Конституційно-правова природа послань Президента України

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.511(477)

Національного агентства запобігання корупції

КОНСТИТУЦІИНО-ПРАВОВА ПРИРОДА ПОСЛАНЬ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

Берназюк I.M.

Постановка проблеми. Президент України як глава держави відповідно до Конституції України наділяється широким колом повноважень у сфері правотворчості. Одним із напрямів такої діяльності є стратегічна (програмна) правотворчість, формою реалізації якої виступає стратегічний акт. У свою чергу в системі стратегічних (програмних) актів глави держави особливе місце належить його посланням до парламенту та народу України.

Так, Конституцією України передбачено, що Президент України звертається з посланнями до народу та із щорічними й позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє й зовнішнє становище України [1]. При цьому варто відмітити, що в Основному Законі України не уточнені характер і форма таких послань, їх значення та вплив на законодавчу роботу парламенту й діяльність уряду. У науці конституційного права також однозначної відповіді на ці питання немає, що зумовлює необхідність дослідження основних питань конституційно- правової природи послань Президента України.

Стан дослідження. Окремі аспекти поняття й сутності послань глави держави в науці конституційного права досліджували такі вчені, як Д.М. Белов, Ю.М. Бисага, О.В. Бойко, О.Т. Волощук, А.М. Голощапов, Л.М. Горбунова, О.М. Кичалюк, І.О. Кос- тицька, Д.В. Мазур, О.В. Скрипнюк, В.Л. Федоренко, В.Д. Яворський та інші. Варто звернути особливу увагу на роботи А.М. Голощапова та О.М. Кичалюк, які вивчали послання глави держави в конституційно-правовому аспекті. Однак на сьогодні досі не вироблено єдиний підхід до розуміння конституційно-правової природи послань Президента України, а також залишаються недостатньо дослідженими питання щодо видів послань глави держави, їх впливу на діяльність інших органів державної влади, що знову підкреслює важливість та актуальність запропонованої теми.

Метою статті є визначення конституційно-правової природи послань Президента України. Для її досягнення необхідно виконати такі завдання: проаналізувати концептуальні підходи до розуміння поняття й сутності послань глави держави; визначити види послань Президента України відповідно до Конституції України; охарактеризувати конституційно-правові ознаки послання Президента України та на цій підставі зробити висновки про сутність досліджуваного акта.

Виклад основного матеріалу. Президент України відповідно до Конституції України виступає одним із суб'єктів правотворчості. Загальноприйнято вважати, що систему актів правотворчості Президента України (за критерієм форм, які прямо передбачені Конституцією України) складають указ, розпорядження, проект міжнародного договору, проект закону або постанови Верховної Ради України, пропозиції до прийнятого Верховною Радою України закону, послання до Верховної Ради України, а також конституційне подання.

Усі опосередковані правотворчі повноваження Президента України можна класифікувати на такі типи:

- ініціативні (спільні), які можуть бути використані (реалізовані) лише за участю народу України, суб'єктів міжнародного права, Верховної Ради України, Конституційного Суду України, Ради національної безпеки і оборони України тощо;

- стимулюючі (стратегічні), що полягають у вжитті заходів, спрямованих на визначення пріоритетів у правотворчості інших суб'єктів;

- контрольні, метою яких є недопущення дії неконституційних або незаконних актів інших суб'єктів правотворчості [2, с. 258].

Основними актами стимулюючої (стратегічної) правотворчості є щорічні та позачергові послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє й зовнішнє становище України, у яких визначається необхідність розробки та прийняття низки актів різними суб'єктами владних повноважень; парламент отримує досить чітку інформацію про наміри глави держави, як поточні, так і перспективні, зокрема, стає відомою ідеологія тих законодавчих ініціатив, які будуть підтримані главою держави.

Аналіз підходів науковців до визначення поняття «послання» дає чергове підтвердження багатогранності цієї категорії конституційного права та доцільності її поглибленого вивчення.

Наприклад, Б.І. Радченко пропонує таке визначення послання президента: програма співпраці всіх гілок державної влади, річна програма-мінімум зі зміцнення конституційного ладу, внутрішньої та зовнішньої політики, програма законодавчих ініціатив президента зі зміцнення правової держави [З, с. 69].

