Служба в поліції як державна служба особливого характеру

Размещено на http://www.allbest.ru/

Служба в поліції як державна служба особливого характеру

Постановка проблеми

В Україні після набрання чинності положеннями Закону України «Про Національну поліцію» 2015 року [1] розпочалося становлення Національної поліції як центрального органу виконавчої влади, функціональна спрямованість якого полягає в служінні суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки та порядку. З контексту цього Закону вбачається, що служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Час проходження служби в поліції зараховують до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.

Особливий характер служби в поліції передбачає такі спеціальні умови для певних категорій поліцейських: 1) службу у святкові та вихідні дні; 2) службу позмінно; 3) службу з нерівномірним графіком; 4) службу в нічний час.

Цей Закон є досить інноваційним, а деякі його нормативні положення потребують теоретико-правового аналізу для пояснення практичного їх застосування.

Водночас постають питання, які слід спочатку вирішити в науково-теоретичній площині, щодо впливу відповідних конституційно-правових норм на службу в поліції та щодо співвідношення законів України про державну службу та про Національну поліцію.

На наш погляд, зазначені новації нормативного характеру потребують з'ясування сутності, яку законодавець вклав у словесні формулювання, правильного тлумачення з метою точного практичного їх застосування новою генерацією поліцейських.

Окреслена проблема має важливе не тільки науково- теоретичне, а й практичне значення. З позицій теорії це початкова форма праворозуміння - інтелектуального процесу осмислення, певного його бачення, утіленого в конкретних концепціях. Прикладні аспекти відповідних наукових здобутків мають виконувати спрямовувальну роль для розв'язання проблем ефективності реалізації декларованих законодавцем конституційних прав громадян на працю та рівного доступу до державної служби.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретико- правовий аналіз обраної проблеми ґрунтується на авторитетних наукових працях інших учених. Українські науковці (Р. Г. Ботвінов, Братель, В.А. Глуховеря, . Г. Комісаров, . Ф. Константінов,О. В. Кузьменко, Д. Л. Лемеш, М.В. Лошицький, Р. В. Миронюк, Т. П. Мінка,І. Д. Пастух,М. В. Плугатир, . Д. Сущенко, В. В. Чернєй, В. В. Шаблистий) активно досліджують питання служби в поліції. Здійснені ними дослідження, відображені в наукових публікаціях, знайшли практичне застосування. Однак слід констатувати, що лише в окремих науково-теоретичних працях увагу акцентовано на окресленій проблемі. У конституційно-правовій доктрині її системно не аналізували, а тому не сформовано комплексних підходів до її розв'язання крізь призму конституційного права.

Мета статті - дослідження, з огляду на сучасний стан процесу реформування правоохоронних органів (зокрема створення нового центрального органу виконавчої влади - Національної поліції України та її системних підрозділів), теоретико-правового змісту служби в поліції в контексті відповідних конституційно- правових положень, Закону України «Про державну службу» [2], документів судової гілки влади тощо.

Виклад основного матеріалу

Для реалізації поставленої мети було передбачено виконання таких завдань: проаналізувати чинне національне законодавство та документи судової гілки влади; висвітлити сутність служби в поліції крізь призму конституційно-правового регулювання; запропонувати конкретні теоретико-правові дефініції, пов'язані зі службою в поліції, що сприятиме якіснішому застосуванню відповідних юридичних норм на практиці, гарантуватиме якомога повніше досягнення цілей норм та інститутів державної служби.

У контексті порушеної проблеми слід, насамперед, акцентувати увагу на аналізі національного законодавства, зокрема конституційно-правових актів й окремих офіційних юридичних документів органів судової гілки влади.

Відповідно до ст. 43 Конституції України [3], кожен має право на працю, що передбачає можливість заробляти собі на життя працею, яку особа вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.

Із цього приводу Конституційний Суд України в пп. 3.1 п. 3 мотивувальної частини свого рішення від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007 [4] зазначив таке: «Конституційне право громадян на працю означає можливість кожного заробляти собі на життя працею, вільно вибирати професію чи спеціальність відповідно до своїх здібностей і бажань, реалізовувати свої бажання щодо зайняття працею за трудовим договором (контрактом) на підприємстві, в установі, організації незалежно від форм власності або самостійно забезпечувати себе роботою».

