Охорона світової культурної спадщини в цілому та культурного надбання окремих народів належить до пріоритетних напрямків діяльності в культурній сфері як міжнародних інституцій, зокрема ЮНЕСКО та Ради Європи, так і окремих держав. Розбудовуючи національне законодавство, Україна активно запроваджує міжнародні норми та стандарти у сфері охорони культурної спадщини, ратифікувавши Конвенцію про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини [1], Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) [2], Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи [3], Конвенцію про охорону підводної культурної спадщини [4], Конвенцію про охорону нематеріальної культурної спадщини [5], Конвенцію про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження [6] й ін. Крім того, питання охорони культурної спадщини в Україні урегульовані нормами Конституції України, законів України "Про охорону культурної спадщини" [7], "Про охорону археологічної спадщини" [8], "Про культуру" [9] та ін. Однак чимало питань, що стосуються збереження культурного надбання народу України, досі залишаються неврегульованими або потребують законодавчих змін.

У зв'язку з цим вирішення проблеми охорони культурної спадщини вимагає оперативного реагування на найвищому державному рівні й залишається одним із пріоритетних напрямків реформування законодавства у культурній сфері України.

Окремі аспекти державної політики в цілому та законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини висвітлені у працях О.С. Батіщевої, Ю.П. Богуцького, В.В. Карлової, Т.В. Курило, О.В. Малишевої, І.М. Мищака та інших дослідників. Водночас на сьогодні на розгляді парламенту перебуває ряд законопроектів щодо врегулювання тих чи інших питань охорони культурної спадщини та запобігання знищенню і розкраданню пам' яток культури, які потребують окремого аналізу.

Метою статті є аналіз зареєстрованих у Верховній Раді України законопроектів, присвячених окремим питанням охорони культурної спадщини, виокремлення їх позитивних норм, а також тих, які є неприйнятними чи недоцільними на сучасному етапі законотворення.

Аналіз зареєстрованих у парламенті законопроектів свідчить про активну діяльність суб'єктів права законодавчої ініціативи щодо врегулювання окремих питань охорони культурної спадщини. При цьому варто відзначити, що такі ініціативи надходять переважно від народних депутатів України, натомість інші суб'єкти права законодавчої ініціативи - Президент України та Кабінет Міністрів України, приділяють цим питанням значно менше уваги.

Передусім заслуговує на увагу ряд законопроектів, спрямованих на забезпечення збереження пам'яток культурної спадщини в Україні, внесених до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Необхідність удосконалення законодавчого регулювання цього питання значною мірою пов'язана з активною забудовою поблизу об'єктів, внесених до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Як наслідок, виникає загроза пошкодження і руйнування пам'яток, спотворення природного вигляду їх ансамблю через довколишню висотну забудову тощо. На потребу якнайшвидшого вирішення проблемних питань неодноразово вказували не лише вітчизняні представники громадськості і фахівці-культурологи, а й зарубіжні експерти. Саме ці зауваження певною мірою були взяті до уваги авторами окремих законопроектів. Так, І. Васюник, В. Кириленко, С. Кубів, М. Хміль, О. Бригинець, М. Матіос у законопроекті № 3605 від 13.11.2013 року "Про внесення змін до Закону України "Про охорону культурної спадщини" (щодо збереження пам'яток культурної спадщини, внесених до Списку всесвітньої спадщини Організації Об'єднаних Націй з питань освіти, науки і культури (ЮНЕСКО)" [10] справедливо вказують на те, що чинне законодавство не виділяє категорії пам'яток всесвітнього значення, не передбачає встановлення буферних зон для пам'яток, внесених до Списку всесвітньої спадщини, не встановлює належного режиму їх використання тощо. Законопроект містить ряд позитивних норм, урахування яких видається на сьогодні необхідним. Зокрема, можна цілком погодитися з думкою авторів щодо доповнення чинного Закону визначеннями понять "пам'ятка всесвітньої спадщини", "буферна зона", закріплення категорії пам'яток всесвітнього значення та їх належної охорони. Разом із тим висловлюємо сумніви щодо доцільності запропонованого авторами створення для кожної пам'ятки, внесеної до Списку всесвітньої спадщини, індивідуального органу управління та визначення його компетенції як органу охорони культурної спадщини. Передбачені законопроектом функції нового органу управління можна покласти на діючі органи управління пам'ятками та Міністерство культури України. Законопроект містить і ряд неузгодженостей. Так, відповідно до його частини другої статті 27-1 "рішення про можливість здійснення нового будівництва в межах пам'яток всесвітньої спадщини та їх буферних зонах приймається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, за умови позитивного висновку відповідного органу управління пам'яткою всесвітньої спадщини". Натомість частина третя статті 32-1 узагалі забороняє проведення у межах буферних зон об'єктів всесвітньої спадщини будь-яких містобудівних перетворень, що можуть вплинути на сприйняття об'єктів всесвітньої спадщини. При цьому не враховано, що відповідні будівельні роботи уже можуть вестися на момент прийняття запропонованих норм у відповідності з чинним законодавством, що потребуватиме внесення змін і до інших законодавчих та підзаконних актів. Так само викликає сумнів потреба повідомляти Комітет всесвітньої спадщини про наміри розпочати в межах пам'яток всесвітньої спадщини та їх буферних зонах нове будівництво (стаття 27-1), оскільки відповідні рішення Комітету носитимуть не обов'язковий, а лише рекомендаційний характер при прийнятті рішень про можливість проведення таких робіт.

