Державне управління сферою оборони: зміст основних понять

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державне управління сферою оборони: зміст основних понять

П.О. Барбул

Аналізується зміст понять «оборона», «національна безпека», «державне управління сферою оборони», «воєнне управління». Поділяється думка, що сфера безпеки має більш широкий зміст порівняно з обороною. Разом з цим, національна безпека та оборона - єдина сфера діяльності держави. Розглядають підходи науковців до розуміння «державного управління сферою оборони» та «воєнного управління». Зроблено висновок, що воєнне управління залежно від обраних критеріїв можна розглядати як вид державного управління в специфічній сфері - сфері оборони, і як складову державного управління в сфері оборони, що передбачає застосування державою воєнних заходів.

Ключові слова: оборона, національна безпека, державне управління сферою оборони, воєнне управління.

Анализируется содержание понятий «оборона», «национальная безопасность», «государственное управление сферой обороны», «военное управление». Поддерживается точка зрения, что сфера безопасности имеет более широкое содержание по сравнению с обороной. Вместе с этим, национальная безопасность и оборона - единая сфера деятельности государства. Рассматриваются подходы ученых к пониманию «государственного управления сферой обороны» и «военного управления». Сделан вывод, что военное управление в зависимости от избранных критериев можно рассматривать как вид государственного управления в специфической сфере - сфере обороны, и как составляющую государственного управления в сфере обороны, что предусматривает применение государством военных мер.

Ключевые слова: оборона, национальная безопасность, государственное управление сферой обороны, военное управление.

The article is devoted to the analysis of the content of the concepts of "defense", "national security", "the Governmental managing in Defense sphere " and " war/mil- itary operations ". The idea is the sphere of security has a wider content compared

with the defense. Along with, the national security and defense is the only sphere of activity of the State. There are considering the scientists approaches of understan- danding the "the Governmental managing in the Defense sphere" and "war/military operations". Concluded, that war/military operations due to criteria can be viewed as a type ofgovernance in a specific sphere of Defense and as part of the Governmental managing in the Defense sphere, that does the State use of military action.

Key words: defense, national security, the Governmental managing in Defense sphere, war/military operations.

Обороноздатність держави пов'язана з ефективністю правового забезпечення системи державного управління сферою оборони. Як для науковців, так і для практиків важливим є чітке визначення та співвідношення термінології, якою вони оперують в ході професійної діяльності, зокрема термінів «оборона», «національна безпека», а також «державне управління сферою оборони», «воєнне управління». Це сприятиме більш точному закріпленню та розмежуванню завдань і повноважень суб'єктів управлінської діяльності в сфері оборони, а також їх реалізації, особливо в світлі проведення оборонної реформи, зокрема реформи Міністерства оборони України. Метою статті є аналіз змісту та співвідношення зазначених понять.

Цих питань тією чи іншою мірою торкалися такі представники юридичної науки, як Д.В. Євенко, І.Ф. Корж, І.В. Кременовська, О.І. Погібко, В.В. Сокуренко, К.В. Тарасенко та ін. Не залишилися вони поза увагою і дослідників державно-управлінської проблематики (В.П. Горбулін, О.Л. Істратов, Н.Р. Нижник, О.П. Семенюк, Г.П. Ситник та інші).

Визначення оборони містить Закон України «Про оборону України», відповідно до ст. 1 якого оборона України - система політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту1. Тобто, в ньому закріплені: 1) широкий спектр заходів, що здійснюються державою; 2) ситуації застосування цих заходів - підготовка до збройного захисту та захист держави; 3) умови застосування заходів - збройна агресія або збройний конфлікт.

В науковій літературі оборона визначається як вид діяльності держави, що полягає у збройному захисті цілісності й недоторканності її території від зовнішніх і внутрішніх військових загроз, а також підготовки до здійснення такого захисту2. В цьому визначенні додатково привертають увагу такі ознаки оборони: здійснюється захист цілісності й недоторканності території, а також те, що захист здійснюється від зовнішніх і внутрішніх військових загроз.

