Формування механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади на основі "дерева цілей"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формування механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади на основі "дерева цілей"

Орлів М.С.,

кандидат економічних наук, докторант кафедри парламентаризму та політичного менеджменту, Національна академія державного управління при Президентові України

У статті проаналізовано особливості використання методу інтеграції «дерева цілей» і поля діяльності об'єкта управління для досягнення стратегічних завдань державного управління. З урахуванням положень Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад сформовано структури «дерева цілей», «дерева основної діяльності», «дерева забезпечувальної діяльності» та «дерева управлінської діяльності» для системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади. На основі їх синхронізації визначено зміст правового, організаційного, інформаційного, фінансового, кадрового та інституційного механізмів державного регулювання цієї системи, а також обґрунтовано доцільність розширення переліку видів підвищення кваліфікації у чинному законодавстві.

Ключові слова: система підвищення кваліфікації, концепція реформування, «дерево цілей», «дерево діяльності», механізм державного регулювання.

В статье проанализированы особенности использования метода интеграции «дерева целей» и поля деятельности объекта управления для достижения стратегических задач государственного управления. С учетом положений Концепции реформирования системы профессионального обучения государственных служащих, глав местных госадминистраций, их первых заместителей и заместителей, должностных лиц местного самоуправления и депутатов местных советов сформированы структуры «дерева целей», «дерева основной деятельности», «дерева обеспечительной деятельности» и «дерева управленческой деятельности» для системы повышения квалификации руководящих кадров органов власти. На основе их синхронизации определено содержание правового, организационного, информационного, финансового, кадрового и институционного механизмов государственного регулирования этой системы, а также обоснована целесообразность расширения перечня видов повышения квалификации в действующем законодательстве.

Ключевые слова: система повышения квалификации, концепция реформирования, «дерево целей», «дерево деятельности», механизм государственного регулирования.

The article analyzes the use of the method of integration of the «objective tree» and the activity field of the management object in order to achieve the strategic tasks of public administration. The structures of the «objective tree», «main activity tree», «provisioning activity tree» and «management activity tree» for the system of in-service training for senior executives of public authorities are formed based on principles of the Conception on Reforming Professional Training System of Civil Servants, Heads of Local State Administrations, their first deputies and deputies, Local Self-Government Officials and Local Councillors. The content of the legal, organizational, informational, financial, personnel and institutional mechanisms for government regulation of this system is determined on the basis of «trees» synchronization, as well as the necessity of expanding the list of kinds of in¬service training in the current legislation is substantiated.

Keywords: system of in-service training, conception on reforming, «objective tree», «tree of activity», mechanism for government regulation.

Постановка проблеми. У грудні 2017 року Кабінетом Міністрів України схвалено Концепцію реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад [1] (далі - Концепція реформування системи професійного навчання), проект якої підготовлено групою експертів, створеною при Національному агентстві України з питань державної служби, за підтримки Офісу Ради Європи. Цей документ передбачає: запровадження новацій, спрямованих на створення умов для забезпечення цілеспрямованості, обов'язковості і безперервності професійного навчання посадових осіб органів публічної влади; формування ринку освітніх послуг; розробку і запровадження інструментів, які сприятимуть підвищенню їх якості та відповідності завданням розвитку державного управління й місцевого самоврядування та ін. Очевидно, що розробка механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади має здійснюватись з урахуванням положень Концепції реформування системи професійного навчання, розробленої із використанням колективних експертних методів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади досліджували К. Ващенко, H. Гончарук, В. Гошовська, В. Загорський, В. Луговий, В. Олуйко, В. Понеділко, I. Розпутенко, С. Серьогін, В. Толкованов та інші вітчизняні науковці і практики. Вони зробили значний внесок в обґрунтування теоретичних засад, нормативно- правове, інституційне і методичне забезпечення підвищення професійної компетентності державно-управлінських кадрів. Тому концептуалізація цілей подальшого розвитку підвищення кваліфікації керівних кадрів і визначення змісту механізмів, необхідних для їх досягнення відповідно до напрямів, завдань і принципів, визначених у Концепції реформування системи професійного навчання, має здійснюватись з урахуванням напрацювань цих експертів. При цьому використання методу інтеграції «дерева цілей» і поля діяльності об'єкта управління сприятиме обґрунтуванню шляхів реалізації завдань стратегічного управління на основі синхронізації проблемно-орієнтованого, організаційного, нормативно-правового та ресурсного проектування, що забезпечить посилення організованості системи підвищення кваліфікації, а також теоретичної і методологічної основи планування на такі види забезпечуючої діяльності, які мало піддаються кількісним оцінкам [2, с. 296].