охорона культурна спадщина законопроект

У контексті посилення охорони й збереження об'єктів культурної та природної спадщини, включених і запропонованих для включення до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, ряд цікавих новел запропоновано законопроектом № 2993-1 від 17.05.2013 року "Про внесення змін до деяких законів України" (щодо передачі об'єктів культурної спадщини релігійним організаціям) [11], що внесений до парламенту народним депутатом України В.О. Яворівським. Українське законодавство та міжнародні зобов'язання нашої держави спрямовані на відновлення майнових прав віруючих громадян та містять норми про повернення церковного майна релігійним громадам і передачу їм культових споруд у безкоштовне користування. Водночас, враховуючи численні дискусії і, навіть, політичні спекуляції щодо необхідності передачі культових споруд, у тому числі й тих, що включені до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, у приватну власність, ми розділяємо точку зору автора законопроекту про необхідність законодавчо закріпити право державної власності на пам'ятки, що входять до складу об'єктів культурної та природної спадщини, включених і запропонованих для включення до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. У цьому контексті запропоновані зміни до статті 17 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" щодо заборони передачі у власність релігійним організаціям культових будівель і майна, що входять до складу об' єктів культурної та природної спадщини, включених і запропонованих для включення до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, а також статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" про заборону передачі у приватну власність, у тому числі і релігійним організаціям, усіх пам'яток, що перебувають у державній та комунальній власності і входять до складу об'єктів культурної та природної спадщини, включених і запропонованих для включення до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, вважаємо такими, що не лише сприятимуть збереженню й охороні зазначених пам'яток, а й певною мірою пригасять політичні пристрасті і спекуляції щодо цих об'єктів. Разом із тим автор з метою уникнення фактично безконтрольного будівництва в буферних зонах об'єктів культурної та природної спадщини, включених і запропонованих для включення до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, пропонує поширити на землі у таких зонах статус земель історико-культурного призначення, що, на його переконання, надасть право Верховній Раді України погоджувати матеріали вилучення (викупу) земельних ділянок особливо цінних земель, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб. Проте і в чинній редакції статті 34 (Статус територій, пов'язаних з охороною культурної спадщини) Закону України "Про охорону культурної спадщини", і в авторській редакції цієї ж статті в законопроекті міститься норма про те, що встановлення зон охорони пам'яток та затвердження меж історичних ареалів населених місць не може бути підставою для примусового вилучення з володіння (користування) земельних ділянок у юридичних та фізичних осіб за умов дотримання землевласниками та землекористувачами правил використання земель історико-культурного призначення. Тому, на нашу думку, до чинного законодавства варто внести зміни, згідно з якими можливе примусове вилучення з володіння (користування) у юридичних та фізичних осіб землі в межах зон охорони пам'яток, що входять до складу об'єктів культурної та природної спадщини, включених і запропонованих для включення до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Заслуговує на увагу проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо збереження об'єктів культурної спадщини № 3613 від 13.11.2013 року [12]. Ініціаторами законопроекту є народні депутати України Д.