Основні етапи формування сучасного європейського законодавства у галузі екологічної оцінки

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

За останнє десятиріччя Україна зробила серйозні кроки для визнання курсу екологізації розвитку - затвердила “Комплексну програму реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому самміті зі сталого розвитку, на 2003-2015 роки” (2003 р.), підписала і ратифікувала Орхуську конвенцію (1999 р.), Кіотський Протокол (2004 р.), Конвенцію про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (1999 р) і Протокол про СЕО (2003 р.), т.п.

Вказані міжнародні документи декларують принципи інтеграції економічних, соціальних і екологічних цілей, превентивного контролю діяльності суспільства з метою збереження і відновлення природних ресурсів, зменшення екологічних ризиків, забезпечення екологічних інтересів майбутніх поколінь, пропонують сучасні інструменти досягнення екологічної сталості.

Однак можна стверджувати, поки державна система запобігання негативних впливів діяльності на навколишнє середовище, що діє в Україні та більшості колишніх республік СРСР, значно відстає від західної практики, процедурні норми екологічної оцінки практично без змін збереглися у контексті екологічної експертизи радянського зразка. Хоча в концептуальних працях вітчизняних науковців (Ю.С. Шемшученка, В. І. Андрейцева, ін.) наполягається на необхідності інтеграції екологічних розумінь при складанні схем розміщення продуктивних сил країни, програм регіонального розвитку тощо [1]. Проблемам екологічної прийнятності стратегічного планування в українській науці практично не приділяється уваги.

Тому, вважаємо, є доцільним провести системний аналіз основних етапів формування сучасного інституту екологічної оцінки, розглянути загальні тенденції і фактори, що обумовили нове ставлення до завдань охорони довкілля, проаналізувати підходи різних країн до імплементації прогресивних інструментів екологічного управління на національному рівні.

Аналіз розвитку світового досвіду у галузі екологічної оцінки.

Відмітимо, що ідея застереження екологічних наслідків людської діяльності не є винаходом виключно останнього часу. В багатьох країнах процедури екологічного контролю відпрацьовувалися сторіччями: у Великобританії з метою попереджувального контролю забруднення навколишнього середовища хімічними підприємствами у 1863 р. вводиться Закон про лужне та інше виробництво, у Франції розвиток екологічно небезпечних виробництв регулюється Законом про розміщення промислових підприємств з 1917 р. [2].

Проте, до більш нового явища відноситься формування екологічної оцінки управлінських рішень як функції державного управління, що охоплює усі галузі господарства і виконується на єдиних формалізованих принципах, а процедурні норми закріплені на законодавчому рівні.

Вперше регулярне і впорядковане застосування процедури оцінки впливу на навколишнє середовище почалося в США, коли у 1969 р. був прийнятий “Закон про Національну політику в галузі навколишнього середовища” (“US National Environmental Policy Act” або NEPA). Закон започаткував нове ставлення до екологічної функції держави. По-перше, він на національному рівні задекларував екологічні пріоритети при розробці проектів діяльності у будь-якій галузі господарства. По-друге, визначив юридичні обов'язки Федеральних відомств складати висновки про впливи управлінських рішень на навколишнє середовище (“environmental impact statement”) екологічно значимих Федеральних програм та крупних проектів розвитку. По-третє, заснував державну структуру, що прийняла на себе відповідальність перед суспільством за екологічну несуперечність державних рішень і запровадження екологічних інтересів суспільства - Раду з питань якості навколишнього середовища [3].

Принципові положення екологічної оцінки проектного типу (EIA), що були введені NEPA, одразу знайшли широке визнання і знайшли впровадження у законодавстві Канади (1973 р.), Австралії (1974 р.), Західній Німеччини (1975 р.), Франції (1976 р.), Японії (1984 р.) тощо. Сьогодні екологічна оцінка проектів діяльності застосовується практично у всіх країнах світу та багатьох міжнародних організаціях [4, с. 637]. Проте треба було майже десятиріччя обговорень і консультацій, щоб Європейське Співтовариство у 1985 р. прийняло Директиву 85/337 про оцінку впливу на навколишнє середовище певних державних і приватних програм. Цей правовий акт зробив процедуру екологічної оцінки уніфікованою у всьому Європейському Співтоваристві, а також обов'язковою для окремих категорій проектів, що привело до концептуальної переорієнтації методів управління розвитком суспільства.

