Держава реалізує свою управлінську діяльність через систему органів державної влади, які наділені владними повноваженнями, необхідними для впровадження основних напрямків державного розвитку. Із підписанням Угоди про асоціацію України з Європейським Союзом Україна взяла на себе зобов'язання щодо реформування органів, що здійснюють фітосанітарний контроль. На жаль, їх реформування йде дуже повільно, що зумовлено рядом об'єктивних та суб'єктивних причин (складна політико-економічна ситуація країни, затягування урядом прийняття основних рішень, саботаж з боку посадових осіб державних служб, що ліквідуються тощо).

Певною мірою дана проблема висвітлювалася у підручниках з аграрного права, а також у загальнотеоретичних дослідженнях правового статусу державних органів. Однак, незважаючи на високий суспільний і науковий інтерес до реформи вітчизняної системи фітосанітарного контролю та модернізації правового регулювання діяльності органів, що його здійснюють, у юридичній літературі приділено недостатньо уваги проблемам формування правового статусу нових органів влади, які мають здійснювати такий контроль.

Методологічною основою дослідження правового статусу органів влади, що покликані здійснювати фітосанітарний контроль, служить поняття "правовий статус", яке використовується у широкому і вузькому значеннях. Так, у вузькому значенні поняття "правовий статус" розуміють як правове становище (сукупність прав та обов'язків) фізичної або юридичної особи. У широкому його значенні у зміст цього поняття включаються й деякі інші елементи обсяг яких різниться залежно від виду суб'єкта, статус якого визначається. Так, В.Б. Авер'янов підкреслює, що кожний окремий орган виконавчої влади виконує діяльність, яка характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов'язків), які в цілому можна вважати складовими елементами правового статусу органу виконавчої влади.

С.В. Глущенко у структурі правового статусу держаного органу виокремлює кілька узагальнених моментів, зокрема:

1) місце і роль у суспільстві та державі, соціально-політичне призначення - ця характеристика може бути використана для розкриття питання взаємовідносин державного органу із суспільством і державою, а також з іншими державними і громадськими структурами та зосередження уваги на функціях і його соціально-політичній значущості;

2) загальна правоздатність як фундамент для включення того чи іншого суб'єкта до правових відносин, оскільки вона розкриває правові зв'язки суб'єктів, зміст яких зумовлює наявність прав і обов'язків, що є передумовою об'єднання правоздатності та дієздатності суб'єктів конституційного права в одне поняття - правосуб'єктність;

3) права і обов'язки або компетенція і повноваження - цей елемент займає центральне місце в юридичній характеристиці державного органу і слугує своєрідною правовою метою встановлення його статусу;

4) гарантії стійкості і реального правового стану - являють собою систему правових умов, засобів і заходів, які забезпечують перехід нормативних установ до фактичного стану державного органу у визначеній державній і суспільній сфері. Основними ознаками органу державної влади є його утворення державою відповідно до закону та функціонування на його основі; наділення державно-владними повноваженнями, які дозволяють йому здійснювати юридично-обов'язкові дії; видання нормативних та індивідуальних актів; можливість застосування державного примусу тощо. Вважаємо, що вказані елементи найбільш повно розкривають поняття "правовий статус органу державної влади".

Згідно з пунктом 107 Плану заходів з імплементації Угоди про асоціацію на 2014-2017 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 р. № 847-р, утворення компетентного органу та визначення контрольно-наглядових функцій у сфері санітарних та фітосанітарних заходів мало бути завершеним у 2014-2015 роках. З метою його виконання 10 вересня 2014 р. постановою Кабінету Міністрів України №442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади"⁸ було утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Служба), реорганізувавши Державну ветеринарну та фітосанітарну службу (далі - Держветфітослужба) та приєднавши Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів і Державну санітарно-епідеміологічну службу. Служба повинна була стати центральним органом виконавчої влади, діяльність якої спрямовувалася і координувалась Кабінетом Міністрів України. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади зобов'язувалися у тижневий строк подати Кабінетові Міністрів України проекти актів Кабінету Міністрів України щодо утворення комісій з припинення відповідних служб та інспекцій, а у двомісячний строк подати Кабінетові Міністрів України проект положення про новоутворену Службу. Проте ліквідаційна комісія по Держветфітослужбі запрацювала лише у травні (розпорядження КМУ від 14 травня 2015 р. № 480-р "Про утворення комісії з реорганізації Державної ветеринарної та фітосанітарної служби"), а положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Положення про Держпродспоживслужбу) було затверджене лише 2 вересня 2015 р. постановою КМУ N° 667. Таким чином, тривалий час (аж до 6 квітня 2016 р.) Служба фактично не функціонувала.