У Стратегічному оборонному бюлетені міститься визначення сфери оборони як сфери (меж) діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та органів військового управління з метою підготовки держави, економіки, суспільства та сил оборони до відбиття збройної агресії проти України і гарантованого захисту її національних інтересів від зовнішніх та внутрішніх загроз3. У визначенні сфери оборони міститься перелік органів, що здійснюють діяльність у цій сфері, - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи військового управління.

Поняття «оборона» тісно пов'язане з поняттями «безпека», «національна безпека». Міжнародні організації, НАТО і ЄС за сутністю не відокремлюють оборону від безпеки, а називають її сектором безпеки, який розуміється як сукупність усіх органів і сил, зобов'язаних захищати державу та її установи4.

У науковому середовищі поняття «оборона» досить часто розглядають одночасно з аналізом понять «безпека», «національна безпека». Наведемо окремі точки зору науковців щодо цього питання. В.В. Сокуренко зазначає, що зарубіжні дослідники, політики і юристи частіше порушують питання в гранично широкому змісті - про безпеку і в її контексті про оборону як воєнну безпеку. Водночас сучасні вчені дещо розмежовують поняття «воєнна безпека» та «оборона». Призначення оборони - відвернення і відбиття зовнішньої воєнної агресії збройним шляхом. Воєнна безпека, порівняно з обороною, явище більш складне, багатоаспектне й комплексне. Вона досягається не лише внаслідок оборони держави, а й через виконання різних заходів у політичній, економічній та інших сферах суспільного життя. Тому оборона є лише важливою складовою воєнної безпеки країни. Законодавець розглядає національну безпеку та оборону як єдину сферу діяльності держави в різних напрямах. Дослідник вважає таку позицію законодавця правильною, і з ним важко не погодитися, оскільки обидва поняття мають багато спільних рис та є невід'ємними одне від одного, виступають функцією держави і мають одні й ті самі об'єкти захисту, знаходять повне своє відображення, насамперед в Основному Законі держави.

Досліджуючи конституційно-правовий статус РНБО України, К.В. Тарасенко розглядає «безпеку» як стан захищеності людини, суспільства, держави, сукупності держав, людства від зовнішніх та внутрішніх небезпек і загроз, що базується на діяльності людей, суспільства, держави, сукупності держав, людства щодо вивчення, виявлення, попередження та усунення небезпек та загроз, а також зменшення наслідків від їхньої дії. Щодо оборони, то зазначається, що під цим поняттям розуміють, по-перше, активні дії, по-друге, ці дії спрямовані на захист від якоїсь агресії та конфлікту. Підкреслюється, що «безпека» є більш широким поняттям, яке включає в себе поняття «оборона»6.

Інші вчені також вважають, що сфера безпеки має більш широкий зміст порівняно з обороною. Вона охоплює заходи не тільки воєнного, але й дипломатичного, політичного, економічного, науково-технічного, соціального тощо характеру, які повинні здійснюватися одночасно, комплексно шляхом поєднання зусиль силових та несилових структур. Разом з цим, наголошується, що існують вагомі причини відмежувати оборону від безпеки. Однією з найважливіших є необхідність розподілу влади між різними державними структурами у сфері безпеки й оборони, а також у визначенні їх компетенції та відповідальності. З демократичних доктрин організації влади у державі випливає й співвідносність оборони й безпеки. Розподіл завдань і функцій державних органів у означеній сфері є найважливішою передумовою створення надійної системи суб'єктів владних повноважень та забезпечення їх діяльності7.

Зупинимося на питанні змісту та співвідношення понять «державне управління сферою оборони» та «воєнне управління». В науковій літературі зазначається, що для виконання завдань загальнодержавного керівництва в мирний та воєнний час створюється система державного управління, яка є сукупністю взаємопов'язаних органів, пунктів і засобів управління, що повинні забезпечити необхідний рівень керівництва. Складовим елементом системи державного управління є воєнне управління. Це функціонально пов'язані між собою організаційні структури державних органів управління та органів Верховного Головнокомандуючого Збройними Силами України, які мають єдину матеріальну основу управління військами (силами), загальні способи і методи керівництва. При цьому варто наголосити, що рівень готовності системи управління має бути вищим за рівень готовності підпорядкованих військ (сил), а структура та організація її діяльності мають забезпечувати оперативність та ефективність управління, а також безперешкодний і без втрат ефективності перехід від стану мирного часу до особливого періоду9.