Європейська економічна комісія ООН лаконічно визначає екологічну оцінку (Environmental Assessment, далі EA) як “оцінку впливів планованих заходів на екологію”; її завдання - запобігти екологічній деградації шляхом надання владним органам необхідної інформації про можливі екологічні наслідки проектів розвитку (development proposals) засобом надання дозволу або заборони їх здійснення [5, с. 1].

Нові завдання EA закріплені в Конвенції Еспоо (1991 р.), що прийнята державами-членами Економічної і соціальної ради ООН [6, ст. 2, п. 7]. Тепер впливи на природне середовище повинні розглядатися нероздільно з іншими елементами довкілля - соціальними факторами та здоров'ям населення; крім того, вимагається якнайширше залучення громадськості і зацікавлених сторін у процесі розробки та прийняття управлінських рішень; а також приділяється значна увага до повного і якісного оприлюднення інформації про заплановану діяльність, включаючи характеристику можливих рішень та їхніх впливів у майбутньому [6, ст. 3].

До речі, хоча Україна ратифікувала у 1999 році Конвенцію Еспоо, але функціональне призначення екологічної оцінки та її процедурні характеристики суттєво не змінилися. В порівнянні зі станом європейського права українська система екологічної оцінки розроблена фрагментарно, тільки для рішень проектного рівня у контексті державної екологічної експертизи. В українському законодавстві не існує поняття адекватного західному терміну “Environmental Impact Assessment” (далі ЕІА), під чим розуміється цілісна і багатоступінчаста процедура розробки екологічно сталих проектів діяльності, демократичний інструмент превентивного захисту від негативних впливів планованої діяльності на природне середовище у сукупності з іншими елементами довкілля.

Основні етапи формування процедури стратегічної екологічної оцінки.

В останні роки на високих міжнародних форумах все частіше висловлюються сумніви відносно можливості вирішувати проблеми деградуючої екології, спираючись лише на традиційні методи управління охороною навколишнього середовища. З'являється розуміння доцільності екологічного обмеження державних дій з метою “…створення надійної основи для процесу прийняття рішень на всіх рівнях та сприянню полегшенню саморегулюючої сталості комплексних екологічних систем і систем розвитку…” (Декларація Ріо-де-Жанейро, розділ 1, глава 40 [7]). В умовах постійно зростаючої складності суспільних відносин поряд з процедурою перевірки конкретних проектних рішень на виконання екологічних вимог, необхідним є інструмент контролю та забезпечення екологічної сталості стратегічних актів управління - стратегічна екологічна оцінка (СЕО).

Підкреслимо, й раніше окремі держави намагалися ввести на законодавчому рівні процедури врахування екологічних розумінь при розробці владних рішень концептуального значення. Наприклад, у Нідерландах необхідність екологічної оцінки планів і програм, що приймаються владою, визначена Директивою про оцінку впливу на навколишнє середовище від 1987 р.; в Австралії - Постановою Комісії про оцінку стану природних ресурсів від 1989 р.; Канаді - Директивою кабінету міністрів про екологічну оцінку політик і програмні ініціативи від 1990 р. У 1995 р. з європейських країн тільки Греція та Люксембург не мали спеціальних законодавчих положень з екологічної оцінки планів і програм розвитку [8].

Теоретичні розробки застосування СЕО знайшли також своє втілення у різних за призначенням офіційних документах національного і міжнародного рівня - Інструкції з стратегічної екологічної оцінки у Південно-Африканській Республіці [9, с.14-16], Рекомендаціях щодо екологічної оцінки регіональних планів розвитку і Структурних Фондів ЄС [10], Рекомендаціях Канадського Агентства Міжнародного Розвитку [11, с. 6-7], тощо.

