Щодо терміна "територіальна громада" існує багато дискусій на науковому рівні, які здебільшого є спробами визначити реальну природу територіальної громади, надати повне визначення, яке буде охоплювати всі проблемні аспекти, не враховані чинним законодавством.

Водночас питання ролі саме територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування набуває все більшої актуальності в контексті останніх політичних подій у нашій державі, а також неодноразовому наголошенні законодавців і науковців на необхідності проведення адміністративно-територіальної реформи, що дозволить дійсно підвищити значимість громад під час вирішення питань місцевого значення.

Отже, метою даної статті є необхідність теоретичного обґрунтування поняття й сутності територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування в Україні.

Серед науковців, якими було приділено увагу даній проблемі, можна виділити таких, як М.П. Орзіх, М.О. Баймуратов, І.П. Бутко, В.В. Медведчук, Л.В. Беззубко, В.М. Кампо, О.В. Батанов та інші.

Ст.140 Конституції України проголошує: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" [1]. Ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дає таке визначення: "Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" [2].

територіальна громада місцеве самоврядування

Місцеве самоврядування є найважливішою формою організації народовладдя та одним з основних демократичних інститутів суспільства й держави, яке впливає на становлення й розвиток Української держави, сприяє децентралізації державної влади, активізації участі населення в управлінні державними й місцевими справами, вирішенню соціально - економічних та інших питань [3, с.37].

Виражають самоврядування жителів населених пунктів територіальні громади, які є первинними суб'єктами публічної влади на місцевому рівні.

Чинний Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" у ст.1 надає таке визначення територіальної громади: "Територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр" [2].

Поняття громади є порівняно новим для правової науки України. її наукове визначення є недопрацьованим і потребує комплексного підходу, тому що наведена соціально-правова конструкція такого ба - гатоаспектного явища містить у собі насамперед поняття населення як спільноти жителів. О.В. Батанов відмічає малодослідженість цього явища, а також необхідність звернення до західної соціологічної і правової доктрини [4, с.51]. Таку ж проблему відзначають і Л.В. Беззубко й О.В. Скопець [5, с.22], досліджуючи взаємодію членів територіальних громад та органів місцевого самоврядування.

Звертаючись до історії легітимного визначення територіальної громади, треба зазначити, що величезний внесок у цьому належить видатному українському вченому-конституціоналісту М.П. Орзіху, який одним із перших відзначив феномен територіального колективу та пропонував його законодавче визначення й закріплення. М.П. Орзіх надав авторське визначення територіальної громади як нормативно-правової моделі самоорганізації населення з відповідними організаційними (управлінськими) структурами, здатними виражати, реалізовувати й захищати територіальний інтерес в якості права й законного інтересу місцевого самоврядування [6]. Це визначення ілюструє структурованість системи місцевого самоврядування та первинність територіальної громади в цій системі, а також функціональність управлінських структур під час забезпечення інтересів територіальної громади.

Українські науковці протягом десятиріч пропонують власні авторські визначення територіальної громади, які, на їх особисту думку, є більш повними та враховують багатоаспектність цього явища. Варто навести деякі з них.

Вчені М.О. Баймуратов, І.П. Бутко, В.В. Медведчук та деякі інші, визначаючи поняття територіального колективу (громади), акцентують увагу на спільності інтересів членів територіальної громади.

М.О. Баймуратов визначає територіальний колектив (місцеве співтовариство) як сукупність фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території і пов'язані територіально - особистісними зв'язками системного характеру. Таке місцеве співтовариство об'єктивно здатне виробляти характерні інтереси й реалізовувати їх на рівні місцевого самоврядування [7, с.95]. Це визначення охоплює не лише приналежність громади до певної території, а й підкреслює особистісні зв'язки членів громади (що включають в себе соціально-культурні, професійні та інші аспекти), які невід'ємні від територіального базису, а також необхідність проживати в межах громади протягом тривалого часу.

І.П. Бутко зазначає, що "територіальний колектив - це люди, які мешкають у певних територіальних межах та об'єднані спільними інтересами" [8, с.39]. Це визначення більш стисле, воно не робить акцент на тривалості проживання членів громади на відповідній території, що є суттєвим недоліком.