Т.А. Стукалін вказує, що повного та всебічного визначення терміна «воєнне управління» на сьогодні поки не існує. В науковій літературі його трактують як «керування військами», що не зовсім вірно, тому що «воєнне управління» є більш широкою категорією. Державне управління в сфері оборони - це воєнне управління, полягає у цілеспрямованих діях Президента України, Уряду України та інших органів державного управління щодо розбудови та удосконалення вишколу Воєнної організації держави, оперативному облаштуванні території країни, в забезпеченні озброєнням, військовою і спеціальною технікою, матеріальними ресурсами, а також у керівництві діяльністю Збройних Сил України та інших військових формувань під час виконання ними поставлених завдань. Воєнне управління це специфічний вид державного управління. Суттєвими ознаками цього виду державного управління, які роблять його специфічним, є наявність у Воєнній організації військової служби, озброєння, військової і спеціальної техніки та надання права їх застосовувати під час виконання завдань, які визначені законодавством країни10.

Дослідник приходить до висновку, що воєнне управління, як специфічна форма державного управління в сфері оборони, втілює діяльність військово-політичного керівництва держави у реалізації концепції безпеки країни, воєнної доктрини держави, планів розбудови національного війська. Об'єктами воєнного управління є оборонна сфера і Воєнна організація держави, і, отже, населення, територія, економіка країни, вся система суспільних відносин та інститутів, які певною мірою упорядковуються з метою гарантування воєнної безпеки. Управлінські зусилля концентруються на Воєнній організації держави, передусім на збройних силах. Управління військами (військове управління), як складова воєнного управління у мирний час, спрямовано на підтримання потрібного бойового вишколу та бойової й мобілізаційної готовності Збройних Сил, які дають змогу гарантувати надійне стратегічне стримування евентуального противника, а у воєнний час ефективне застосування національного війська під час виконання ним завдань збройної боротьби11.

О.І. Погібко вважає, що управління обороною України - це виконавча та розпорядча діяльність державних органів щодо формування і розвитку Збройних Сил України, оперативного управління військами (силами), бойової підготовки і виховання особового складу, матеріально-технічного забезпечення. Управління обороною є складовою частиною державного управління і здійснюється на підставі його загальних принципів. Проте специфічні завдання та призначення Збройних Сил України обумовлюють особливості військового управління12.

Для розкриття сутності феномену військового управління О.Л. Істратов ґрунтовно дослідив поняття «військове» та «управління». Їх аналіз дозволив йому виявити дві основні складові, що наповнюють зміст категорії «управління». У першій складовій виявляється функціональне наповнення терміну, тобто управління уявляється як забезпечення спрямованості, вибудовування процесів у деякому напрямі для досягнення певної мети. Друга складова може бути означена як інструментально-процесуальна, адже під терміном «управління» розуміється наявність владних повноважень, а сам процес управління виступає інструментом реалізації владних повноважень. З іншого боку, прикметник «військове» характеризує все, що пов'язане з армією, що має відношення до армії.

Науковець доводить, що першим аспектом розуміння сутності військового управління є його генетичний зв'язок із державою, з державним управлінням. Управління військовим організмом являє собою самостійну область державної діяльності, а вищі органи військового управління організовують, спрямовують та контролюють діяльність військових органів нижчої ланки. За предметною специфікою в роботі виділяються військово-соціальна та військово-технічна сфери військового управління, а всередині військово-соціальної - військово-господарська, військово-фінансова, військово-адміністративна, військово-педагогічна та інші види військової діяльності. На його думку, військового характеру вони набувають не тому, що ними займаються військові люди, а тому, що розгортаються в інтересах військової справи у мирний час та успішного ведення військових дій або спеціальних операцій у випадку військового конфлікту.