Проте найбільш системно та цілеспрямовано процедурні норми стратегічної екологічної оцінки почали закладатися у законодавстві Європейського Союзу на початку дев'яностих років. Окремі документи Європейської Комісії, що були розроблені з метою упорядкування вимог до певних видів програмних документів - Директива 92/43/ЄEC [12], 93/67/ЄЕС [13] та ін. містять виконання операцій, які сьогодні притаманні сучасній процедурі СЕО.

На початку 1991р. Генеральний Директорат XI, враховуючи прогресивні наукові здобутки та узагальнюючи накопичений національний досвід, запропонував суспільству Проект майбутньої Директиви про СЕО, який у 1996р. після ретельного перероблення був ухвалений Європейською Комісією. Проте тільки 27 червня 2001р. після чисельних обговорень та узгоджень з усіма державами-членами ЄС Європейська Рада прийняла Директиву 2001/42/EC про оцінку впливу деяких планів і програм на навколишнє середовище, що більш відома як Директива про СЕО [14]. Країни-члени ЄС були зобов'язані до 21 липня 2004 р. прийняти необхідні національні законодавчі акти про СЕО та/або привести діючі правовідносини з цієї діяльності у відповідність до Директиви про СЕО.

Уточнимо, необхідність введення поняття СЕО значною мірою обумовлено усталеним розумінням функції EIA як екологічної оцінки проектного рівня, що відпрацьовувалося в законодавстві багатьох країн та міжнародним правом на протязі майже чотирьох десятиріч. З прийняттям Директиви про СЕО в європейському екологічному праві відбулося остаточне відокремлення областей застосування процедур екологічної оцінки: EІA і СЕО. На перших етапах застосування СЕО для уточнення, про яку з процедур екологічної оцінки йде мова, в західній літературі навіть вживався однозначний термін Project EІA [15, с. 4].

Директива про СЕО відкрила новий етап у ставленні суспільства до свого розвитку, зобов'язуючи кожного із членів Європейського Союзу дбайливо поводитися з природними багатствами своєї країни, поважати екологічні права транскордонних сусідів, піклуватися про екологічні інтереси майбутніх поколінь. Директива впровадила принцип екологічного обмеження управлінської діяльності владних органів, уповноважуючи останніх проводити аналіз екологічної прийнятності державних планів і програм розвитку, що розробляються.

У статті 1 Директиви про СЕО виділені її основні цілі:

- забезпечити високий рівень захисту навколишнього природного середовища;

- сприяти включенню екологічних розумінь у державні плани і програми, в процесі їхньої розробки, приймаючи до уваги аспекти сталого развитку.

Вказані цілі пов'язують Директиву із загальними завданнями екологічної політики європейської спільноти, що викладені у статті 174 Договору про створення Європейського Співтовариства. Крім того, у статті 6 Договору вказується: вимоги щодо захисту екології повинні бути включені до стратегічних документів розвитку, а дії Співтовариства сприяти сталому розвитку [16].

Дослідження наукових джерел та аналіз правового досвіду у галузі охорони навколишнього природного середовища показує, що еволюцію процедури стратегічної екологічної оцінки можна умовно розділити на три основні історичні періоди. У період 1970-1989 рр. відбувалося формування ідей правозастосування екологічної оцінки не тільки для рішень проектного рівню, а й для концепцій розвитку. В цей період у США випробувалися перші правові і політичні можливості використання процедури екологічної оцінки для деяких планів і програм розвитку. Проте процедура мала обмежений характер, практично копіювала методи ЕІА, а отриманий досвід був мало відомий за межами країни.

У період 1990-2001 рр. йде посилена формалізація процедури СЕО. Ряд країн і міжнародних організацій розробляють правові основи екологічної оцінки концептуальних документів, а пізніше ЄС приймає Директиву про СЕО, що визначила принципові положення застосування екологічної оцінки планів і програм розвитку. З 2001 року починається новий етап розвитку процедури СЕО, який пов'язаний з впровадженням положень Директиви про СЕО в національні законодавства.