У рішенні від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004 Конституційний Суд України сформулював правову позицію стосовно того, що за своєю сутністю право на працю є невідчужуваним й означає забезпечення саме рівних можливостей кожному для його реалізації. Реалізацію права громадянина на працю здійснюють шляхом укладання трудового договору та виконання кола обов'язків за своєю спеціальністю, кваліфікацією або посадою. Відповідно до зазначеної позиції Конституційний Суд України вважає, що право на працю означає не гарантування державою працевлаштування кожній особі, а забезпечення саме рівних можливостей для реалізації цього права. Отже, державна служба є одним з видів трудової діяльності громадян [5].

Згідно з ч. 2 ст. 38 Конституції України, громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби. Зазначена норма Основного Закону не передбачає поділу державної служби на службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. На підставі ч. 2 ст. 38 і п. 12 ч. 1 ст. 92 Конституції України, який встановлює, що виключно законами України визначаються основи державної служби, можна дійти висновку, що державна служба є єдиною за своєю сутністю. Інститут державної служби врегульований Законом України «Про державну службу», а її особливості в апаратах окремих органів, зокрема дипломатичної служби, державної податкової служби тощо, регламентують закони про ці органи.

Верховний Суд України в листі до Конституційного Суду України від 28 грудня 2015 року за № 201-4411/0/8-15 [6] у контексті цього питання зазначає, що в широкому значенні публічна (державна) служба, метою здійснення якої є служіння інтересам держави у відповідних органах державної влади, місцевого самоврядування й інших державних органах та практична реалізація завдань і функцій держави, - це специфічний вид праці. Вступаючи на таку службу, громадянин реалізує власне право на вільне розпорядження своїми здібностями та здатністю до праці й обрання роду діяльності. Публічною службою, зокрема, є професійна діяльність прокурорів, військова служба, служба в органах безпеки, органах внутрішніх справ і служба в інших органах державної влади. Реалізуючи конституційне положення, передбачене ст. 38 Конституції України, законодавець передбачив низку детальних норм щодо доступу, перебування та припинення відносин у сфері державної служби з метою забезпечення балансу публічних і приватних інтересів держави й особи. Цей баланс полягає в дотриманні принципів справедливості, рівності та співмірності під час встановлення обмежень, пов'язаних із доступом до державної служби, перебуванням на ній та її припиненням.

Відповідно до юридичного змісту ст. 1 Закону України «Про державну службу», державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Формально-юридичний аналіз положень Закону України «Про державну службу» дає підстави акцентувати на тому, що його норми містять не тільки конститутивні інституційні новації щодо нормативного тлумачення державної служби, а й визначення порядку регулювання відносин, які виникають у зв'язку з поширенням його дії щодо правоохоронних органів за певних умов. Зазначене засвідчує, що державна служба у випадках, передбачених чинним законодавством, притаманна і для правоохоронних органів.

На підставі проаналізованих рішень Конституційного Суду України, інших документів судової гілки влади, нормативних визначень, на наш погляд, формується правова позиція, за якою державна служба єдина за правовим змістом для всіх державних органів і не передбачає окремих її видів (поділу державної служби на службу в органах законодавчої, виконавчої і судової гілок влади), а отже, і поділу на види залежно від статусу органу виконавчої влади.

Державна служба є видом трудової діяльності громадян (специфічним видом праці), а особливості державної служби в окремих державних органах, зокрема й виконавчих, мають бути визначені окремими законами, що є свідченням наявності лише правових форм реалізації державної служби (цивільна, мілітаризована, спеціалізована форми тощо). Таким чином, трудова діяльність (право на працю) і державна служба співвідносяться як ціле та частина, тому служба в поліції не є окремим видом державної служби.

Загалом державна служба як поліфункціональний (комплексний) інститут становить унітарний (єдиний) механізм гарантування стабільності конституційного ладу, забезпечення прав і свобод людини та громадянина. У системі владних відносин вона є одним із головних чинників формування цивілізованої державності, об'єднання зусиль усіх гілок державної влади.

