватися для окреслення всієї сукупності органів, які створюються для сприяння органам державної влади та главі держави у виконанні поставлених перед ними завдань та функцій. Дорадчі органи складають лише частину допоміжних органів, тобто виступають їх окремим видом поряд із консультативними, координаційними та іншими. Що ж стосується інших пов'язаних термінів (суб'єкти нормопроектного забезпечення, вертикаль президентської влади та інші), то вони можуть позначати групу допоміжних органів, які або забезпечують якийсь один або декілька напрямів роботи органу державної влади або глави держави, або які утворюються для виконання конкретно поставлених завдань, або для забезпечення діяльності конкретного органу державної влади чи глави держави. Напри- клад, «вертикаль президентської влади» - допоміжні органи при Президентові України.

Для формулювання визначення та виділення характерних ознак допоміжних органів при вищих органах державної влади звернемось до наукових підходів у цій сфері.

Так, на думку A.M. Осавелюка, допоміжні органи утворюють допоміжний апарат вищих органів державної влади. Під ними науковець розуміє взаємопов'язану організацію державних службовців, які надають наукову, правову, організаційну та іншу кваліфіковану правову допомогу в роботі органів державної влади. Однак слід зауважити, що для означення допоміжних органів, що утворюються при главі держави, учений застосовує поняття «допоміжний державний апарат глави держави» [23, с. 28]. У цьому зв'язку слід зазначити, що в національному законодавстві щодо допоміжних органів Президента України офіційно не застосовується термін «апарат». При цьому в науковій літературі цим терміном позначається вся система його допоміжних органів - адміністрація, секретаріат, представники та інші.

В.А. Малиновський вважає, що за загальним правилом в організаційному плані допоміжний апарат не є самостійним управлінським механізмом щодо основного органу, а самим безпосереднім чином (у політичному, функціональному, правовому, організаційному відношенні) з ним пов'язаний, перебуває в єдності. При цьому він володіє певним ступенем самостійності. Не наділений владними повноваженнями (за виключенням владності повноважень керівника щодо підлеглих у межах відповідних підрозділів), він не має своїх власних об'єктів управління та підпорядкованих органів. Допоміжний апарат є тільки частиною організаційно-управлінського цілого, який, виконуючи допоміжні, підготовчі, забезпечувальні функції, опосередковано причетний до керування відповідними об'єктами. Саме тому він не здійснює управлінських функцій (управління) у повному обсязі. Його функції необхідно розглядати як додаткові до тих, які здійснюються основним державним органом [24, с. 186]. Відносна самостійність допоміжних органів виражається в тому, що хоча вони й не приймають державно-значущих управлінських рішень, однак у межах свого апарату діють самостійно (за вказівкою керівника допоміжного органу або керівника структурного підрозділу), визначаючи порядок виконання покладених на них завдань та функцій, розподіляючи посадові обов'язки між його працівниками тощо. Тобто в допоміжному органі встановлюються службово- трудові правовідносини, подібно до тих, що складаються в основному органі державної влади.

Із цього приводу В.О. Малиновський зазначає, що виконувана допоміжними органами робота охоплена управлінським циклом і тому є управлінською. Проте така участь є специфічною й обмежена певним колом дій, що не утворюють у підсумку самостійного закінченого управлінського циклу, що завершується прийняттям управлінського рішення. Ухвалення зобов'язуючого рішення дещо відірвано від інших стадій управлінського процесу та знаходиться у веденні лише основного органу [24, с. 185]. Отже, управлінська діяльність допоміжних органів носить завершений цикл лише у внутрішньо-організаційній сфері. Натомість цикл зовнішньо-управлінської діяльності не можна вважати завершеним доки основний орган державної влади не прийме державно-значуще управлінське рішення.

Т.Я. Хабрієва вважає, що будь-який державний орган у своїй роботі спирається на апарат - корпус службовців, що формується на професійній основі та здійснює функції організаційного, правового, інформаційного, соціально-побутового, аналітичного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності органу, його структурних підрозділів та окремих посадових осіб [25, с. 397].