На наш погляд, однією з причин затримки формування Служби є бюрократична система погоджень та затверджень важливих рішень з кадрових питань керівними органами та особами. Таким чином, вважаємо, цілком виправданим передачу повноважень до Голови Служби 1) від Кабінету Міністрів України призначати та звільняти з посади самостійно своїх заступників (згідно з Положенням про Держспоживслужбу заступники Голови Служби призначаються та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України на підставі пропозицій Міністра аграрної політики та продовольства України);

2) призначати без погодження з Міністрам аграрної політики та продовольства України та з головами відповідних місцевих державних адміністрацій керівників територіальних органів, а вони в свою чергу своїх заступників без погодження із Головою Служби;

3) затверджувати структуру апарату Служби без погодження з Міністром аграрної політики та продовольства України тощо.

Слід зазначити, що ще однією з причин затримки формування Служби є непослідовність рішень щодо утворення її територіальних органів. Так, постановою Кабінету Міністрів України № 871 від 28.10.2015 р. було утворено територіальні органи Служби - 25 регіональних (обласних) управлінь, а решта міських і районних підрозділів Держветфітослужби реорганізовані у філіали обласних управлінь служби (без статусу юридичної особи). Проте, постановою Кабінету Міністрів України від № 1092 від 16.12.2015 р. міські і районні підрозділи Держветфітослужби отримали статус юридичних осіб. Як зазначив колишній голова Служби С. Глущенко, структура та компетенція територіальних органів Держветфітослужби у сфері карантину рослин залишилися незмінними, що було викликано необхідністю уникнення проходження повторних процедур державного контролю в Україні з боку торгівельних партнерів (в першу чергу ЄС та РФ).

Згідно з Положенням про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Службу очолює Голова Служби, який, на відміну від Голови колишньої Держветфітослужби, призначається та звільняється з Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-Міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра аграрної політики та продовольства. Він здійснює керівництво її діяльністю, представляє її у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами, визначає пріоритети роботи Служби тощо. Має двох заступників.

карантин рослина правовий статус орган державна влада

Одним із важливих напрямів модернізації системи державного управління в Україні є відмова від методів традиційного бюрократичного адміністрування та децентралізація владних повноважень. Тому вважаємо також доцільним передати від Кабінету Міністрів України до Служби повноваження самостійного прийняття рішень щодо запровадження або скасування карантинного режиму та запровадження на період масового розвитку і поширення особливо небезпечних шкідливих організмів особливого режиму захисту рослин та відповідних заходів захисту рослин. Оскільки Служба є органом, в якому працюють фахівці з визначених напрямків, тому надання їй та її територіальними органами повноважень щодо самостійного прийняття рішення з зазначених питань уявляється доцільним.

На наш погляд зміни, які відбулись у підпорядкуванні центрального органу виконавчої влади, що здійснює свою діяльність у сфері карантину рослин, є дискусійними.

Зокрема, Служба, як і раніше Держветфітослужба, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства. У початковій редакції Положення про Держпродспоживслужбу від 2 вересня 2015 р. її діяльність спрямовувалась і координувалась виключно Кабінетом Міністрів України.

Серед повноважень Служби: реалізація державної політики у галузі ветеринарної медицини, безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері.

Окрім Міністра аграрної політики та продовольства, який уповноважений спрямовувати і координувати діяльність Служби, фактично за кожну із перерахованих сфер діяльності, згідно Положення про Держветфітослужбу, відповідають міністри, які забезпечують формування і реалізацію державної політики у згаданих сферах. Відповідний Міністр погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені Службою проекти нормативно-правових актів з питань, що належать до компетенції Служби, визначає на основі пропозицій Голови Служби осіб, які забезпечуватимуть представництво України в міжнародних організаціях та ін. З іншого боку, згідно Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 р. №3166-УІ (далі - ЗУ "Про центральні органи виконавчої влад) дані повноваження повинні закріплюватись виключно за Міністром з аграрної політики та продовольства України. Таким чином, виникає правова колізія між нормами ЗУ "Про центральні органи виконавчої влади" та Положенням про Держпродспоживслужбу. Крім того, діяльність Служби одночасно координується різними міністрами, кожен з яких, забезпечує нормативно-правове регулювання Службою, що може призвести до ряду бюрократичних перешкод у її роботі, у тому числі у сфері карантину рослин, через відсутність чіткого розподілу компетенції щодо координації роботи Служби між Міністром аграрної політики та продовольства та іншими міністрами, які формують та реалізують державну політику, у відповідних сферах. З огляду на зазначене, на нашу думку, доцільнішим є спрямування і координація діяльності Служби Кабінетом

Міністрів України через Прем'єр-міністра, який згідно повноважень здійснює реалізацію всіх напрямків державної політики.

