Проблеми адміністративно-правового регулювання повноважень військово-цивільних адміністрацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ВІЙСЬКОВО-ЦИВІЛЬНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

Свіріна К.С.,

аспірант Науково-дослідного інституту публічного права

У статті досліджено повноваження військово-цивільних адміністрацій. Запропоновано їх класифікацію згідно зі сферами діяльності. Виокремлено суперечності та прогалини Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» та запропоновано напрями їх усунення.

Ключові слова: військово-цивільні адміністрації, повноваження, адміністративно-правове регулювання, бланкетні норми, органи місцевого самоврядування.

повноваження військовий цивільний адміністрація

В статье исследованы полномочия военно-гражданских администраций. Предложена их классификация по критерию сфер деятельности. Выделены противоречия и пробелы Закона Украины «О военно-гражданских администрациях» и предложены направления их устранения.

Ключевые слова: военно-гражданские администрации, полномочия, административно-правовое регулирование, бланкетные нормы, органы местного самоуправления.

The article contains a study of the powers of civil-military administrations. Their classification according to the criterion of spheres of activity is proposed. The contradictions and gaps of the Law of Ukraine "On Military-Civil Administrations" are highlighted and directions for their elimination are suggested.

Key words: military-civil administrations, powers, administrative and legal regulation, blanket norms, local self-government bodies.

Постановка проблеми. Проведення антитерористичної операції (згодом - операції об'єднаних сил) на сході України зумовило необхідність вирішення низки завдань, пов'язаних із забезпеченням нормальної життєдіяльності окремих адміністративно-територіальних одиниць Донецької і Луганської областей, в яких, внаслідок низки причин об'єктивного та суб'єктивного характеру, органи місцевого самоврядування не виконували свої функції. Для розв'язання цієї проблеми було утворено низку військово-цивільних адміністрацій, діяльність яких дозволила у стислі терміни подолати найбільш деструктивні наслідки російської агресії. Проте правові акти, призначені регулювати суспільні відносини, пов'язані з функціонуванням військово-цивільних адміністрацій, характеризуються наявністю великої кількості суперечностей та прогалин, що обумовлено як терміновістю їх прийняття, так і відсутністю досвіду правового регулювання в умовах ведення гібридної війни. Вказане обумовлює актуальність та новизну визначення проблем адміністративно-правового регулювання функціонування військово-цивільних адміністрацій.

Стан опрацювання. Проблеми адміністративно-правового забезпечення відносин, що виникають у воєнній сфері, досліджувалися у роботах О.А. Гущина, І.М. Коропатніка, О.А. Мартиненка, В.Я. Настюка, І.М. Шопіної, О.Н. Ярмиша та деяких інших авторів. Водночас питання адміністративно-правового регулювання функціонування військово-цивільних адміністрацій ще недостатньо привертали увагу науковців, що робить це дослідження актуальним та своєчасним.

Метою статті є визначення особливостей адміністративно-правового регулювання повноважень військово-цивільних адміністрацій.

Виклад основного матеріалу. Призначення військово-цивільних адміністрацій, як визначено у ст. 1 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», полягає у забезпеченні дії Конституції та законів України, забезпеченні безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації [1]. Зазначена специфіка цього державного органу обумовлює особливу увагу до такого елементу його адміністративно-правового статусу, як повноваження.

У загальному розумінні повноваження - це право, надане певній особі для здійснення певних дій [2, с. 684]. У теорії адміністративного права існують широкі тлумачення цього терміну. Так, наприклад, на думку І.П. Голосніченка та Д.І. Голосніченка, повноваження - це «система прав та обов'язків, набутих у легітимний спосіб державою, місцевим самоврядуванням, державними органами і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, іншими суб'єктами правовідносин з метою забезпечення можливостей, потреб та інтересів людини і громадянина, окремих соціальних груп та суспільства в цілому» [3]. З таким поглядом вчених ми цілком погоджуємось.

Повноваження досліджуваного державного органу (які викладено у ст.ст. 4, 5 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», на наш погляд, можливо класифікувати, зокрема, за критерієм сфер діяльності, а саме:

1) повноваження у сфері планування і соціально-еконо- мічногорозвитку:

- підготовка та затвердження програм соціально- економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування, заслуховування звітів про їх виконання;

- залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності до участі у комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координації цієї роботи на відповідній території та інше (п. п. 1-4 ч. 1 ст. 4; п.2ч.З ст. 4);

2) повноваженняусфері бюджету та фінансів:

- складання та затвердження районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; розподілу переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;