Мета статті. Головною метою цієї роботи є обґрунтування змісту механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади на основі інтеграції його «дерева цілей» і поля діяльності.

Виклад основного матеріалу дослідження. Суть методу інтеграції «дерева цілей» і поля діяльності об'єкта управління, запропонованого професором В. Бакуменко [2, с. 295-296], зводиться до наступного:

1) процес вирішення проблеми ґрунтується на концептуалізації цілей розвитку об'єкта управління, що передбачає розробку моделі «дерево цілей»;

2) підставі «дерева цілей» формується «дерево основної (продукуючої) діяльності», яке структурується за видами і напрямами діяльності, видами і напрямами робіт, а також операціями;

3) для розробки заходів щодо реалізації механізмів досягнення визначених цілей формуються «дерево управлінської діяльності» і «дерево забезпечувальної діяльності», елементи (рівні) яких синхронізуються з елементами «дерева основної діяльності».

Основні проблеми використання цього методу у процесі розв'язання масштабних проблем, незважаючи на існування великої кількості праць та рекомендацій, полягають у складності конкретизації діяльності на рівні завдань через брак типової схеми цієї процедури, а також необхідності прояву у практичних ситуаціях творчого підходу та використання сучасних інформаційних технологій [2, с. 296]. Крім цього, при формуванні розгалужених схем не завжди можливо досягти одночасно логічної структури та чіткої синхронізації рівнів однакового порядку різних «дерев». Це пов'язано з тим, що, по-перше, кожна ціль є комплексною і її реалізація досягається завдяки злагодженому функціонуванню різних компонентів системи підвищення кваліфікації (тобто види основної діяльності не визначаються на підставі цілей 1-го рівня), по-друге, оскільки вплив механізмів державного регулювання не обмежується одним елементом системи, для спрощення синхронізації «дерев діяльності» їх доцільно класифікувати спочатку за видами (правовий, організаційний, фінансовий, інформаційний, кадровий, інституційний), а потім - за об'єктами, на які спрямований їх вплив з метою досягнення визначених цілей.

На нашу думку, особливості використання методу інтеграції «дерева цілей» і поля діяльності об'єкта управління для визначення змісту механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади зводяться до наступного:

1. На сучасному етапі реформування державного управління завдання не обмежується покращенням регулювання існуючої системи підвищення кваліфікації, а полягає у модернізації всіх її елементів та запровадженні ефективних механізмів подальшого державного регулювання і створення умов для ринкового саморегулювання;

2. Існуюча нормативно-правова база підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади є настільки недосконалою, що без детального її формально- логічного аналізу неможливо сформувати «дерево управлінської діяльності» з урахуванням необхідності внесення змін до чинних актів. Тому розроблені у статті «дерева діяльності» (основної, управлінської, забезпечувальної) будуть використані як вихідні моделі для подальшого формально-логічного аналізу нормативно-правової бази підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади;

3. Оскільки завданням нашого дослідження є визначення змісту механізмів державного регулювання, а не удосконалення операцій, пов'язаних із підвищенням кваліфікації, при формуванні моделей ми можемо обмежитись 3- ма рівнями: види і напрями діяльності, а також види робіт.

4. Оскільки система підвищення кваліфікації керівних кадрів органів є складовою системи підвищення кваліфікації державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад, більшість механізмів їх державного регулювання розмежовувати недоцільно, оскільки вони є спільними.

У форматі статті складно схематично відобразити 3-ох рівневі структури цілей і діяльностей, тому будемо їх подавати у вигляді таблиць. Оскільки «дерево цілей» є дискретною моделлю очікуваного майбутнього, то необхідно забезпечити його узгодження у загальному вигляді з очікуваними результатами реалізації Концепції реформування системи професійного навчання, а саме:

- створення сучасної цілісної, мобільної та гнучкої системи професійного навчання з розвиненою інфраструктурою, ефективним управлінням і належним ресурсним потенціалом;

- забезпечення якості та безперервності навчання;

- запровадження системи оцінювання і моніторингу надання освітніх послуг; державний регулювання керівний влада

- створення належних умов для реалізації права фахівців на професійний розвиток на засадах рівності без проявів дискримінації;

- створення умов для доброчесної конкуренції серед суб'єктів надання освітніх послуг;

- розширення спектру освітніх послуг та збільшення кількості суб'єктів їх надання різної форми власності [1].