Й. Андрієвський, О.М. Бригинець, О.І. Нечаєв, Р.Р. Марцінків та В.С. Чугунніков. їхня стурбованість про знищення пам'яток культури державного та місцевого значення й забудову історико-культурних заповідників будівлями, які руйнують історичний архітектурний ландшафт, як уже зазначалося, є цілком виправданою. Автори законопроекту вірно вказують на фактичну відсутність у чинному законодавстві покарання за навмисне доведення історичних будівель до аварійного стану з метою їх подальшого знесення та нового будівництва на місті аварійних споруд. Така практика, на жаль, є далеко не поодинокою, особливо в м. Києві. Крім того, Україна взяла на себе міжнародні зобов'язання щодо охорони археологічних і природних пам'яток, включених до Списку об'єктів світової спадщини ЮНЕСКО в Україні. У цьому контексті пропозиція авторів законопроекту № 3613 доповнити частину другу статті 298 Кримінального кодексу України "Умисне незаконне знищення, руйнування або пошкодження об'єктів культурної спадщини чи їх частин" словами". а також невжиття заходів щодо запобіганню їх знищенню, руйнуванню або пошкодженню власниками таких об'єктів та посадовими особами" та збільшення розміру штрафу за відповідні дії і бездіяльність зі ста п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян є загалом виправданою. Так само доцільним вважаємо доповнення статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" нормою про обов'язковість внесення до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту допустимої висотності нової забудови, яка не повинна перевищувати історично складеної висотності в межах історичних ареалів. Не викликає заперечень і пропозиція доповнити статтю 24 цього ж Закону нормами про заборону надання у користування, передачу в оренду або у власність земельних ділянок у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у разі відсутності історико-архітектурного опорного плану, а також заборону надання у користування, передачу в оренду або у власність земельних ділянок для будівництва у межах охоронних (буферних) зон об'єктів, включених до Списку об'єктів світової спадщини ЮНЕСКО в Україні. При цьому автори пропонують відповідні зміни і до Закону України "Про охорону культурної спадщини". Йдеться, зокрема, про норми статті 33 "Історико-культурні заповідники та історико-культурні заповідні території", яку, на їхню думку, доцільно доповнити таким змістом: "На території охоронних (буферних) зон об'єктів, включених до Списку об'єктів світової спадщини ЮНЕСКО в Україні, забороняється будівництво, окрім будівництва інженерних мереж та комунікацій, необхідних для історико-культурних заповідників, а при реконструкції та реставрації будівель має бути збережена їх висотність, зовнішній вигляд та інші суттєві елементи будівель. Реконструкція будівель на території охоронних (буферних) зон об'єктів, включених до Списку об'єктів світової спадщини ЮНЕСКО в Україні, дозволяється за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі висновку органів, що забезпечують дотримання режиму історико-культурної заповідної території, за умови не перевищення історично складеної висотності забудови. Підтримуючи в цілому заборону будівництва на території охоронних (буферних) зон об'єктів, включених до Списку об'єктів світової спадщини ЮНЕСКО в Україні, разом з тим відзначимо, що автори законопроекту не враховують того факту, що ділянки в буферних зонах уже можуть перебувати у приватній власності, а їхні власники можуть мати усі необхідні дозволи на виконання будівельних та інших робіт. Тому врегулювання зазначеного питання потребує внесення змін до інших законодавчих і підзаконних актів України.