Називаючи щорічне послання «програмою співпраці», науковець досить точно відобразив сутність послання глави держави, оскільки категорія «програма» в цьому контексті означає наперед продуманий план якої-небудь діяльності, роботи або ідейний напрям, політичну платформу, якою керується яка-небудь організація, партія, певне товариство, певний друкований орган або окремий політичний, державний, суспільний діяч [4,с. 157]. При цьому словосполучення «програма співпраці» відображає, що ідейна спрямованість послання глави держави полягає не лише у визначенні напрямів суспільно-державного розвитку, а й у формулюванні спільних для трьох гілок влади цілей; тобто в цьому випадку реалізується статус Президента України як глави держави та гаранта суверенітету й територіальної цілісності України.

На думку Д.В. Мазур, послання президента - це проблемно-концептуальний офіційний акт глави держави звітно-прогностичного характеру, обов'язковий для розгляду парламентом та виконання урядом, у якому дається оцінка внутрішнього й зовнішнього стану країни та висвітлюються першочергові орієнтири законодавчої діяльності парламенту [5, с. 236].

Подібний підхід до визначення досліджуваного поняття потребує певного уточнення. Зокрема, якщо мова йде про послання до народу України, то воно здійснюється через засоби масової інформації, відповідно, у парламенту не виникає зобов'язання розглядати або заслуховувати таке послання. Подібний обов'язок передбачається Конституцією України лише щодо щорічних і позачергових послань до Верховної Ради України (п. 8 ч. 1 ст. 85 Конституції України). Крім того, інформація, яка міститься в посланні, може відображати лише окремі проблемні сфери зовнішнього чи внутрішнього становища в Україні (якщо мова йде про позачергове послання до парламенту або послання до народу).

Отже, бачимо, що науковці намагаються сформулювати універсальне визначення для всіх видій послання. Однак, характеризуючи українську модель послання глави держави, необхідно звернути увагу на те, що Конституція України виділяє три види послань Президента України: послання глави держави до народу, щорічне та позачергове послання до Верховної Ради України про внутрішнє й зовнішнє становище України.

У зв'язку із цим деякі науковці пропонують окремі визначення для кожного з видів послання. Так, щорічне послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє й зовнішнє становище України є офіційним документом (актом) глави держави, у якому на основі передвиборчої програми Президента України, а також аналізу інформації про стан справ на території України в різних сферах суспільно-політичного життя та за її межами в частині, що має значення для України, підбиваються підсумки минулого року, стан виконання попередніх послань глави держави та окреслюються нові ідеї щодо розвитку (руху) України на поточний і наступні роки, а також шляхи їх законодавчого врегулювання. Позачергове послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє й зовнішнє становище України є офіційним документом (актом), у якому глава держави фіксує поточний стан справ в Україні та/або її становище у світовій спільноті, а також визначає невідкладні завдання (виклики), що мають бути спільно вирішені системою органів державної влади й органів місцевого самоврядування за підтримки громадян України. Послання Президента України до народу - це офіційне звернення (конклюдентна дія) глави держави до громадян України та інших осіб, які перебувають на території України або за її межами, з приводу особливих подій (введення надзвичайного стану, настання екологічної або техногенної катастрофи, відставки глави держави, призначення дострокових виборів Верховної Ради України тощо) з метою пояснення ситуації, що відбулася, та/або отримання суспільної підтримки прийнятих главою державирішень [6, с. 66-67].

Отже, основною відмінністю між трьома видами послань Президента України є, по-перше, адресат послання (народ і парламент України); по-друге, зміст інформації, яка міститься в посланні, та мета її донесення до адресата; по-третє, періодичність послання (щорічне, за настання подій надзвичайного чи особливого характеру тощо).

На підставі аналізу наведених визначень можна дійти висновку, що послання глави держави мають важливе значення під час визначення курсу політичного й правового розвитку держави, що виражається в таких особливостях: 1) послання глави держави, виступаючи програмою співпраці всіх гілок влади, тим самим забезпечує єдність гілок влади, визначаючи загальний курс державного та суспільного розвитку; 2) у посланнях відображається проблемно-концептуальна позиція глави держави, тобто його персональне ставлення до подій, що відбуваються в державі, бачення основних напрямів внутрішнього й зовнішнього розвитку держави, кроки, які необхідно зробити, тощо; 3) послання глави держави відіграють також інформаційно-аналітичну роль, тобто містять узагальнену аналітичну інформацію, засновану на об'єктивних даних та необхідну для формулювання спільних стратегічних завдань і цілей на майбутнє.