Метою реформування підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади на сучасному етапі модернізації державної служби є його перетворення на ефективну систему, яка відповідатиме індивідуальним, організаційним і загальним (національним) потребам у професійному розвитку управлінців. Структурування основних цілей розвитку системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади подано у табл. 1.

Серед цілей 3-го рівня слід звернути увагу на два аспекти, які не знайшли відображення у Концепції реформування системи професійного навчання, - підготовка системних лідерів для Вищого корпусу державної служби та розвиток людського капіталу. Хоча у сучасній літературі з розвитку лідерства на державній службі багато уваги приділяється концепціям харизматичного, резонансного і трансформаційного лідерства, нині державне управління потребує фахівців з реформ - системних лідерів, здатних формулювати стратегічну ідею якісних змін та середовище, в якому вона буде реалізована, створювати нові ефективні системи та брати відповідальність за результати їх роботи. На думку експертів Києво-Могилянської Бізнес Школи, системний лідер має внутрішню систему координат та на відміну від інших типів лідерів, його вплив стосується швидше не людей, а зв'язків, взаємодії, «правил гри» та структури організацій [3, с. 10-11]. Саме такі лідери необхідні для реалізації Стратегії сталого розвитку «Україна 2020».

Таблиця 1

Рівні «дерева цілей» розвитку системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади

Проблема розвитку людського капіталу пов'язана із відсутністю єдиного підходу до визначення його структури. На нашу думку, у контексті забезпечення ефективності підвищення кваліфікації термін «людський капітал» має визначатись у вузькому розумінні за традиційним підходом (представниками якого є прихильники теорії трьох факторів виробництва, зокрема, Г. Беккер, А. Маршалл, Дж. Мілль), що упереджує недопустиме розмиття його меж та прикладної спрямованості [4, с. 179, 183]:

- на індивідуальному рівні - як цінність, яка визначається на основі професійної компетентності і особистісних якостей фахівця (включаючи вмотивованість й інші продуктивні спроможності), які забезпечують йому дохід, конкурентоспроможність на ринку праці та інші блага;

- на організаційному рівні - як нематеріальний актив, що не є власністю організації, але може гарантуватись через трудовий договір, складовими якого є три види капіталу: інтелектуальний (формується через професійний розвиток фахівців), соціальний (через їх взаємодію), організаційний (через інституціоналізацію знань), які забезпечують ефективність її діяльності;

- на національному рівні - як інтенсивний фактор сталого розвитку, основними складовими якого є професіоналізм фахівці (зокрема, управлінської еліти), ефективні технології їх взаємодії та система інституціоналізованих знань.

У процесі формування «дерев діяльності» напрями діяльності і види робіт визначаються так, щоб забезпечити реалізацію цілей, структурованих у табл. 1. При цьому мають бути враховані принципи нової моделі професійного навчання посадових осіб органів влади, сформульовані вітчизняними експертами на підставі положень Меморандуму безперервної освіти Європейської Комісії, а саме:

- визначення та усвідомлення потреби у професійному розвитку;

- наближеності освітніх послуг до місця проживання та роботи особи;

- обов'язковості та безперервності;

- цілеспрямованості, прогностичності та випереджувального характеру;

- інноваційності та практичної спрямованості;

- індивідуалізації та диференціації підходів до навчання (зокрема, шляхом запровадження рівневих програм - авт.);

- відкритості;

- гарантованості фінансування професійного навчання [1].