До липня 2005 р. процедура стратегічної екологічної оцінки була транспонована в національні законодавства усіх країни ЄС, у тому числі Великобританії, і стала обов'язковою на всьому просторі Європейського Союзу [17]. При тому, згадаємо, що імплементація процедури стратегічної екологічної оцінки є невід'ємною умовою для вступу до ЄС нових країн. Разом з тим при розробці питань правозастосування СЕО не може бути універсального підходу - важливе значення мають національні особливості і традиції, розбіжності державного устрою і механізмів планування, обрані підходи до формування законодавства у галузі охорони навколишнього середовища. Навіть ті країни, які мають найбільш прогресивні екологічні норми, досить по різному обирають форми правового впровадження рамкових положень Директиви про СЕО.

Наприклад, Німеччина 29 червня 2005 р. прийняла окремий Федеральний Закон про імплементацію стратегічної екологічної оцінки та про транспонування положень Директиви 2001/42/ЕС (Закон про СЕО) [18]. Цей Закон на федеральному рівні встановлює рамкову процедуру екологізації розробки планів і програм розвитку, впровадження національних завдань екологічної політики на всіх етапах процесуальних дій до остаточного прийняття документів. Проте у Великобританії правові та організаційні методи застосування стратегічної екологічної оцінки визначалися окремо для кожного адміністративно-політичного регіону; з цією метою для органів планування були розроблені відповідні правові посібники, які містять адаптовані вказівки та рекомендації щодо застосування європейської Директиви про СЕО у відповідності з особливостями організації державного управління в Англії, Шотландії, Уельсі і Північній Ірландії [19].

Протокол щодо стратегічної екологічної оцінки до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, як відзначається у меморандумі Європейського Еко-форуму (Коаліції європейських екологічних неурядових організацій), що підготовлений Цільовою робочою групою ЄЕК ООН по СЕО, ефективне застосування СЕО залежить значною мірою від наявності добре структурованої і відкритої системи національного планування, здатної істотно впливати на навколишнє середовище [20, с.4]. правовий екологічний європейський стратегічний

У сучасний період правові і політичні досягнення в області екологічної оцінки демонструють посилення взаємної відповідальності країн Європи щодо збереження якості навколишнього середовища. Великою подією у напрямку знаходження нових форм міжнародних домовленостей стала П'ята Загальноєвропейська Конференція “Навколишнє середовище для Європи” (21-25 травня 2003 р., Київ), на якій був прийнятий другий за значимістю після Директиви про СЕО концептуальний документ з впровадження процедури стратегічної екологічної оцінки - Протокол щодо стратегічної екологічної оцінки до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті (далі Протокол про СЕО) [21]. Протокол про СЕО взяв на себе завдання сприяти сталому розвитку шляхом найбільш повного урахування екологічних, у тому числі пов'язаних зі здоров'ям населення, міркувань при розробці і прийнятті стратегічних рішень, які можуть мати суттєвий вплив на навколишнє середовище.

Протокол про СЕО є першим міжнародним правовим документом щодо зобов'язання імплементувати процедуру стратегічної екологічної оцінки, який був підписаний Україною. Революційна роль Протоколу полягає не тільки у поширенні застосування процедури СЕО державами, що не є членами ЄС, він розвиває положення Директиви про СЕО, враховуючи висновки Конвенції Еспоо, Орхуської Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля та висновки Конференції Міністрів з Екології і Здоров'я (1999 р.). Однак поки Україна не ратифікувала Протокол про СЕО, оскільки фактично не готова до виконання його положень [22]. На жаль, в Україні сьогодні склалася ситуація, коли підписання міжнародних угод не веде до відповідної трансформації екологічного законодавства.

Таким чином, дослідження показало, що імплементація стратегічної екологічної оцінки в національне законодавство як інструменту забезпечення екологічної сталості актів стратегічного планування є об'єктивно необхідною для переходу на європейські принципи державного управління. Директива та Протокол про СЕО відкрила новий етап у суспільних відносинах, що пов'язані з широкими реформами стратегічного планування. Проте, історичний досвід багатьох держав Європи, які вже пройшли великий шлях у розвитку екологічного законодавства, показує, що можна по різному підійти до правового втілення ідеї СЕО. Вирішення геополітичного завдання Стратегії економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 роки - набуття членства у Європейському Союзі безпосередньо пов'язана з приведенням екологічного законодавства у відповідність до європейських норм.