Ще одним важливим напрямком забезпечення збереження й охорони культурної спадщини є боротьба з незаконним обігом археологічних пам'яток. Передусім йдеться про те, що покарання за такі порушення є мізерними у порівнянні з справжньою вартістю пам'яток на "чорному" ринку, а тому і не можуть зупинити "чорних" археологів та інших осіб, причетних до незаконного бізнесу. З огляду на це пропозиція авторів законопроекту № 3613 від 13.11.2013 року про посилення адміністративної відповідальності шляхом внесення змін до статті 92 Кодексу України про адміністративні правопорушення за ухилення від передачі в установленому порядку знайдених під час археологічних розвідок, розкопок рухомих предметів, пов'язаних з нерухомими об'єктами культурної спадщини, на постійне зберігання до музеїв (державних фондосховищ), зокрема накладення штрафу на громадян від п'ятисот до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від тисячі до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (у чинній редакції статті 92 - накладення штрафу на громадян від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від ста до ста п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) видається доцільною та вкрай необхідною.

Посилення відповідальності за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини передбачено проектом Закону про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо недопущення знищення, руйнування або пошкодження пам'яток історії та культури) № 3536 від 05.11.2013 року [13], внесеним народним депутатом України В.В. Колесніченком. За словами автора, в Україні мають місце "масові руйнівні дії вандалів стосовно пам'ятників, монументів, обелісків, пам'ятних дощок та інших пам'яток історії і культури". (Як випливає з пояснювальної записки до законопроекту, автор передусім має на увазі пам'ятки радянської доби.) Чинне на сьогодні законодавство України передбачає кримінальну відповідальність за руйнування, пошкодження чи знищення пам'яток культурної спадщини, які занесені до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. У свою чергу, В.В. Колесніченко пропонує доповнити статтю 298 Кримінального кодексу України та встановити кримінальну відповідальність за "умисне незаконне знищення, руйнування або пошкодження пам'яток історії та культури, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, встановлені на законних підставах та не занесені до Державного реєстру нерухомих пам'яток України". Разом із тим чинне законодавство не містить, а автор не наводить визначення "пам'яток історії та культури, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність" та законні підстави їх встановлення. Тому прийняття зазначеного законопроекту в запропонованій редакції видається недоцільним, оскільки може призвести до довільного тлумачення відповідних норм, їх вибіркового застосування та, зрештою, порушення прав людини і громадянина в Україні.

Окремим напрямком законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини є розширення Переліку пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації. Зокрема, нині на розгляді Верховної Ради України перебувають два такі законопроекти: "Про внесення змін до Закону України "Про Перелік пам' яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації" (щодо доповнення Переліку будівлею Гостинного двору у місті Києві)" № 1033 від 12.12.2012 року [14], внесений народним депутатом України В.О. Яворівським, та "Про внесення змін до Закону України "Про Перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації" (щодо включення до Переліку пам' яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації будинку Національного художнього музею України на вул. Грушевського,

6) № 2010 від 14.01.2013 року [15], внесений народним депутатом України О.М. Бригинцем. Варто відзначити, що ситуація довкола цих об'єктів уже викликала значний суспільний резонанс. Тому прийняття означених законопроектів, окрім унеможливлення відчуження та перепрофілювання пам'яток культурної спадщини, сприятиме зменшенню протестних настроїв серед громадськості, представники якої вже тривалий час виступають проти можливої зміни призначення та впізнаваного архітектурного образу пам'яток.

На сьогодні мають місце і спроби народних депутатів України посилити громадський контроль за прийняттям владних рішень та обмежити можливість чиновників самостійно вирішувати ключові питання, що стосуються збереження культурної спадщини. Так, зокрема, народний депутат України В.Т. Деревляний вніс на розгляд парламенту законопроект № 2005 від 14.01.2013 року "Про внесення змін до статті 7 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (щодо заборони державним службовцям входити до складу науково-методичних і консультативних рад) [16]. Доцільність таких змін автор мотивував тим, що можлива ситуація, коли самі ж службовці профільного міністерства, 7 з яких входять до складу Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України (до складу Ради входить 36 чол., однак рішення приймаються простою більшістю голосів присутніх членів, якщо у засіданні Ради беруть участь не менше 50 % облікового складу її членів), розглядають і оцінюють свої ж проекти нормативно-правових документів, концепцій, програм щодо збереження та охорони об'єктів культурної спадщини. У цілому ми підтримуємо ідею посилення громадського контролю. Однак у законопроекті йдеться про заборону входити до складу науково-методичних і консультативних рад усіх державних службовців, у тому числі й тих, які працюють в інших міністерства і відомствах. При цьому вони можуть бути провідними вченими чи фахівцями - практиками у галузі культури. Варто наголосити, що чинне законодавство не містить заборони державним службовцям на заняття науковою діяльністю. Отже, відповідна заборона на входження державних службовців до складу науково-методичних і консультативних рад є прямим обмеженням їхніх прав та порушенням норм законодавства. Тому прийняття зазначеного законопроекту у запропонованій редакції вважаємо недоцільним.