Недоцільно, на нашу думку, обмежуватися розглядом лише нормативної моделі державної служби та її трактування судовою гілкою влади в Україні. Важливо також проаналізувати наукові позиції щодо окресленої проблеми.

Із цього приводу О. Оболенський акцентує на системно- інтегративному аспекті інституту державної служби, який полягає в тому, що організація та функціонування державної служби врегульовані нормами низки галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, кримінального тощо); системно- елементний аспект інституту державної служби полягає в тому, що він має в своєму складі підінститути [7, с. 151-158]. На наш погляд, підінститути державної служби обумовлюють, по-перше, різногалузеве, зокрема й конституційно-правове, регулювання державної служби, по-друге, наявність різноманітних форм реалізації державної служби, по-третє, наявність державної служби особливого характеру в правоохоронних органах як окремої правової форми її реалізації.

Так, огляд нормативних положень ст. 3 Закону України «Про державну службу» дає підстави стверджувати, що його дія не поширюється на осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів та працівників інших органів, яким присвоюють спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом.

Таким чином, дія цього Закону не поширюється на всі правоохоронні органи за умови, якщо інше не передбачено законом. Якщо в спеціальному законі про відповідний правоохоронний орган передбачено, що служба в ньому є державною службою, то дія закону про державну службу поширюється на відповідних осіб цього правоохоронного органу. Згідно зі ст. 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» [8], Національна поліція є одним з видів державних правоохоронних органів, а в ст. 17 Закону України «Про Національну поліцію» встановлено, що поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції та якому присвоєно спеціальне звання поліції. У ст. 59 цього Закону зазначено, що служба в поліції є державною службою особливого характеру. Також нормативно передбачено, що час проходження служби в поліції зараховують до стажу державної служби.

З огляду на це, доходимо висновку, що положення, які містяться в ст. 59 Закону України «Про Національну поліції» (служба в поліції є державною службою; час проходження служби в поліції зараховують до стажу державної служби), відповідають положенню ст. 3 Закону України «Про державну службу» (якщо інше не передбачено законом). Беручи до уваги аналізовані нормативні положення та наші попередні висновки, можна обґрунтувати позицію, згідно з якою служба в Національній поліції віднесена спеціальним законом до державної служби, а на поліцейських поширюється дія закону про державну службу.

Закон України «Про державну службу» є загальним нормативно-правовим актом щодо принципів, правових та організаційних засад забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядку реалізації громадянами України конституційних прав на працю та рівного доступу до державної служби. Закон України «Про Національну поліцію» є спеціальним нормативно-правовим актом, у якому регламентовані лише особливості державної служби в Національній поліції як центральному органі виконавчої влади, а отже, не визначає на рівні закону окремий вид (різновид) державної служби. Служба в Національній поліції є однією з правових форм реалізації державної служби. Водночас Закон України «Про Національну поліцію» нормативно вводить новий вид державного службовця - поліцейського.

Оригінальне науково-теоретичне трактування державної служби в органах поліції в адміністративно-правовому аспекті пропонує Д. Л. Лемеш. На думку автора, це особливий вид адміністративно-службової діяльності, яка передбачає здійснення спеціальним суб'єктом - поліцейським - частини функцій і завдань держави у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку, охорони прав й інтересів громадян та інших осіб, які потребують надання поліцейської допомоги, протидії злочинам і правопорушенням, у порядку та межах повноважень, визначених законодавством [9, с. 3]. Таким чином, науковець, характеризуючи державну службу в поліції в адміністративно- правовій площині, досить детально визначає юридичний зміст тієї частини функцій і завдань держави, що мають здійснювати поліцейські, які за своїм особливим правовим статусом є спеціальними суб'єктами адміністративно-службової діяльності в адміністративному праві. З цього приводу слід зауважити, що поліцейський - суб'єкт різногалузевих правових відносин, оскільки вступає, з одного боку, у конституційні правовідносини, пов'язані з реалізацією конституційних прав на працю та рівного доступу до державної служби, а з іншого боку - в адміністративно-правові, пов'язані з виконанням вимог служби в поліції, адміністративно-управлінських функцій тощо.