Висновки. Таким чином, основними відмінностями допоміжних органів від основних органів державної влади є такі:

1) не приймають самостійних держано-значущих управлінських рішень, їх рішення носять консультативний, дорадчий характер, однак, як правило, основні органи державної влади в прийнятті рішень спираються на висновки, рішення допоміжних органів;

2) їх завдання та функції обумовлені тими функціями, для виконання яких утворено основний орган державної влади;

3) правовий статус допоміжних органів, за винятком деяких виключень, визначається у відомчих або міжвідомчих правових актах основного органу державної влади, при якому вони утворені.

Є.А. Кравцова виділяє такі ознаки допоміжних органів при органах державної влади:

1) створюються нормативним актом органу державної влади. їх існування може передбачатися конституцією (Адміністрація Президента, Рада безпеки), основними законами (статутами), указами, положеннями, регламентами;

2) системно структуровані, їх структура визначається органом державної влади, для забезпечення повноважень якого вони створені;

3) виконують експертні, аналітичні, консультаційні, контролюючі та інші значущі функції, покликані сприяти вирішенню завдань, що стоять перед органом державної влади;

4) діють у межах повноважень органу державної влади, для реалізації функцій якого вони створені;

5) забезпечують взаємодію органів державної влади між собою, з органами місцевого самоврядування, з юридичними та фізичними особами;

6) не видають загальнообов'язкових актів, проте в деяких випадках їх рішення буде обов'язковим для органів державної влади. Так, законопроект, що отримав негативний висновок правового управління законодавчого органу, не може бути прийнятий;

7) складаються з державних службовців [26, с. 104].

Деякі з означених науковцем ознак, на нашу думку, є спірними. Зокрема, допоміжні органи не завжди мають статус державного органу, відповідно, його працівники не є державними службовцями.

Що стосується допоміжних органів при вищих органах державної влади, то вважаємо, що їх найбільш характерними ознаками, крім вищенаведених, є такі:

1) утворюються з метою всебічного забезпечення та організації нормального режиму діяльності вищих органів державної влади, створення умов для прийняття ними своєчасних обґрунтованих та ефективних державно-значущих рішень;

2) маючи статус державного органу, тим не менш не володіють державно-владними повноваженнями та не реалізують державну владу. Можуть утворюватися також у формі громадської організації, інституту, працівники якого не є державними службовцями;

3) здійснюють свою діяльність у межах, визначених законодавством України, актами вищих органів державної влади, при яких вони утворюються, та несуть відповідальність за результати своєї роботи перед вищим органом державної влади;

4) у разі прийняття вищим органом державної влади управлінського рішення, заснованого на висновках, рішеннях свого допоміжного органу, відповідальність за результативність, ефективність та доцільність такого рішення перед суспільством та державою несе вищий орган державної влади, а не допоміжний орган.

З огляду на наведені ознаки, можемо визначити допоміжні органи при вищих органах державної влади як утворені в порядку та в спосіб, визначений законодавством України та/або актами вищих органів державної влади, державні або громадські органи, на які покладається забезпечення та організація нормального режиму діяльності вищих органів державної влади, створення умов для прийняття ними своєчасних обґрунтованих та ефективних державно-значущих рішень, та які, не володіючи державно-владними повноваженнями, безпосередньо або опосередковано впливають на якість, ефективність та результативність роботи вищих органів державної влади.

Список використаних джерел

1. Веніславський Ф.В. Конституційні основи взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / Ф.В. Веніславський. - Х., 2000. - 27 с.

2. Ткач І.В. Поняття органу державної влади у контексті статей 1173-1175 Цивільного кодексу України / І.В. Ткач // Вісник Академії адвокатури України. - 2013. - № 2 (27). - С. 18-23.

3. Сухорукова А.В. Трансформація сучасного поняття «державні органи влади» / А.В. Сухорукова // Сучасна українська політика. Політики і політологи про неї. - К., 2008. - Вип. 13. - С. 238-243.

4. Теория государства и права / отв. ред. А.И. Денисов. - M. : Юрид. лит., 1980. - 348 с.

5. Исаков И.С. Президент Российской Федерации: основные полномочия и их организационное обеспечение : дис. ... канд юрид. наук : спец. 12.00.02 / И.С. Исаков. - М., 2008. - 215 с.