Таким чином, на розгляд парламенту суб'єктами права законодавчої ініціативи, головним чином народними депутатами України, внесено ряд законопроектів, спрямованих на удосконалення законодавства щодо охорони культурної спадщини в Україні. їх до певної міри умовно можна розділити на такі, що спрямовані на: збереження пам'яток культурної спадщини в Україні, внесених до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО; посилення відповідальності за навмисне пошкодження і руйнування об'єктів культурної спадщини та незаконний обіг пам'яток культурної спадщини й археологічних пам'яток; забезпечення охорони культурної спадщини шляхом розширення Переліку пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації; посилення громадського контролю за прийняттям владних рішень щодо охорони культурної спадщини. Окремі з них (реєстр. № 1033, № 2010, № 2993-1, № 3605, № 3613) містять ряд прогресивних положень та за умови доопрацювання можуть бути ухвалені як закони, тим самим наблизивши національне законодавство у сфері охорони культурної спадщини до міжнародних норм і стандартів.

Список використаних джерел

1. Про ратифікацію Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини: Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 4 жовтня 1988 р. № 6673-XI [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon. rada.gov.ua/laws/show/6673-11.

2. Про ратифікацію Європейської конвенції (переглянутої): Закон України від 10.12.2003 р. № 1369-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 15. - Ст.224.

3. Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи: Закон України від 20.09.2006 р. № 165-V // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 45. - Ст.439.

4. Про ратифікацію Конвенції про охорону підводної культурної спадщини: Закон України від 20.09.2006 р. № 164-V // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 45. - Ст.438.

5. Про приєднання України до Конвенції про охорону нематеріальної культурної спадщини: Закон України від 06.03.2008 р. № 132-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2008. - № 16. - Ст.153.

6. Про ратифікацію Конвенції про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження: Закон України від 20.01.2010 р. № 1811-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 9. - Ст.91.

7. Про охорону культурної спадщини: Закон України від 08.06.2000 р. № 1805-III // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 39. - Ст.333.

8. Про охорону археологічної спадщини: Закон України від 18.03.2004 р. № 1626-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 26. - Ст.361.

9. Про культуру: Закон України від 14.12.2010 р. № 2778-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 24. - Ст.168.

10. Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про охорону культурної спадщини" (щодо збереження пам'яток культурної спадщини, внесених до Списку всесвітньої спадщини Організації Об'єднаних Націй з питань освіти, науки і культури (ЮНЕСКО) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4 1? pf3511=49056.

11. Проект Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо передачі об'єктів культурної спадщини релігійним організаціям) (щодо передачі об'єктів культурної спадщини релігійним організаціям) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1? pf3511=46981.

12. Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо збереження об'єктів культурної спадщини [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1? pf3511=49064.

13. Проект Закону про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо недопущення знищення, руйнування або пошкодження пам'яток історії та культури) [Електронний ресурс] // Офіційнийвеб-порталВерховної Ради України. - Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4 1? pf3511=48924.

14. Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про Перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації" (щодо доповнення Переліку будівлею Гостинного двору у місті Києві) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4 1? pf3511=44953.

15. Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про Перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації" (щодо включення до Переліку будинку Національного художнього музею України на вул. Грушевського, 6) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_ 1? pf3511=45461.

16. Проект Закону про внесення змін до статті 7 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (щодо заборони державним службовцям входити до складу науково-методичних і консультативних рад) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4 1? pf3511=45456.

Размещено на Allbest.ru