Визначаючи конституційно-правову природу послань Президента України, необхідно зазначити, що серед науковців відсутня єдність із цього питання.

Конституційний Суд України в одному зі своїх рішень доходить висновку, що заслуховування Верховною Радою України щорічних і позачергових послань Президента України про внутрішнє й зовнішнє становище України є одним із способів реалізації цими органами зовнішньої політики держави [7]. Тобто Конституційний Суд України фактично відносить послання Президента України до актів політичного характеру.

На програмний характер послання глави держави вказують О.В. Скрипнюк та В.Л. Федоренко. Вони зазначають, що послання Президента України визначають пріоритети й перспективи розвитку суспільства та держави в межах правового поля, їм належить особлива роль у безпосередній реалізації стратегічних принципів і положень Конституції України як документа, що визначає середньостро- кові та довгострокові цілі й цінності в усіх сферах суспільного та державного життя. Послання Президента України конкретизують положення Основного Закону України та пристосовують механізми їх реалізації до конкретного історичного періоду й викликів і завдань, що постають перед Україною на кожному з етапів її розвитку [8, с. 33]. конституційний президент стратегічний акт

Цікава думка з приводу природи послання Президента України до народу та до Верховної Ради України висловлена Т.В. Скоморохою, який вказує на його дуалістичну правову природу. Учений зазначає, що послання глави держави є водночас правом і його обов'язком, а також виступає формою реалізації конституційних повноважень глави держави, видом акта глави держави, документом по- літико-правового характеру, важливим програмним документом, що визначає пріоритетні шляхи й заходи для забезпечення належної та ефективної роботи органів влади, а також головні вектори розвитку відповідних напрямів соціального, економічного й політичного життя держави [9, с. 15].

Варто погодитись із думкою науковця з приводу дуалістичної правової природи послання глави держави. У ст. 106 Конституції України [1] визначено повноваження Президента України, одним із яких є звернення з посланнями до народу або Верховної Ради України. У свою чергу терміном «повноваження» традиційно позначається система прав та обов'язків, у якій пріоритетне значення має саме обов'язок, для виконання якого суб'єкту владних повноважень надається відповідне право. Тому вести дискусію з приводу того, чим є звернення глави держави з посланням (його правом або обов'язком), недоцільно. Безумовно, це насамперед обов'язок Президента України. Однак з огляду на те, що періодичність звернення визначається Конституцією України лише щодо щорічного послання до Верховної Ради України, тільки стосовно цього виду послання можна говорити про його обов'язковість, яку можливо проконтролювати хоча б формально. Формально тому, що в цьому контексті постає більш масштабна проблема - виконання конституційних обов'язків главою держави взагалі та відсутність механізму забезпечення такого виконання. Так, наприклад, Президент України В.А. Ющенко не звертався до Верховної Ради України із щорічним посланням про внутрішнє й зовнішнє становище в Україні в 2006 р. На цій підставі Верховна Рада України винесла постанову, у якій звернула увагу глави держави про невиконання ним свого конституційного обов'язку та запропонувала невідкладно подати відповідне послання [10].

Що ж стосується позачергових послань до парламенту та послань до народу України, то у зв'язку з тим, що ні періодичність таких послань, ні конкретні підстави й випадки, які зумовлюють необхідність звернення з такими посланнями, законодавством України не визначаються, відповідне звернення залишається на розсуд глави держави. Зокрема, з посланням до народу в 2010 р. звертався четвертий Президент України [11], а з позачерговим посланням до парламенту - п'ятий Президент України [12], що зумовлювалось кризовою ситуацією у сфері національної безпеки. Останнє фактично було звернене також до народу України.