За рівнем завдань, що вирішуються, зв'язком із політикою держави, О.Л. Істратов виділяє кілька видів військового управління. На стратегічному рівні воно має прояв переважно у військово-політичному державному керівництві, головним сенсом та призначенням якого є визначення можливості та меж застосування військового примусу в політичних цілях, організація військового будівництва та інших великих оборонних програм. Другим рівнем військового управління (оперативним) виступає управління військами, що представляє собою діяльність відповідних посадових осіб та органів управління з дотримання бойової готовності військ (сил), підготовки операцій (бойових дій) та керівництва військами (силами) при виконанні поставлених ним завдань. Наступним (тактичним) рівнем названо безпосередньо управління військовими колективами, зброєю та технічними засобами13.

Погоджуємося з думкою, що одним із найважливіших чинників зміцнення обороноздатності України є спроможність усієї системи державного управління швидко, у визначені терміни, повністю або частково, відповідно до рівня загроз, що можуть виникати, перейти на функціонування в умовах ускладнення внутрішньої і зовнішньої обстановки та ефективно здійснювати управління заходами своєчасного переведення держави, її економіки на режим воєнного стану14.

О.П. Семенюк звертає увагу на ефективність державного управління в системі забезпечення обороноздатності держави і обґрунтовує, що в умовах обмеженості ресурсів можливо і доцільно розглядати це поняття як співвідношення між досягнутими (не досягнутими, частково досягнутими) цілями і результатом (тобто досягнення чітко визначеного рівня оборонної достатності країни) з урахуванням витрачених ресурсів і стандартів державних послуг15. Основними критеріями оборонної політики, які визначають рівень її ефективності (зниження загроз оборонній безпеці державі), в науковій літературі називають: відповідність воєнних зусиль й реальних можливостей держави; розумна воєнна достатність, недопущення відчутної воєнної переваги потенційних супротивників, особливо у випередженні розробок і в раптовому застосуванні найважливіших засобів збройної боротьби; зосередження воєнних, воєнно-економічних й дипломатичних зусиль на вирішенні найважливіших задач становлення України як незалежної держави; забезпечення постійної готовності Збройних Сил й держави в цілому до надійного відбиття можливого рівня агресії16.

У пункті 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 р. № 671 в редакції від 19 .10. 2016 р. № 730, вказується, що Міністерство оборони України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період. Міністерство оборони України є органом військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили17. Головним військовим органом з планування оборони держави, управління застосуванням Збройних Сил України, координації та контролю за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, військовими формуваннями, утвореними відповідно до законів України, та правоохоронними органами у межах, визначених Законом України «Про оборону України», іншими законами України і нормативно-правовими актами Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України є Генеральний штаб Збройних Сил України18.

На нашу думку, обґрунтованим є виокремлення наступних характеристик оборонної політики держави в мирний і воєнний час. Оборонна політика мирного часу охоплює: встановлення воєнних завдань держави для забезпечення її мирного розвитку на визначений період; спрямованість підготовки Збройних Сил, економіки і населення до оборони; здійснення комплексу заходів для попередження війни у випадку загострення воєнної загрози, надзвичайної ситуації та інших варіантів виникнення воєнних конфліктів або розв'язання війни. Важливе місце у воєнній політиці мирного часу займає зміцнення позицій держави в різних регіонах світу.

Відповідно до обраного курсу оборонної політики на воєнний час визначаються найбільш пріоритетні загальні і часткові воєнно- політичні і стратегічні цілі і задачі Збройних Сил, уточнюється стратегія ведення війни у цілому і по окремих напрямах, встановлюється конкретний характер взаємин із союзниками і нейтральними державами. Відповідно уточнюється спрямованість економічної, ідеологічної й дипломатичної боротьби19.

