Место прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 34

Место прокуратуры РФ в системе разделения властей

Федоренко Е.Д.

студент 2 курса, Институт права

Владивостокский государственный университет экономики и сервиса

Россия, Владивосток

Большое значение для эффективности государственной системы имеет деятельность прокуратуры и её взаимодействие с другими органами государственной власти. В данной работе мы рассмотрели варианты определения места прокуратуры в системе разделения властей и органов власти, параллельно выявили проблемы, возникающие в практической деятельности данной структуры, и указали пробелы в законодательстве, пути их устранения.

Ключевые слова и словосочетания: прокуратура, место прокуратуры, прокурорский надзор, принцип разделения властей.

прокуратура власть структура законодательство

The Prosecutor's Office place in the system of separation of powers

Fedorenko Ye. D.

The great importance for the efficiency of the state system isthe prosecutor's office activity and its interaction with other state authorities. In this study, we examined the options for determining the place of the prosecutor's office in the system of separation of powers and authorities, revealed in parallel the problems arising in the practice of this structure and pointed out gaps in the legislation and ways to address them.

Keywords: the prosecutor's office, the prosecutor's office space, public prosecutor's supervision, the principle of separation of powers

Вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей обсуждается на протяжении многих лет и по сегодняшний день. Первоначальное включение ст. 129 Конституции РФ, регламентирующей деятельность прокуратуры, в гл. 7 Конституции РФ 1993г., именуемую "Судебная власть" вызвало недоумение среди правозащитников. В 2013 г. законодатель устранил эту неточность, путём внесения соответствующей поправки, изменив наименование гл. 7, которая отныне называется "Судебная власть и прокуратура". Данная поправка исключает заблуждения, касающиеся причисления прокуратуры к органам судебной власти.

Причиной несообразности включения прокуратуры в гл. 7 Конституции РФ 1993 г., как объясняет И. Л. Петрухин, послужил отказ от изначального проекта Конституции 1993 г., согласно которому планировалось ограничить компетенцию этой структуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвинения в суде и предъявлением исков в защиту государственных интересов и прав граждан. Подобный статус прокуратура имела в результаты судебной реформы 1864 г. [1, с. 146-148]. Однако указанные положения были в итоге исключены к моменту принятия Конституции РФ, что позволило прокурорам действовать на основании Федерального Закона Российской Федерации "О прокуратуре РФ" 1992 г. [2, c.146].

Статьями 1, 21, 22 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту Закон) закрепляются полномочия по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека органами публичной власти, различными государственными учреждениями и организациями, в том числе контрольными и надзорными органами, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих общественных организаций, а также гражданами [3]. Данные положения позволили изрядно расширить функции прокуратуры, предоставив ей универсальную компетенцию по выявлению нарушений закона и прав граждан во всех сферах как государственной, так и общественной жизни. Это обстоятельство и приводит к проблеме определения её места среди ветвей власти и органов государства.

Существуют различные точки зрения по вопросу определения конституционно-правового статуса прокуратуры. Одни считают, что её следует отнести к исполнительной ветви, сделав важной опорой власти президентской. Другие напоминают период до введения Конституции 1993 г., когда прокуратура принадлежала к "контрольным органам законодательной власти" [4, c.11]. Есть также мнение, согласно которому прокуратуру стоит вынести за пределы классического разделения властей с присвоением ей статуса четвёртой самостоятельной и независимой ветви власти, учитывая историческую самобытность и уникальность этого института [2, с.149].

Представитель Правительства в Конституционном и Верховном судах М. Ю. Барщевский предлагает вариант включения прокуратуры в систему органов юстиции, считая соответствующей конституционным нормам и международным стандартам возможность совмещения должности генерального прокурора с должностью министра юстиции. Он же предлагает переподчинить аппарат расследования Минюсту. Тогда прокуратура будет осуществлять функции уголовного преследования (контроль за которым осуществляется судом) и государственного обвинения Однако глава Министерства юстиции РФ Юрий Чайка, комментируя мнение М. Ю. Барщевского, говорит, что «прокуратура работает нормально, делает важную и нужную работу», следовательно, не нуждается в контроле со стороны юстиции [5].