Повертаючись до визначення правової природи послань глави держави, варто також навести думку В.М. Шаповала, який наполягає на тому, що за змістом Конституції України до актів Президента України не віднесені такі документальні форми реалізації його повноважень, як послання до народу, щорічне й позачергове послання до Верховної Ради України; лише укази та розпорядження Президента України відповідають критеріям юридичних актів, до яких варто віднести видані главою держави в межах повноважень і за відповідно встановленою номенклатурою (формою) документи, що містять нормативні або індивідуальні правові приписи [13]. Отже, учений наголошує на тому, що оскільки послання Президента України Конституцією України прямо не віднесені до актів його правотворчості, то помилково було б вести мову про належність послання до актів програмного або тим більше нормативного характеру.

Однак повністю погодитись із такою думкою не можна, оскільки Конституція України чітко закріплює як одне з повноважень Президента України звернення з посланнями, а повноваження Верховної Ради України - заслуховування цих послань. Тому вважаємо необгрунтованим зауваження про неофіційність такої форми документа, як послання. Водночас справедливо зазначити, що Указом Президента України «Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України» [14] та Указом Президента України «Про Положення про адміністрацію Президента України» [15] лише визначаються суб'єкти, які беруть участь у підготовці проектів послання та порядок підготовки щорічного послання до Верховної Ради України. Отже, фактично форма послання глави держави в законодавстві України не визначається.

У зв'язку із цим звернемось до аналізу практики проголошення послань главою держави.

Так, за роки існування інституту послання Президента України було підготовлено й оприлюднено низку послань до парламенту та до народу України [16]. Що стосується обраного в 2014 р. Президента України П.О. Порошенка, то за роки його пре- зиденства поки що було проголошено позачергове Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України у сфері національної безпеки» та щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище Українив 2015 році» [17; 18].

Аналіз щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2015 році» [18] та Аналітичної доповіді до нього [19] показує, що в посланні були розкриті такі основні питання зовнішнього й внутрішнього становища України:

1) оцінка діяльності уряду та парламенту;

2) у внутрішній політиці заплановано зміцнення обороноздатності держави, підвищення енергетичної незалежності, упровадження електронного урядування тощо;

3) у зовнішній політиці проголошено стратегічний курс на євроінтеграцію, досягнення миру на Сході країни тощо.

При цьому в Аналітичній доповіді до Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2015 році» детально викладено аналітичну інформацію про внутрішній і зовнішній стан держави з наведенням конкретних цифр та прогнозів на майбутнє.

Характерно, що з посланням глава держави звертається в усній формі, яка після проголошення оприлюднюється в офіційних друкованих виданнях. Крім того, готується аналітична доповідь, у якій детально розписані основні показники внутрішнього й зовнішнього становища в державі.

Отже, можемо зробити висновок, що первинною є усна форма послання, оскільки зі змісту п. 2ч. 1 ст. 106 Конституції України постає, що Президент України «звертається», а зі змісту п. 8 ч. 1 ст. 85 - Верховна Рада України «заслуховує» послання, тобто звернення відбувається в усній формі. Письмова форма послання набуває статус офіційного документа після його підписання та оприлюднення. У деяких випадках глава держави видає нормативний акт (указ або розпорядження), у якому доручає здійснити заходи, спрямовані на виконання його послання. Наприклад, в Указі Президента України від 23 лютого 2000 р. № 276 було сформульовано доручення Кабінету Міністрів України та рекомендації Національному банку України щодо реалізації Послання Президента України до Верховної Ради України «Україна: поступ у XXI сторіччя. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки» [20]. Однак варто підкреслити, що указ або розпорядження в такому разі не затверджують сам текст послання, а лише визначають механізм реалізації окремих заходів, сформульованих у посланні.

Висновки. Таким чином, Конституцією України визначено три види послань глави держави: щорічне послання до парламенту, позачергове послання до парламенту та послання до народу України, кожне з яких характеризується своїми особливостями. Тому намагання науковців надати уніфіковане визначення поняття «послання глави держави» не завжди виправдане, оскільки таке визначення не відображає всі специфічні риси кожного з видів послання.