Таблиця 2

Рівні «дерева основної діяльності» системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади

Оскільки для досягнення цілей необхідне відповідне правове, методичне, організаційне та інше забезпечення їх реалізації, то «дерево основної діяльності» не може охопити весь комплекс робіт, необхідних для розвитку системи підвищення кваліфікації. Зокрема, ціль 1 (табл. 1) реалізується у двох видах основної діяльності - визначення потреб і планування підвищення кваліфікації, а також через правове регулювання (затвердження вимог до формування змісту підвищення кваліфікації, запровадження професійних й освітнього стандартів) та методичне забезпечення. Ціль 4.1 не є завданням основної діяльності, а досягається завдяки наявності зворотнього зв'язку у системі підвищення кваліфікації та інституційному забезпеченню її функціонування, а ціль 4.2 - через комплексний механізм фінансування, оподаткування, ліцензування, сертифікації, стандартизації. Водночас, соціальна та економічна ефективність підвищення кваліфікації неможлива без мотивації фахівців до розвитку професійної компетентності, яка є компонентом системи, але не ціллю найвищих трьох рівнів. Тому «дерево основної діяльності» ми будемо структурувати не за цілями розвитку системи, а за видами діяльності у системі підвищення кваліфікації. Такий підхід забезпечить досягнення цілей у взаємозв'язку всіх компонентів підвищення кваліфікації - від визначення навчальних потреб до контролю якості і результатів підвищення кваліфікації (табл. 2).

Запропоноване «дерево основної діяльності» не відображає заходів щодо реалізації ряду цілей розвитку системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади, визначених у табл. 1, а саме:

- забезпечення гнучкості системи підвищення кваліфікації (ціль 1.2.2);

- досягнення ефективної взаємодії суб'єктів системи підвищення кваліфікації (ціль 4.1.1);

- можливість оперативного виявлення та усунення проблем, які перешкоджають розвитку системи (ціль 4.1.2);

- доступність послуг та платоспроможність попиту на підвищення кваліфікації (ціль 4.2.1);

- належні умови для розвитку конкуренції між закладами освіти різних форм власності (ціль 4.2.2).

Водночас, потребують деталізації заходи щодо ресурсного забезпечення функціонування системи, створення умов для безперервної освіти, забезпечення ефективності зовнішнього і внутрішнього контролю. Ці проблеми враховуються при проектуванні забезпечувальної та управлінської діяльності (табл. 3, 4).

Таблиця 3

Рівні «дерева забезпечувальної діяльності» розвитку системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади

Річна управлінська звітність про підвищення професійної компетентності персоналу органів влади (у т.ч. керівних кадрів) у частині підвищення кваліфікації має включати таку інформацію:

1) індивідуальні та організаційні навчальні потреби на початок і кінець звітного періоду;

2) види формального, неформального та інформального навчання, які застосовуються;

3) показники виконання індивідуальних програм підвищення рівня професійної компетентності та річного плану професійного навчання персоналу;

4) результативність підвищення кваліфікації (у т.ч. використання результатів навчання у професійній діяльності);

5) ефективність використання ресурсів у процесі підвищення кваліфікації;

6) результати функціонування системи організаційного навчання;

7) узагальнення результатів опитування персоналу з метою оцінювання створених в органі влади умов для розвитку професійної компетентності, а також різних аспектів функціонування системи підвищення кваліфікації.

При формуванні «дерева управлінської діяльності» (табл. 4) слід врахувати, що створення ринку послуг з підвищення кваліфікації, відкритого для недержавних суб'єктів, передбачає врегулювання питання оподаткування таких послуг з метою забезпечення рівних умов для закладів державної, комунальної і приватної власності. Це потребує спрощення ліцензійних умов провадження освітньої діяльності у сфері підвищення кваліфікації, принципово відмінних від визначених Постановою Кабінету Міністрів України № 1187 [5], а також внесення змін до пп.197.1.2 Податкового кодексу України [6] відповідно до якого від оподаткування податком на додану вартість звільняються операції з надання освітніх послуг навчальних закладів при умові наявності відповідної ліцензії (тобто акредитації програми для звільнення від оподаткування не достатньо). Водночас, коли йдеться про оподаткування доходів фізичних осіб (персоналу органів влади), то відповідно до пп. 165.1.37 до таких доходів не включається сума витрат роботодавця (органу влади) у зв'язку з підвищенням кваліфікації згідно із законом [6]. У зв'язку з цим у новому Положенні про систему професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад необхідно передбачити вичерпний перелік видів підвищення кваліфікації (з урахуванням пропозицій п. 4 табл. 2). В іншому випадку коучинг може розглядатись податковими органами як консультаційні послуги, які створюють для працівника «додаткові блага», тому мають бути включені до суми доходу, що підлягає оподаткуванню податком на доходи з фізичних осіб та військовим збором. В сучасних умовах це демотивує керівників у використанні такої форми розвитку професійної компетентності.