Науковці аргументовано вказують, що оборонна політика держави завжди ґрунтується на основних принципах державної політики національної безпеки та є її органічною складовою. Вона визначає основні засади створення, розвитку й використання сил Воєнної організації держави щодо забезпечення її готовності виконувати оборонні функції відповідно до наявних і потенційних загроз національним інтересам. Реалізація заходів державної оборонної політики України здійснюється під впливом та в умовах дії внутрішніх та зовнішніх небезпек і дестабілізуючих чинників. Оборонна політика співвідноситься з політикою національної безпеки України як підпорядкована стратегія, яка має справу з питаннями національної безпеки в межах певних структур і на рівні проблем, що вини- кають20.

Поняття «воєнна політика» є видовим елементом здійснення оборони держави, оскільки реалізація воєнної політики передбачає часткову реалізацію політики у сфері оборони, хоча на законодавчому рівні визначення даних понять мають синонімічний зміст або дані військові категорії охоплюють чи домінують щодо оборонних понять. Однак, з огляду на їх роль та значення для держави й міжнародної геополітики, В.В. Сокуренко вважає це неправильним трактуванням. Родовим за своїм змістом є поняття «оборона України», яка включає в себе воєнну політику.

Державну політику в сфері оборони він пропонує розуміти як цілеспрямовану, організовану діяльність публічної адміністрації, що реалізує свої повноваження шляхом застосування комплексу політичних, економічних, воєнних, соціальних, правових заходів щодо розроблення довгоцільових програм у сфері оборони з метою підвищення обороноздатності держави, забезпечення цілісності й недоторканності її території та кордонів. Воєнна політика - це невід'ємний елемент державної політики у сфері оборони, головною метою якої є підтримання міжнародної безпеки, запобігання локалізації та вирішення воєнних конфліктів, створення сприятливих умов для підготовки та організації військового захисту національних інтересів держави, захисту цілісності національних кордонів України, вирішення внутрішніх конфліктів та внутрішньої агресії21.

Отже, сфера безпеки має більш широкий зміст порівняно з обороною. Разом з цим національна безпека та оборона - єдина сфера діяльності держави.

Одним із видів державного управління є управління специфічною сферою - сферою оборони, тому щодо цього виду державного управління можна вживати термін «воєнне управління». Разом з цим, якщо враховувати, що оборона відповідно до визначення, що міститься в Законі України «Про оборону України», - це система не лише воєнних, а й інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту, то воєнне управління можна тлумачити - як складову державного управління в сфері оборони, що передбачає застосування державою воєнних заходів.

Міністерство оборони України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період, та є органом військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили.

Щодо «воєнного управління» і «військового управління», які одні автори розмежовують, а інші ототожнюють, то, на нашу думку, треба виходити з того, що «військове» має стосунок до війська, управління військами, а «воєнне» - до питань підготовки до збройного захисту та захисту держави у разі збройної агресії або збройного конфлікту.

оборона національний безпека військовий

Література

1. Сокуренко В.В. Сфера оборони України: адміністративно-правове регулювання: монографія. Київ: Національна академія внутрішніх справ, 2015. С. 33-34.

2. Сектор безпеки і оборони України: збірка наукових матеріалів / за ред. Р.1. Тимошенка. Київ: Майстер книг, 2015. С. 72. 5. Сокуренко В.В. Цит. праця. - С. 27-28.

3. Кременовська І.В., Коваль М.В., Мичко МІ. Геополітичні аспекти національної безпеки й оборони України: монографія. Донецьк: ДЮ1 ЛДУВС, 2010. С. 63-64.

4. НижникН.Р., СитникГ.П., БілоусВ.Т. Національна безпека України (методологічні аспекти, стан і тенденції розвитку). - Київ: Преса України, 2000. С. 187.

5. Оборонна політика: потреба реформ Збройних Сил України. Збірник матеріалів за результатами публічних консультацій / за заг. ред. Р.В. Богатирьової. Київ: Заповіт, 2011. С. 60.

6. Стукалін Т. Суть та особливості державного управління у сфері оборони // Ефективність державного управління: збірник наукових праць. 2013. Вип. 36. С. 113-114.

Размещено на Allbest.ru