- встановлення ставок місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України, якщо відсутнє рішення відповідної ради з цих питань та інше (п. п. 5-9, 11 ч. 1 ст. 4; п. п. З, 15 ч. З ст. 4);

3) повноваженняу сферіуправління майном:

- здійснення управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації таких об'єктів); призначення і звільнення їх керівників;

- надання згоди на передачу об'єктів з державної власності у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень про придбання об'єктів державної власності та інше (п. п. 12, 39 ч. 1 ст. 4; п. п. 4, 5,13ч.3 ст. 4);

4) повноваження у сфері містобудування, житлово- комунального господарства, торгівлі, побутового обслуговування, транспорту, зв'язку і телекомунікацій:

- управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню;

- організації благоустрою населених пунктів; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян;

- організація контролю за роботою підприємств телекомунікацій, використовування місцевих радіостанцій, телевізійних центрів та друкарень для проведення роз'яснювальної роботи серед населення, особового складу військових формувань і правоохоронних органів та інше (п. п. 10, 13, 14, 16, 35, 42-48 ч. 1 ст. 4; п. 8 ч. З ст. 4; п. п. 5, 6 ст. 5);

5) повноваження у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту та соціального захисту населення:

- управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання; організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

- організація у разі потреби нормованого забезпечення населення питною водою, продуктами харчування, предметами першої необхідності, ліками та інше. (п. п. 15, 17, 36 ч. 1 ст. 4; п. 10 ч. З ст. 4; ч. 4 ст. 4; п. 10 ст. 5);

6) повноваженняу сфері регулювання земельних відносин, охорони довкілля та пам'яток історії або культури:

- вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок та надання таких земельних ділянок в оренду на строк понад один рік);

- прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, є пам'ятками історії або культури, які охороняються законом та інше (п. п. 27-29 ч. 1 ст. 4; п. п. 6, 7,9ч.З ст. 4);

7) повноваження в сфері оборони, національної безпеки та цивільного захисту:

- організації та участі у здійсненні заходів, пов'язаних із мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом;

- вирішення відповідно до законодавства питань, пов'язаних із наданням військовим частинам, установам, навчальним закладам ЗСУ службових приміщень і жилої площі, інших об'єктів, а також комунально-побутових послуг; здійснення контролю за їх використанням, наданням послуг;

- встановлення порядку використання сховищ, споруд та інших об'єктів для захисту населення, а також для задоволення потреб безпеки та інше (п. п. 18-26, 37, 40 ч. 1 ст. 4;п. Пч.З ст. 4; п. п. 8, 9 ст. 5);

8) повноваження щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян:

- сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, Національної поліції, адвокатури, Національного антикорупційного бюро України і Державної кримінально-виконавчої служби України;

- скасування актів виконавчих органів відповідної ради, які не відповідають Конституції, законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень;

- вилучення у громадян на зберігання вогнепальної зброї та боєприпасів, холодної зброї, а в підприємствах, установах і організаціях також навчальної та бойової техніки, вибухових, радіоактивних речовин і матеріалів, сильнодіючих хімічних та отруйних речовин та інше. (п. п. 30-33, 41 ч. 1 ст. 4; п. п. 12, 14 ч. З ст. 4; п. п. 1-4, 7 ст. 5);

9) повноваження щодо вирішення організаційно-представницьких питань та питань у сфері адміністративно-територіальногоустрою:

- внесення пропозиції з питань зміни адміністративно-територіального устрою в порядку, визначеному законом;

- прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови та інше (п. 34, 38 ч. 1 ст. 4; п. п. 1, 16, 17 ч. З ст. 4).

Згідно ст. 1 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», ці державні органи здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені цим Законом 1. Щодо останніх, необхідно зазначити, що до них відносяться норми, які містяться у ст. 5 цього Закону. Саме вони є виключенням, порівняно із повноваженнями органів місцевих рад та державних адміністрацій, що діють згідно норм, передбачених Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» [4] та «Про місцеві державні адміністрації» [5]. Ці виключні повноваження (наприклад, право порушувати у порядку, визначеному Конституцією і законами України, питання про заборону діяльності політичних партій, громадських об'єднань; встановлювати обмеження щодо перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без визначених документів (п. п. 1, 4 ст. 5 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації») тощо) зумовлені специфікою цього державного органу, особливими умовами його організації та діяльності.

Стосовно ж загальних норм (з урахуванням положень ст. 1 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації»), можна припустити, що вони є спільними для військово-цивільних адміністрацій з відповідними повноваженнями місцевих, районних, обласних рад або державних адміністрацій. Проте їх порівняльний аналіз свідчить про наявність деяких прогалин і суперечностей.