На думку В.В. Медведчука, "громада - це сплетіння соціальних відносин між людьми, які мають множину загальних інтересів, потреб; це спільноти, що можуть найбільшою мірою забезпечити здійснення й задоволення цих інтересів і потреб" [9]. У даному визначенні акцентується увага лише на спільних інтересах мешканців, які, на думку автора, є основоположними для визначення територіальної громади.

Інші науковці більше уваги приділяють територіальній ознаці (В.І. Фадеев, М.О. Краснов, В.М. Кампо). Так, В.М. Кампо зазначає, що початковим суб'єктом місцевого самоврядування фактично постає територіальний колектив в особі жителів села (сіл відповідної сільради, селища або міста) [10, с.70].

М.О. Краснов визначає місцеве співтовариство як сукупність людей, які складають населення самоврядних одиниць [11, с.10].

Структурну характеристику містить визначення територіальної громади М.П. Орзіха, який вважає, що територіальний колектив (община, точніше - комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід) складається з осіб - громадян, іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або працюють на даній території (або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків) [12, с.67]. Це визначення розширює розуміння територіальної громади численними "або", тому що не встановлює конкретних вимог щодо проживання суб'єктів на певній території, працевлаштування, а визначає альтернативні можливості. Тобто член громади може або проживати на певній території, або працювати, або володіти нерухомістю.

Оскільки територіальна громада як первинний колективний суб'єкт місцевого самоврядування спрямована на задоволення потреб та консолідацію інтересів усіх членів громади, що підкреслює їх право на індивідуальність та її вираження, то деякі науковці (насамперед Р.Б. Хоменець) пропонують відокремлювати членів громади в якості первинного індивідуального суб'єкта місцевого самоврядування - громадян України та осіб без громадянства [13, с.37]. Слід відзначити, що ця дефініція є спірною з огляду на такі моменти: по-перше, серед індивідуальних суб'єктів треба виділяти не лише громадян України та апатридів, але й іноземців, що постійно проживають на території України та відповідають усім ознакам, властивим територіальним колективам; по-друге, виокремлюючи індивідуального суб'єкта, необхідно мати на увазі, що єдина причина цього виокремлення - необхідність віднесення до складу територіальної громади як громадян України, так і осіб без громадянства й іноземців, що мають із громадою такий само тісний зв'язок, як і інші члени. Інших критеріїв виокремлення немає, тому що індивідуальний суб'єкт - невід'ємна складова частина суб'єкта колективного, який функціонує лише у складі громади та являє собою цілісний організм, що виражає колективну волю з урахуванням індивідуальних особливостей, але без превалювання індивідуальних інтересів над колективними.

Отже, заглиблюючись до історії питання, варто відзначити, що вже в п'ятдесятих роках XX століття було проаналізовано, детально вивчено 94 визначення територіальних співдружностей. У всіх цих визначеннях вживаються різні дефініції: "місцева спільнота" ("ком'юніті"), "комуна", "асоціація мешканців", "місцевий соціум", "соціальна мережа", "соціально-територіальна спільнота", "місцевий колектив" тощо [5, с.22]. Однак не можна говорити про абсолютну синонімічність цих понять. Наприклад, у понятті "ком'юніті" важливими аспектами є політичний, пов'язаний із республіканським ідеалом демократії, і соціально-психологічний. Термін "ком'юніті" виражає насамперед соціально-психологічну спільність або прагнення до неї. Таким чином, терміни "ком'юніті" та "громада" (в її тлумаченні більшістю вітчизняних авторів) не збігаються, перетинаються за обсягом змісту лише частково. Тому їх синонімічне застосування зумовлює деяке спільне понятійне ядро, яке вказує насамперед на специфічність соціальних зв'язків мікрорівня, рівня малої групи, тобто детермінуючу роль первісних неформальних контактів, відносин "обличчя до обличчя" [14, с.106]. Інші наведені терміни є більш вузькими за значеннями. Наприклад, соціально-територіальні спільноти - це сукупності людей, об'єднаних відношенням до окремої господарсько освоєної території [15, с.160]. Тобто інші поняття, крім "ком'юніті", так чи інакше співпадають з існуючими в Україні визначеннями територіальної громади.