6. Коваль Н. В. Порівняльно-правова характеристика координаційних, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при главі держави в зарубіжних країнах / Н.В. Коваль // Часопис Київського університету права. - 2014. - № 1. - С. 112-116.

7. Скрыпников Н.Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституционное право; муниципальное право» / Н.Н. Скрыпников. - М., 2005. - 21 с.

8. Бодрова І.І. Система допоміжних органів при Президентові України / І.І. Бодрова // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - 2012. - Вип. 23. - С. 94-105.

9. Радченко В.И. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / В.И. Радченко. - М., 2003. - 213 с.

10. Зозуля О.І. Роль спеціалізованих допоміжних органів Президента України у забезпеченні діяльності глави держави / О.І. Зозуля // Форум права. - 2012. - № 1. - С. 358-370.

11. Зозуля О.І. Порядок формування допоміжних органів Президента України / О.І. Зозуля // Форум права. - 2011. - № 4. - С. 289-301.

12. Дегтев ГВ. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы / Г.В. Дегтев. - М. : Юрист, 2005. - 312 с.

13. Берназюк Я.О. Конституційні основи правотворчості Президента України : [монографія] / Я.О. Берназюк. - Херсон : Видавничий дім «Гельветика», 2013. - 512 с.

14. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации : дис. ... докт. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Б.П. Елисеев. - М., 1998. - 401 с.

15. Конституція України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

16. Про Положення про Адміністрацію Президента України : Указ Президента України від 2 квітня 2010 р. № 504/2010 // Офіційний вісник України. - 2010. - № 13. - Ст. 40.

17. Про комітети Верховної Ради України : Закон України від 4 квітня 1995 р. № 116/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 19. - Ст. 134.

18. Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України : Розпорядження Голови Верховної Ради України від 28 серпня 2011 р.

19. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел. - К. : Ірпінь, 2004. - 1440 с.

20. Юридическая энциклопедия / ред. М.Ю. Тихомиров. - М. : Юринформцентр, 2001. - 972 с.

21. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол.: Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. - К. : Укр. енцикл., 2001- . - Т 3 : К-М. - 2001. - 792 с.

22. Осавелюк A.M. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства : автореф. дис. ... докт. юрид. наук / А.М. Осавелюк. - М., 2006. - 47 с.

23. Малиновский В.А. Президент Республики Казахстан: институт, функции и инструменты власти : дис. ... докт. юрид. наук : спец. 12.00.02 / В.А. Малиновский. - Алматы, 2004. - 304 с.

24. Парламентское право : учебное пособие для юридических вузов / под ред. Т.Я. Хабриевой. - М. : Юрист, 2003. - 655 с.

25. Кравцова Е.А. Понятие и признаки вспомогательных государственных органов / Е.А. Кравцова // Юриспруденция: теория и практика. - 2014. - № 2. - С. 103-105.

Анотація

У статті проведено аналіз різних наукових підходів та концепцій до визначення понять «орган державної влади», «державний орган», «допоміжний орган». Визначено співвідношення цих категорій. Виявлено характерні ознаки органів державної влади та допоміжних органів. Сформульовано авторське визначення категорії «допоміжні органи при вищих органах державної влади».

Ключові слова: органи державної влади, вищі органи державної влади, допоміжні органи.

В статье проведен анализ различных научных подходов и концепций к определению понятий «орган государственной власти», «государственный орган», «вспомогательный орган». Определено соотношение этих категорий. Выявлены характерные признаки органов государственной власти и вспомогательных органов. Сформулировано авторское определение категории «вспомогательные органы при высших органах государственной власти».

Ключевые слова: органы государственной власти, высшие органы государственной власти, вспомогательные органы.

The article analyzes the various scientific approaches and concepts to the definition of “public authority”, “public authority”, “subsidiary body”. The correlation of these categories; revealed the characteristic features of state and subsidiary bodies. Author's definition of “subsidiary bodies with state authorities”.

Key words: public authorities, higher state bodies, subsidiary bodies.

Размещено на Allbest.ru