Таблиця 4

Рівні «дерева управлінської діяльності» розвитку системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади

На основі синхронізації «дерев діяльності» можемо визначити зміст механізмів державного регулювання системи підвищення кваліфікації керівних кадрів.

1. Правовий механізм - комплекс взаємопов'язаних правових актів (юридичних засобів), системоутворююче ядро якого визначає: основні параметри і складові системи підвищення кваліфікації; ліцензійні умови провадження діяльності з підвищення кваліфікації закладами освіти; єдині стандарти підвищення кваліфікації; порядки акредитації програм, сертифікації систем управління якістю та викладачів; правила оподаткування у сфері підвищення кваліфікації.

2. Організаційний механізм - підсистема державного управління, призначена для досягнення цілей розвитку системи підвищення кваліфікації керівних кадрів шляхом забезпечення умов для цілеспрямованої безперервної професійної освіти та контролю її здійснення.

3. Фінансовий механізм - сукупність фінансових форм, методів, важелів та інструментів, за допомогою яких здійснюється розподіл і використання фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів, органів влади, міжнародної технічної допомоги тощо відповідно до визначених пріоритетів та потреб підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади.

4. Інформаційний механізм - комплекс засобів і методів інформаційно- методичного забезпечення функціонування і розвитку системи підвищення кваліфікації та підвищення професійної компетентності керівними кадрами органів влади, який передбачає створення, систематизацію, оновлення та надання користувачам методичних та інформаційних матеріалів відповідно до потреб ефективного управління (включаючи самоменеджмент) на усіх організаційних рівнях - індивідуальному, організаційному, державному.

5. Кадровий механізм - система заходів і стимулів, спрямованих на вирішення проблем кадрового забезпечення функціонування системи підвищення кваліфікації керівних кадрів шляхом професійної підготовки викладачів, їх мотивації та сертифікації.

6. Інституційний механізм - сукупність інституційних правил, яка забезпечує регулюючий вплив на функціонування і взаємодію суб'єктів системи підвищення кваліфікації та реалізовується органами влади і закладами підвищення кваліфікації через визначення статусу, функцій та координацію їх діяльності.

Висновки і перспективи подальших досліджень. Отже, використання методу інтеграції «дерева цілей» і поля діяльності об'єкта управління забезпечило такі результати дослідження:

- концептуалізацію цілей подальшого розвитку системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади з урахуванням принципів нової моделі професійного навчання посадових осіб органів публічної влади та очікуваних результатів реалізації Концепції реформування системи професійного навчання;

- визначення змісту правового, організаційного, інформаційного, фінансового, кадрового та інституційного механізмів державного регулювання системи підвищення кваліфікації керівних кадрів;

- обґрунтування доцільності розширення переліку видів підвищення кваліфікації у чинному законодавстві;

- формування моделей «дерев діяльності» для детального формально-логічного аналізу нормативно-правової бази підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади, проведення якого є перспективою подальших досліджень.

Література

1. Концепція реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 грудня 2017 р. № 974-р. URL: https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/pro-shvalennya-koncepciy

2. Енциклопедія державного управління: у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; наук.-ред. колегія: Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. - К.: НАДУ, 2011. - Т. 2: Методологія державного управління / наук.-ред. колегія: Ю. П. Сурмін (співголова), П. І. Надолішній (співголова) та ін. 2011. 692 с.

3. Хто такий системний лідер і як ним стати / [В. Геращенко, О. Саврук, Е. Мальцев та ін.] // Innovations Journal. 2015. С. 10-13.

4. Мельничук Д. П. Людський капітал: пріоритети модернізації суспільства у контексті поліпшення якості життя населення: монографія. Житомир: Полісся, 2015. 564 с.

5. Про затвердження Ліцензійних умов провадження освітньої діяльності закладів освіти: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 р. № 1187. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1187-2015-%D0%BF

6. Податковий кодекс України: Закон України від 02 грудня 2010 р. № 2755-17. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2755-17/

Размещено на Allbest.ru