Протягом багатьох років учені також намагалися виокремити характерні ознаки, притаманні територіальним громадам. Серед існуючих класифікацій, запропонованих вітчизняними науковцями, варто відмітити ознаки, виокремлені професором М.О. Баймуратовим, а саме:

1) територіальна, яка пов'язується з "дислокацією" місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста як територіальної основи муніципальної демократії (ч.1 ст.140 Конституції України, ст.1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні");

2) інтегративна, за якою територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території, незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, які постійно мешкають на певній території. Також, на думку цього автора, можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст.1 Закону України "Про місцеве самоврядування");

3) інтелектуальна, зумовлена наявністю в жителів спільних інтересів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв'язків (ч.1 ст.140 Конституції України);

4) майнова, яка постає із права цих спільностей мати спільну комунальну власність (ч.1 ст.142 Конституції, ст.16, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").;

5) фіскальна, зумовлена тим, що члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст.67 Конституції України) [16].

Як ознаку, що доповнює існуючі й окреслює основне призначення територіальної громади, Н.М. Альошина пропонує виділити також самоврядність - закріплене в Конституції та в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" право територіальної громади на здійснення місцевого самоврядування [17, с.178].

Також для пошуку і впровадження найбільш повного визначення територіальної громади варто звернутися до західної доктрини. В основу зарубіжної концепції територіальної громади покладено те, що територіальна громада розглядається як корпорація, заснована на членстві громадян, об'єднаних фактором спільного проживання.

Крім того, в зарубіжних країнах, де капіталістичний устрій має більш сталий характер, роль локальної демократії є більш широкою та визначеною.

Американський вчений та адвокат Дж. Хіллер здійснила монументальну роботу, вивчаючи існуючі визначення територіальної громади (ком'юніті) та виокремлюючи спільні ознаки, адже саме такий напрямок роботи допомагає достатньо точно визначити природу місцевих спільнот на загальноєвропейському рівні, яка характерна і для українських реалій. Вона дійшла висновку, що незважаючи на наявні розбіжності, в більшості визначень найважливішими є такі ознаки: соціальна взаємодія, територія і загальний зв'язок (або зв'язки).

Більшу кількість спільних ознак в європейських визначеннях територіальних громад відмітив К. Іонассен:

1) населення;

2) територіальна база;

3) взаємозалежність спеціалізованих частин співтовариства й поділ праці в ньому;

4) спільна культура й соціальна система, що інтегрують діяльність його членів;

5) усвідомлення жителями єдності й належності до співтовариства;

6) можливість діяти на корпоративній основі для вирішення місцевих проблем [4, с.51].

Територіальні громади існують на різних рівнях. Тому можна виділити певні їх види. На законодавчому рівні їх види встановлює Конституція України у ст.140 та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" у ст.6: це рівень села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, територіальна громада селища та міста. Добровільне об'єднання територіальних громад, відповідно до норм чинного законодавства, здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна [1; 2]. Однак на сьогоднішній день фактично немає можливості проведення місцевого референдуму у зв'язку із прийняттям у 2012 році Закону України "Про всеукраїнський референдум" [18]. Отже, подібні невідповідності законодавчих актів мають бути приведені до єдиних положень.

В.Ф. Погорілко, аналізуючи ч. З і 4 ст.140 Конституції України, запропонував наступну класифікацію: а) основні (базового рівня) - сільські, селищні, міські, в межах яких безпосередньо здійснюється життєдіяльність населення - жителів певних територіальних одиниць; б) факультативні (асоційованого рівня) - територіальні громади районів та областей - в їх межах реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст [16].

Ця класифікація ілюструє той факт, що житель села, селища або міста так чи інакше належить до громади району чи області. Усі види громад є взаємопов'язаними, проте при цьому відрізняються одне від іншого організацією, колом інтересів, структурних зв'язків.