Конституційно-правова природа послань Президента України характеризується такими особливостями:

а) за обов'язковістю звернення глави держави з посланням є повноваженням, тобто водночас правом та обов'язком Президента України, однак «перевірити» дотримання главою держави свого обов'язку можливо лише стосовно щорічних послань до Верховної Ради України;

б) за формою, згідно з Конституцією України, первинною є усна форма послання, яке оформлюється письмово та після підписання й оприлюднення набуває статусу офіційного документа;

в) за юридичною силою ненормативність послань свідчить про їх рекомендаційний характер, однак якщо послання супроводжується виданням указу або розпорядження, у якому містяться доручення окремим суб'єктам щодо реалізації заходів із метою виконання послання, то такі заходи є обов'язковими для виконання;

г) за змістом послання Президента України виконують інформаційно-аналітичну, прогностичну, об'єднуючу та інтеграційну роль, оскільки містять аналітичну інформацію про стан справ у різних сферах суспільно-управлінських відносин, визначають пропозиції щодо подальшого розвитку держави, проголошують спільний курс у зовнішній і внутрішній політиці.

Таким чином, послання глави держави - це офіційний документ, який відповідно до Конституції

України проголошується Президентом України в усній формі та в якому комплексно визначаються основні показники зовнішнього й внутрішнього становища в Україні, причини та умови, які сприяли його виникненню, бачення глави держави щодо напрямів і способів покращення ситуації, необхідність проведення реформ, а також дії, що потребують реалізації в межах таких реформ.

Недостатньо дослідженим у науці конституційного права залишається питання реалізації послань та інших стратегічних актів Президента України, що має стати напрямом наступних наукових пошуків у цій сфері.

Список використаних джерел

1. Берназюк Я.О. Конституційні основи правотворчості Президента України : [монографія] / Я.О. Берназюк. - Херсон : ВД «Гельветика», 2013. -512 с.

2. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации : [монография] / В.И. Радченко. - Саратов, 2000. - 184 с.

3. Словник української мови : в 11 т. / за ред. І.К. Білодіда. - К.: Наукова думка, 1970-1980. -Т. 6 : П - Р. -1973.-921 с.

4. Мазур Д.В. Акти правотворчості Президента в республіках зі змішаною формою правління (загальнотеоретичний аспект): дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 /Д.В. Мазур. -X., 2006. - 188 с.

5. Берназюк Я.О. Послання Президента України до народу та до Верховної Ради України як офіційні документи (акти) глави держави / Я.О. Берназюк II Форум права. -2010.-№4,- С. 63-68.

6. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави» від 15 січня 2009 р. № 2II Офіційний вісник України. - 2009. -№5.- Ст. 139.

7. Скрипнюк О.В. Завдання, функції та повноваження Президента України / О.В. Скрипнюк II Нормотворча діяльність Президента України та її нормопроектне забезпечення : [монографія] [О.В. Скрипнюк, В.Л. Федоренко, Ю.П Барабаш, Я.О. Берназюкта ін.]; за ред. О.В. Скрипнюка, В.Л. Федоренка. - К. : НАДУ, 2011. - С. 28-36.

8. Скомороха Т.В. Акти Президента України: конституційно-правовий аналіз : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02/Т.В. Скомороха. - К., 2012. - 17 с.

Анотація

Статтю присвячено дослідженню конституційно-правової природи послань Президента України як одного з видів стратегічних (програмних) актів. Проведено аналіз концептуальних підходів до розуміння поняття та сутності послань глави держави. Визначено види послань Президента України відповідно до Конституції України. Охарактеризовано особливості послання Президента України як форми реалізації стратегічної правотворчості.

Ключові слова: стратегічний акт, послання, ПрезидентУкраїни.

Статья посвящена исследованию конституционно-правовой природы посланий Президента Украины как одного из видов стратегических (программных) актов. Проведен анализ концептуальных подходов к пониманию понятия и сущности посланий главы государства. Определены виды посланий Президента Украины согласно Конституции Украины. Охарактеризованы особенности послания Президента Украины как формы реализации стратегического правотворчества.

Ключевые слова: стратегический акт, послание, Президент Украины.

The article investigates the constitutional and legal nature of the proclamations of the President of Ukraine as a strategic one species (software) instruments. The analyzed of conceptual approaches to understanding the concept and nature of the proclamations of the President. The types of proclamations of the President of Ukraine according to the Constitution of Ukraine. The peculiarity of President of Ukraine as a form of implementation ofthe strategic law-making.

Key words: strategic act, proclamation, President of Ukraine.

Размещено на Allbest.ru