Серед основних завдань Служби у сфері карантину рослин (пп.3 п.3 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів) визначено здійснення лише контролю за виконанням фітосанітарних заходів. Таким чином, Положення про Держпродспоживслужбу покладає на Службу обов'язок здійснення не самих фітосанітарних заходів, а лише контролю за їх виконанням. Хоча, згідно зі ст.6 Закону України "Про карантин рослин" від 30.06.1993 № 3348-ХІІ^{14 (}далі - ЗУ "Про карантин рослин") основними завданнями даного органу є виявлення локалізація і ліквідація регульованих шкідливих організмів, запобігання їх занесенню, проникненню на територію України, у зони вільні від таких регульованих шкідливих організмів та ін. Таким чином, маємо колізію норм, які визначають пріоритетні напрямки діяльності суб'єкта здійснення фітосанітарних заходів. До того ж вказана ст.6 ЗУ "Про карантин рослин" передбачає і інші завдання органу, що реалізує державну політику у сфері карантину рослин, які не закріплені Положенням про Держпродспоживслужбу як завдання Служби, а саме: охорона території України від занесення регульованих шкідливих організмів; здійснення державного контролю за дотриманням карантинного режиму і проведенням заходів з карантину рослин при вирощуванні, заготівлі, вивезенні, ввезенні, транспортуванні, зберіганні, переробці, реалізації та використанні об'єктів регулювання; реєстрація осіб, які здійснюють господарську діяльність, пов'язану з виробництвом та обігом об'єктів регулювання.

Серед завдань у сфері карантину рослин, визначених Положенням, Служба узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Служби, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру аграрної політики та продовольства. Водночас Служба, на відміну від Держветфітослужби, не розробляє пропозиції для Міністерства щодо формування державної політики у сфері карантину рослин, оскільки дана діяльність відтепер віднесена до компетенції Міністерства аграрної політики та продовольства. На нашу думку, найбільш доцільним було б доручити розробку пропозицій щодо формування державної політики у визначеній сфері безпосередньо Службі, оскільки повноваження у сфері карантину рослин здійснюють фахівці Служби, які володіють практичними знаннями щодо специфіки правовідносин.

Абзацом 4, пп.3, п.4 Положення про Держпродспоживслужбу закріплено розроблення та здійснення Службою фітосанітарних заходів, що стосуються обмеженого (визначеного) кола осіб чи випадків, передбачених законодавством. На нашу думку, під дану норму може підпадати невизначене коло осіб та випадків, оскільки відсутній їхній чіткий перелік у законодавстві. Тому вважаємо, що дана норма містить у собі корупційні ризики.

У Положенні про Держветфітослужбу містилася норма, яка уповноважувала Держветфітослужби надавати висновки для органів страхування щодо завданих збитків унаслідок ліквідації карантинних організмів. Проте, у Положенні про Держпродспоживслужбу така норма відсутня. Водночас видача висновків щодо причин захворювання вимушено забитих, загиблих або знищених тварин для органів страхування, яку здійснювала Держветфітослужба, міститься і в Положенні про Держпродспоживслужбу. Тому логічно було б або взагалі не вказувати про видачу даного висновку, або вказувати усі випадки його видачі.

Слід відзначити й наявність у Положенні про Держпродспоживслужбу й деяких огріхів нормотворчої техніки при його написанні. Так, обов'язок Служби щодо подання до Кабінету Міністрів України пропозицій про запровадження або скасування карантинного режиму дублюється у абзацах 2 і 38 пп.3 п.4 Положення.