Досліджуючи зміст і специфіку служби в правоохоронних органах, зокрема Національній поліції, Р. Ботвінов розглядає публічну службу в органах внутрішніх справ з позиції формування організаційних засад державного апарату та зазначає, що це діяльність держави щодо формування професійного кадрового ядра з метою виконання завдань стосовно реалізації правоохоронних функцій. У цьому сенсі система правоохоронних органів вибудовується з метою виконання та забезпечення виконання обов'язків держави, зокрема покладених на неї Конституцією України. З позиції практичного здійснення завдань і функцій автор вважає, що державна служба в органах внутрішніх справ є одним із видів платної суспільно корисної діяльності. Вона безпосередньо не стосується продукування ні матеріальних, ні духовних цінностей. Органи внутрішніх справ становлять своєрідний механізм у державно-правовій системі, здатний перекладати правові настанови на поведінку людей, а професійна робота співробітників цих органів безпосередньо пов'язана з державним управлінням як діяльністю з підтримання встановленої системи норм і правил суспільного життя, упорядкування суспільних відносин [10, с. 94-100].

З огляду на зазначене, пропонуємо доповнити положення Закону України «Про Національну поліцію» тезою проте, що служба в поліції для поліцейського має континуїтивний (безперервний) характер. Зокрема, якщо поліцейський у встановленому законом випадку не перебуває на відповідній посаді (відрядження зі звільненням із займаної посади та залишенням на службі) у Національній поліції (її структурних підрозділах), слід вважати, що служба в поліції продовжується без перерви. Так, у ст. 71 (Відрядження поліцейських до державних (міждержавних) органів, установ та організацій із залишенням на службі в поліції) закону про Національну поліцію зазначено, що поліцейські за їхньою згодою можуть бути відряджені до органів державної влади, установ та організацій із залишенням на службі в поліції, але зі звільненням із займаної посади з подальшим призначенням на посади відповідно до переліку посад, які можуть бути заміщені поліцейськими в державних органах, установах та організаціях, що затверджується Президентом України. Отже, поліцейський, який відряджений згідно із цими нормативними положеннями та звільнений із займаної посади в Національній поліції з подальшим призначенням на відповідну посаду відповідно до переліку посад, які можуть бути заміщені поліцейськими, залишається на службі в поліції (із залишенням у кадрах поліції). Проходження служби в поліції в передбачених законом випадках не пов'язано з обов'язком фактичного перебування на відповідній посаді в Національній поліції. Водночас за таких обставин поліцейський перебуває лише в кадрах поліції. Тому час такого відрядження слід зараховувати до часу проходження служби в поліції, страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби, що підтверджує нашу тезу про безперервний характер служби в поліції.

Висновки

Служба в Національні поліції віднесена спеціальним законом до державної служби, не є окремим видом останньої, а є однією з правових форм її реалізації. Дія закону про державну службу поширюється на поліцейських як особливих суб'єктів конституційних, адміністративних та інших правовідносин. Служба в поліції для поліцейського є правовою формою реалізації державної служби як у структурних підрозділах Національної поліції (фактично перебуваючи на відповідній посаді поліцейського), так і в установлених законом випадках, поза її межами (звільнений із займаної посади в Національній поліції з подальшим призначенням на відповідну посаду в складі кадрів поліції).

За формальними ознаками можна констатувати, що служба в поліції - це державна служба особливого та безперервного характеру зі спеціальними умовами, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, є публічною, політично неупередженою, професійною діяльністю поліцейських із практичного виконання визначених функцій з метою реалізації виконання поставлених завдань з використанням наданих поліції повноважень.

Список використаних джерел

1. Про Національну поліцію [Електронний ресурс] : Закон України від 2 лип. 2015 р. № 580-VNI. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/go/580-19. - Назва з екрана.

2. Про державну службу [Електронний ресурс] : Закон України від 10 груд. 2015 р. № 889-ХІХ. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/889-19. - Назва з екрана.

3. Конституція України [Електронний ресурс] : Закон України від 28 черв.1996 р. № 254к/9б-ВР.- Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/conv. - Назва з екрана.

4. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 23 Закону України «Про державну службу», статті 18 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», статті 42 Закону України «Про дипломатичну службу» (справа про граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування) від 16 жовт. 2007 р. № 8-рп/2007 [Електронний ресурс] // Офіційний вісник України. - 2007. - № 80. - Ст. 2979. - С. 43. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/go/2728-14. - Назва з екрана.

5. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 56 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України «Про вищу освіту» (справа про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу) від 7 лип. 2004 р. № 14-рп/2004 [Електронний ресурс] // Офіційний вісник України. - 2004. - № 28. - Ст. 1909. - С. 241. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ru/v014p710-04. - Назва з екрана.

6. Верховний Суд України. Лист до Конституційного Суду України від 28 груд. 2015 р. № 201-4411/0/8-15 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://consultant.parus.ua/?doc=09XAOC959E. - Назва з екрана.

7. Оболенський О. Теорія системного підходу в державному управлінні [Електронний ресурс] / О. Оболенський // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. - 1996. - № 3. - С. 151-158. - Режим доступу: http://studentbooks.com.ua/content/view/1214/76/ . - Назва з екрана.

8. Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів[Електронний ресурс] : Закон України від 23 груд. 1993 р. № 3781 -XII. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3781 -12/print1510008548270103.Назва з екрана.

9. Лемеш Д.Л. Адміністративно-правовий статус працівників поліції в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Д. Л. Лемеш. - Київ, 2016. - 20 с.

10. Ботвінов Р. Публічна служба в Національній поліції України: нормативно-правова колізія [Електронний ресурс] / Р. Ботвінов // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2017. - Вип. 2 (33). - C. 94-100. - Режим доступу: http://www.dridu.dp.ua/vidavnictvo/2017/2017_02(33)/14.pdf. - Назва з екрана.

REFERENCES

1. Zakon Ukrainy pro Natsionalnu politsiiu: vid 2 lypn. 2015 r. No. 580-VIM [Lawof Ukraine on National Police from July 2, 2015, No. 580-VIII]. (n.d.). zakon3.rada.gov.ua. Retrieved from http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/580-19 [in Ukrainian].

2. Zakon Ukrainy "Pro derzhavnu sluzhbu": vid 10 hrud. 2015 r. No. 889-VIII [Law of Ukraine "About the civil service" from December 10, 2015, No. 889-VIII]. (n.d.). zakon3.rada.gov.ua. Retrieved from http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/889-19 [in Ukrainian].

3. Konstytutsiia Ukrainy: vid 28 cherv. 1996 r. No. 254k/96-VR [Constitution of

Ukraine from June 28, 1996, No. 254k/96-VR]. (n.d.). zakon5.rada.gov.ua. Retrieved fromhttp://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80[in Ukrainian].

4. Rishennia Konstytutsiinohgo Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinym podanniam 47 narodnykh deputativ Ukrainy shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) polozhen statti 23 Zakonu Ukrainy "Pro derzhavnu sluzhbu", statti 18 Zakonu Ukrainy "Pro sluzhbu v orhanakh mistsevohgo samovryaduvannia», statti 42 Zakonu Ukrainy "Pro dyplomatychnu sluzhbu" (sprava pro hranychnyi vik perebuvannya na derzhavnii sluzhbi ta sluzhbi v orhanakh mistsevoho samovryaduvannia): vid 16 zhov. 2007 r. No. 8-rp [The decision of the Constitutional Court of Ukraine in the case of the constitutional petition of 47 people's deputies of Ukraine regarding the compliance of the Constitution of Ukraine (constitutionality) with the provisions of Article 23 of the Law of Ukraine "On Civil Service", Article 18 of the Law of Ukraine "On Service in Local Self-Government Bodies", Article 42 of the Law of Ukraine "On the Diplomatic Service" (case on the maximum age of staying in the civil service and at the service in local self-government bodies): vid October 16, 2007, r. No. 8-рп / 2007]. Ofitsiinyi visnyk Ukrainy, Official Bulletin of Ukraine, 80, 43. Retrieved from http http://zakon.rada.gov.ua/go/2728-14 [in Ukrainian].

5. Rishennia Konstytutsiinohgo Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinym podanniam 56 narodnykh deputativ Ukrainy shchodo vidpovidnosti Konstytutsii

Размещено на Allbest.ru