Так, наприклад, Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» не містить жодної норми, яка регламентує повноваження військово-цивільних адміністрацій у галузі зовнішньоекономічної діяльності (на відміну від Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 26) та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 35). У той же час, як свідчать дані Департаменту інвестиційно-інноваційного розвитку і зовнішніх відносин Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, зовнішньоторговельний оборот товарів Донецької області, наприклад, за 2017 рік, склав 6 466,6 млн доларів США (збільшився порівняно з 2016 роком на 42,4%) мав позитивне сальдо 2 398,9 млн. доларів США, у тому числі експорт - 4 432,8 млн доларів США, імпорт - 033,8 млн. доларів США [6]. Це також стосується таких сфер як: зайнятість населення (ст. 24 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»), реєстрація місця проживання фізичних осіб та відзначення державними нагородами України (ст. ст. 37-1, 39 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»),

Повертаючись до визначення терміну «повноваження», наданого І.П. Голосніченком та Д.І. Голосніченком, звернемо увагу на таку ознаку, як «легітимний спосіб» їх набуття. Вчені пояснюють, що «загальним правилом визнання легітимності повноважень за органом законодавчої або виконавчої влади, чи посадовою особою є те, що вони набувають повноважень на основі дотримання всіх вимог законодавства і діють у спосіб визначений в ньому» 7, с. 95. Тобто, повноваження повинні бути визначені у належному нормативному акті для їх легіматизації і легітимності діяльності відповідного державного органу.

А.А. Грінь, досліджуючи проблеми, пов'язані із дис- крецією як особливим елементом повноважень органів виконавчої влади, підкреслює, «що в адміністративній сфері повинен застосовуватися дозвільний порядок та визначення виключної компетенції адміністрації, а застосування принципу «дозволено тільки те, що прямо передбачено законом», створює виключно законну основу для адміністративного розсуду та, отже, правомірність реалізації' дискреційних повноважень» 8, с. 99. Водночас він посилається на думку С.С. Алексєєва щодо того, що чим більше свободи у виборі варіантів рішень, тим нижче рівень законності та правопорядку, і навпаки [9, с. 66-67].

Отже відсутність чітко викладеної норми у правовому акті створює відповідну прогалину у законодавстві і стає підґрунтям для можливих зловживань, ігнорувань виконання покладених функцій з боку посадових осіб, і загалом - є проявом правового нігілізму. Як справедливо зазначають І.М. Шопіна і О.А. Гущин, розвиток будь-якої сфери правового регулювання значною мірою обумовлений впливом двох факторів, а саме: перший - пов'язаний наявністю правничих наукових шкіл, діяльність яких включає напрацювання й удосконалення термінологічного апарату, вироблення концепцій та принципів правового регулювання, диференціацію видів суспільних відносин, пошук прогалин та суперечностей у нормативно-правових актах і розробку пропозицій щодо їх усунення, другий - обумовлений якістю підготовки персоналу для певної сфери діяльності, відповідністю чинних освітніх програм актуальному рівню розвитку цієї діяльності, постійним удосконаленням навчально-методичного забезпечення з метою врахування в ньому не тільки наявних, а й перспективних напрямів правового регулювання суспільних відносин. Обидва фактори тісно пов'язані між собою, оскільки правничі наукові школи, як правило, виникають у вищих навчальних закладах, які готують кадри для певної сфери правозастосовної діяльності, і здійснюють свій вплив не тільки на формування цілісної особистості професіонала, здатного до саморозвитку, а й на якість нормотворчої роботи за певним напрямом. На жаль, багаторічне знецінювання воєнного права у системі підготовки військових кадрів у вищих військових навчальних закладах призвело як до занепаду наукових шкіл у вказаній галузі, так і до погіршення якості нормотворчої роботи [10, с. 145-147].

Безумовно, неодноразово згадана, ст. 1 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» містить наступні положення: «військово-цивільні адміністрації району, області <...> здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій <...>»; «<...> повноваження сільських, селищних, міських рад, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад та голів...» [1].

Проте аналіз відповідних законодавчих актів свідчить про тотожність майже усіх положень ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» з відповідними нормами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, наприклад, норма п. 2ч. 1 ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» ідентична положенню, викладеному у п. 2 ч. 1 ст. 27 «Про місцеве самоврядування в Україні» («забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів»); норма п. 16 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» - нормі п. 5 ст. ЗО «Про місцеве самоврядування в Україні» (забезпечення соціально-культурних закладів, які перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, а також забезпечення населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води) [1;4] та інше.