Окремо слід наголосити на звуженні Положенням про Держпродспоживслужбу обсягу прав Служби щодо здійснення фітосанітарного контролю об'єктів регулювання. Так, службі надане право обмежувати, забороняти, тимчасово припиняти діяльність, вживати

відповідно до закону інших заходів реагування, у тому числі обмежувати або забороняти ввезення (пересилання) на митну територію України, перевезення через митну територію України (транзит) живих тварин, репродуктивного матеріалу, біологічних продуктів, патологічного матеріалу, кормів, засобів ветеринарної медицини, засобів догляду за тваринами, неїстівних продуктів тваринного походження та харчових продуктів. Водночас серед перерахованих об'єктів не вказано об'єкти регулювання у сфері карантину рослин, хоча згідно з ЗУ "Про карантин рослин" та Фітосанітарними правилами ввезення з-за кордону, перевезення в межах країни, транзиту, експорту, порядку переробки та реалізації підкарантинних матеріалів, затверджених Наказом Міністерства аграрної політики України № 414 від 23.08.2005 р.1⁵ (далі - Фітосанітарні правила) та інших актів законодавства у даній сфері, даний орган, безумовно має такі права і щодо об'єктів регулювання у сфері карантину рослин.

Підсумовуючи, маємо зазначити, що реформа системи органів, які здійснюють діяльність у сфері карантину рослин, є невиправдано затягнутою, а правовий статус Служби визначений у Положенні про Службу несистемно і суперечливо. Тому воно потребує перегляду з метою вдосконалення. Отже, вищевикладене свідчить про необхідність внесення відповідних змін до законодавства України з метою системної децентралізації окремих повноважень від Кабінету Міністрів України та Міністра аграрної політики та продовольства України з передачею їх Службі. Крім того, через об'єднання у собі широкого спектру різнорідних повноважень, підпорядкування Служби Міністерству аграрної політики та продовольства не є обґрунтованим. Таке підпорядкування створює бюрократичні перешкоди у здійсненні Службою своїх повноважень у сфері карантину рослин.

Література

1. Аграрне право України: підручник / Єрмоленко В.М., Гафурова О.В., Гребенюк М.В. [та ін.]; за заг. ред. В.М. Єрмоленка. - К.: Юрінком Інтер, 2010. - 608 с.; Аграрне право України: підруч. для студ. вищ. навч. закл. / Жушман В.П., Корнієнко В. М., Корнієнко Г.С. та ін.; за заг ред.В.П. Жушмана та А.М. Статівки. - Х.: Право, 2010. - 296 с. тощо.

2. Державне управління в Україні / за заг. ред.В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - 266 с.; Глущенко С.В. До питання про конституційно-правовий статус державного органу [Електронний ресурс] / С.В. Глущенко // Адвокат. - 2012. - № 6. - С.28-33. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/adv_2012_6_5; Харенко О.О. Адміністративно-правовий статус центрального органу виконавчої влади: проблема змісту [Електронний ресурс] / О.О. Харенко // Актуальні проблеми держави і права. - 2011. - Вип.60. - С.325-330. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/apdp_ 2011_60_46; та ін.

3. Юридична енциклопедія: у 6 т. Т.5 П-С / за ред. Ю.С. Шемшученка [та ін.]; НАН України, Ін-т держави і права ім.В.М. Корецького. - К.: Укр. енцикл. ім. М.П. Бажана, 2003. - С.626.

4 Глущенко С.В. Цит. праця. - С.32

5. Харенко О.О. Цит. праця. - С.326.

6 Глущенко С.В. Цит. праця. - С.32.

7 Скакун О.Ф. Теорія держави і права: підруч. / пер. з рос. / Скакун О.Ф. - Х.: Консум, 2006. - С.91.

8 Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №442 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/442-2014-%D0%BF.

9. Про затвердження Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 р. № 667 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/667-2015-%D0%BF/paran157#n157.

10. Питання Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 р. №260-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/ru/cardnpd? docid=248954283.

11. Про затвердження положень про територіальні органи Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів: Наказ Мінагрополітики України від 15.02.2016 № 45 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/z0365-16.

12. Доповідна записка Голови Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів С. Глущенка Прем'єр-міністру України А.П. Яценюку щодо поточного стану створення Держпродспожив - служби.

13. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17.03.2011 № 3166-VI // ВВР України. - 2011. - № 38. - Ст.385.

14. Про карантин рослин: Закон України № 3348-ХІІ від 30.06.1993 р. // ВВР України. - 1993. - № 34. - Ст.352.15. Фітоса - нітарні правила ввезення з-за кордону, перевезення в межах країни, транзиту, експорту, порядку переробки та реалізації підкарантинних матеріалів, затверджених наказом Міністерства аграрної політики України від 23.08.2005 р. № 414 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5. rada.gov.ua/laws/show/z1121-05.

Размещено на Allbest.ru