Література

1. Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. - К.: Наук. думка, 1976. - 275 с.

2. Палехов Д. О. Особливості джерел екологічного права у країнах Європи та України / Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку: Зб. тез, наук. доповідей за матеріалами ІІІ Міжнародної наук.-практ. конф., м. Луцьк, 23-24 березня 2007р. - Луцьк, 2007. - С. 371-373.

3. Палехов Д.О. Історико-правовий аналіз розвитку екологічної оцінки на Україні // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 30. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2005, - С. 430-436.

4. Brunnee J. The United States and International Environmental Law: Living with an Elephant // European Journal of International Law. - Glasgow, 2004. - Vol. 15. - N. 4, September. - P. 617 - 651.

5. UNECE. Policies and Systems of Environmental Impact Assessment. Environmental Series 4. United Nations Economic Commission for Europe. - Geneva, 1991.

6. Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті. Європейська Економічна Комісія ООН, Еспоо, Фінляндія, 25 лютого 1991 р.//ХХХ.

7. Декларація по навколишньому середовищу й розвитку. Ріо-де-Жанейро, 3-14 червня 1992 р. (видання Організації Об'єднаних Націй, № R.93.I.8 і виправи).

8. Палехов Д.О. Правові проблеми імплементації стратегічної екологічної оцінки на Україні // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 28. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005, - С. 510-516.

9. Strategic Environmental Assessment in South Africa. Guideline Document, Department of Environmental Affairs and Tourism (DEAT), Pretoria. - 2000.

10. Handbook on Environmental Assessment of Regional Development Plans and EU Structural Funds. EU - DG Environment, Brussels. -1998.

11. Strategic Environmental Assessment of Policy, Plan, and Program Proposals: CIDA Handbook. Canadian International Development Agency (CIDA), Gatineau, Quebec. - 2004.

12. Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora. OJ L 206, 22.07.1992 p. 7.

13. Commission Directive 93/67/EEC of 20 July 1993 laying down the principles for assessment of risks to man and the environment of substances notified in accordance with Council Directive 67/548/EEC. OJ L 227 of 08.09.1993, p. 9.

14. Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment. OJ L 197 of 21.07.2001, p. 30.

15. Joгo E. Key Principlws of SEA // In Schmidt M., Joгo E. and Albrecht E. (Eds.) Implementing Strategic Environmental Assessment. Environmental Protection in the European Union, Volume 2. - Heidelberg, 2005.

16. Official Journal of the European Communities, Volume 45 (C 325), 24 December 2002.

17. Therivel R., Walsh F. The strategic environmental assessment directive in the UK: 1 year onwards // Environmental Impact Assessment Review 26(6): 663-675. - London, 2006.

18. Gesetz zur Einfьhrung einer Strategischen Umweltprьfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG. BGBl. 2005, Teil I S. 1746.

19. Thйrivel R., Wilson E., Thompson S., Heaney D., Pritchard D. Strategic environmental assessment. Earthscan. - London, 1992.

20. International SEA Protocol: key principles and elements. Position paper submitted to the Ad hoc open ended Work Group on SEA. Public Participation Campaign Committee of European Environmental Citizens' Organisations (ECO) Forum. 2nd Draft, 2001.

21. Протокол щодо стратегічної екологічної оцінки до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті. Європейська Економічна Комісія ООН, Київ, 2003.

22. Палехов Д.А. Правовое обеспечение обязательств Украины по применению механизма стратегической экологической оценки // Науковий вісник Національного гірничого університету. - 2004. - №7. - С. 91-96.

23. Шапар А.Г. Про концепцію переходу України до сталого розвитку // Екологія і природокористування. Збірник наукових праць ІППЕ НАН України. - Дніпропетровськ, 2006. - Вип. 9. С. 37-62.

Размещено на Allbest.ru