Тобто, з одного боку, є загальне посилання на законодавчий акт, що регламентує діяльність «сільських, селищних, міських рад, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад та голів», а з іншого - дублювання його норм.

Щоб прояснити таке становище, необхідно звернутись до етапів розвитку законодавства про військово-цивільні адміністрації.

Так, у першій редакції Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» від 03.02.2015 р. вищезазначені положення щодо здійснення військово-цивільними адміністраціями повноважень місцевих рад та державних адміністрацій були відсутні. Водночас норми, які регламентують повноваження військово-цивільних адміністрацій (ст. ст. 4, 5) практично не зазнали змін порівняно з чинною редакцією. Законом України від 17.07.2015 № 650-УІІІ «Про внесення змін до деяких законів України щодо упорядкування діяльності військово-цивільних адміністрацій» статтю 1 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» було зокрема доповнено положеннями про повноваження вказаних органів (цитовані нами вище) [11]. Таким чином, правові прогалини, що мали місце стосовно повноважень військово-цивільних адміністрацій були нібито усунені. Водночас, замість викладення положень, передбачених ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», у формі бланкетних норм (з відсиланням до відповідних статей Законів України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні») або взагалі виключення спільних норм із цього законодавчого акту, законодавець виклав їх у попередній редакції. Таке нагромадження норм у законодавчому акті значно ускладнює його розуміння і сприяє неоднозначному тлумаченню.

Висновки. На підставі аналізу адміністративно-правового регулювання функціонування військово-цивільних адміністрацій можна зробити висновок, що їх повноваження охоплюють наступні сфери: планування і соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управління майном; містобудування, житлово-комунального господарства, торгівлі, побутового обслуговування, транспорту, зв'язку і телекомунікацій; освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту та соціального захисту населення; регулювання земельних відносин, охорони довкілля та пам'яток історії або культури; сфері оборони, національної безпеки та цивільного захисту; забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; вирішення організаційно- представницьких питань та питань у сфері адміністративно-територіального устрою. Одночасно їх закріплення у Законі України «Про військово-цивільні адміністрації» суперечить правилам нормотворчої техніки, відповідно до яких закон має бути викладений у доступній формі, а його положення мають трактуватись однозначно, що дозволить запобігти їх довільному тлумаченню. На нашу думку, вказана проблема потребує подальших наукових досліджень з метою створення логічної та несуперечливої системи повноважень військово-цивільних адміністрацій.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Про військово-цивільні адміністрації: Закон України від 03.02.2015 № 141-УІІІ. Відомості Верховної Ради України. 2015 р. № 13. Ст. 87.

2. Словник української мови: в 11-ти т. АН УРСР, Ін-т мовознавства ім. О.О. Потебні / ред. А.В. Лагутіна, К.В. Ленець. Київ: Наукова думка, 1975. Т. 6: П. 832 с.

3. Голосніченко І.П., Голосніченко Д.І. Теорія повноважень, їх легітимність та врахування потреб і інтересів при встановленні на законодавчому рівні. Вісник НТУУ «КПІ». Політологія. Соціологія. Право: збірник наукових праць. № 1 (9). иИЬ: http://afgp.kpi.ua/sites/default/ Аіез/11%20-%201_9_%20-%2025.рбґ.

4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

5. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 № 586-ХІУ. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 20. Ст. 190.

6. Стан зовнішньоекономічної діяльності Донецької області за 2017 рік. иві_: http://dn.gov.ua/stan-zovnishnoekonomichnoyi-diyalnosti- бопеІ5коуі-оЬІа5б-2а-2017-гоки/.

7. Голосніченко Д.І. Набуття повноважень органами законодавчої та виконавчої влади. Вісник НТУУ «КПІ». Політологія. Соціологія. Право. 2014. Вип. 1 (21). С. 92-95.

8. Грінь А.А. Дискреція як особливий елемент повноважень органів виконавчої влади. Часопис Київського університету права. 2014. №3. С. 97-100. икі_: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Chkup_2014_3_24.

9. Алексеев С.С. Право и перестройка. Вопросы, раздумья, прогнозы. Москва: Юрид. лит. 1987.174 с.

10. Шопіна І.М., Гущин О.О. Актуальні проблеми сучасного стану розвитку воєнного (військового) права як науки і навчальної дисципліни. Форум права. 2017. № 2. С. 144-148. икі_: http://nbuv.gov.ua/UJRN/FP_index.htm_2017_2_24.

11. Про внесення змін до деяких законів України щодо упорядкування діяльності військово-цивільних адміністрацій: Закон України від 17.07.2015 № 650-УІІІ. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 40-41. Ст. 382.

Размещено на Allbest.ru