Аналізуючи наведені ознаки, можна зробити висновок, що в загальному вигляді територіальна громада є дуже складним явищем, особливою формою суспільної організації. Це сукупність місцевих жителів, об'єднаних у межах окремої території, що мають тісний демографічний, територіальний, політико - правовий, майновий, професійний, соціально-культурний зв'язок. Цей зв'язок об'єднує дії, спрямовані на створення умов, що схвалюються всіма членами громади, на досягнення результатів, бажаних для кожного. Однак і в західній доктрині, й у працях українських учених виділяють багато спільних ознак. Окремо варто відзначити запропоновану К. Іонассен ознаку щодо можливості діяти на корпоративній основі для вирішення місцевих проблем, яка є більш характерною для країн зі сталим капіталістичним устроєм, але й повністю відповідає реаліям постсоціалістичного простору України.

Узагальнюючи існуючі підходи до розуміння територіальної громади, варто навести авторське визначення територіальної громади як сукупності фізичних осіб (громадян України, осіб без громадянства, іноземців), пов'язаних спільною територією постійного проживання (в селі, селищі, місті), які мають спільні соціально-культурні, економічні, професійні інтереси, а також мають право здійснювати місцеве самоврядування безпосередньо або через створені нею органи та мають можливість діяти на корпоративній основі для вирішення місцевих проблем. Таке визначення здебільшого відображає сутність і значення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

Зважаючи на проведений аналіз, необхідно відмітити, що тривалі процеси становлення демократії на місцевому рівні й надання територіальним громадам реальної можливості вирішувати питання місцевого значення без втручання держави потребують подальшого, в першу чергу наукового, напрацювання теоретичних положень щодо визначення й функціонування територіальних громад в Україні.

Список використаних джерел

1. Конституція України: прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. (зі змінами) // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО. - Ст.141.

2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - №24. - Ст.170.

3. Прієшкіна О. Територіальна громада в політичній системі та системі місцевого самоврядування України // Юридичний вісник. - 2012. - №1. - С.37-40.

4. Батанов О. Територіальна громада - первинний суб'єкт муніципальної влади в Україні: поняття та ознаки / О. Батанов // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2008. - №2, - С.51-57.

5. Громада і органи місцевого самоврядування/Л.В. Беззубко, О.В. Скопець. - Донецьк: Норд-компьютер, 2007. - 181 с.

6. Орзіх М. Територіальна організація та територіальна дія держави // Урядовий кур'єр. - 2005. - ЗО вересня.

7. Баймуратов М.А. Конституционно-проектная регламентация местного самоуправления и территориальных коллективов // Юридический вестник. - 1996. - №1. - С.94-98.

8. Бутко І. Деякі проблеми становлення і розвитку територіального самоврядування в Україні // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. - 1992. - №3, - С.38-41.

9. Медведчук В.В. Місцеве самоврядування і як його доцільно організувати в Україні // Урядовий кур'єр. - 1995. - 28 грудня.

10. Кампо В.М. Деякі проблеми становлення і розвитку місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. - 1993. - № 1-2. - С.70-71.

11. Введение в муниципальное право: лекция / М.А. Краснов; отв. ред. М.М. Славин; Академический правовой университет при Институте государства и права РАН. - М., 1993. - 16 с.

12. Орзіх М. Концепція правового статусу самоврядних територій і органів місцевого самоврядування II Місцеве і регіональне самоврядування України. - 1995. - №1-2 (10-11). - С.67-75.

13. Хоменець Р. Особливості правового статусу фізичних осіб як суб'єктів місцевого самоврядування II Право України. - 2001. - №11. - С.36-38.

14. Покпонський А.С. Правові проблеми створення місцевої міліції в Україні II Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених. - 2005. - №8, - С.104-110.

15. Чернова Л.Є. Етнонаціональні територіальні спільноти як елемент громадянського суспільства // Культурологічний вісник Нижньої Наддніпрянщини. - 2007. - №19. - С.160-163.

16. Муніципальне право України: підручник / кол. авт.; за ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Ін - тер, 2006. - 592 с. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://pidruchniki. ws/15840720/pravo/konstitutsiyne_pravo_ ukrayini_-_pogorilko_vf.

17. Альошина Н.М. Поняття й ознаки територіальної громади // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - 2012. - №21. - С.173-181.

18. Про всеукраїнський референдум: Закон України від 6 листопада 2012 р. II Відомості Верховної Ради України. - 2012. - № 44-45,-Ст.634.

Размещено на Allbest.ru