Интересны размышления по этому поводу Г. Н. Королёва, который указывает на существование тенденции создания самостоятельных государственных органов, подчинённых непосредственно Президенту РФ и не относящихся ни к одной из традиционных ветвей власти. В качестве примера такого органа он приводит Следственный комитет, который в ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" числится в качестве федерального государственного органа, руководство которым осуществляет Президент РФ [6, с. 121- 126]. Г. Н Королёв говорит о формировании новой категории государственных органов в государственном аппарате, к которым следует отнести и прокуратуру [7].

Казалось бы, недавние изменения, произошедшие в ходе принятия Закона о поправке к Конституции РФ от 05.01.2014 № 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" прольют свет на споры правозащитников и облегчат задачу определения позиции прокуратуры как среди ветвей власти, так и среди государственных органов. Однако особого прогресса не наблюдается.

Данная проблема носит не только теоретическое, но и практическое значение. Универсальность компетенции прокуратуры приводит на практике к тому, что происходит превышение полномочий с её стороны, наблюдается отсутствие координации между деятельностью этой структуры и другими органами, осуществляющими контроль, к которым, в частности, относится Министерство юстиции. И хотя в Законе есть указание на специфическую сущность прокурорского надзора, на практике она не отличается от надзора, осуществляемого иными органами власти. Прежде чем обосновать данный тезис обозначим те самые особенности, отличающие прокурорский надзор от надзора, осуществляемого иными органами:

- во-первых, к ним относится вышеуказанная универсальность, проявляющаяся в особом виде государственно-властной надзорной деятельности.

- во-вторых, надзор осуществляется исключительно за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов без вмешательства в содержательную сторону деятельности проверяемых объектов прокурорского надзора. То есть прокуратура не вмешивается непосредственно в деятельность объектов проверки и вправе реагировать только на выявленные нарушения закона. Она не должна осуществлять подмену ведомственных контрольных и надзорных органов [6].

- в-третьих, как указано в п. 2 ст. 21 Закона, "проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором [3]. То есть надзор должен осуществляться не по инициативе самой прокуратуры. При этом плановость проверок не предусмотрена.

Что же мы видим в действительности?

Вопреки вышеуказанным характеристикам, определяющим уникальность прокурорского надзора, он, в основном, осуществляется по инициативе самой прокуратуры, что является "сложившейся практикой". Это происходит по причине правовой неопределённости, содержащейся в указанной выше норме Закона, которая позволяет расширительно и произвольно применять его положения. Таким образом, не дожидаясь поступления информации, прокуратура берёт вожжи в свои руки, и сама решает, кого и как часто подвергать проверкам. При этом она не подтверждает обоснованность своих проверок, ссылаясь на получение "некоторых сведений", источник которых не оглашается. Вот и получается, что часто прокуратура, ссылаясь на то, что источником информации о незаконной деятельности является физическое лицо, пожелавшее не разглашать персональные данные, оправдывает необходимость своих инициативных проверок.

Подобная инициативность приводит к тому, что, например, некоммерческим организациям (далее по тексту НКО) приходится одновременно "отбиваться на двух фронтах", подготавливая документы к проверкам и в Министерство юстиции и в прокуратуру.

Ещё одна проблема состоит в отсутствии нормативно установленного ограничения количества проверок, проводимых в отношении одной и той же некоммерческой организации, на законодательном уровне. Причина тому следующая: в самом Законе прописано осуществление проверок после обращения с информацией другими органами или гражданами, следовательно, их количество не может быть фиксированным. Известны случаи, когда в течение 2013-2014 гг. органы прокуратуры осуществляли проверки в отношении одной и той же организации по три-четыре раза к ряду, а то и по пять, при этом они затягивались на несколько месяцев, что чинило препятствия её деятельности [8].

Но главный пробел в практической сфере состоит в том, что происходит дублирование (или подмена) прокуратурой функций других органов, в основном, Министерства юстиции, несмотря на законодательный запрет (п. 2 ст. 21 Закона). Реализация сформулированных в общих чертах полномочий прокуратуры и полномочий Министерства юстиции, сформулированных весьма подробно, на практике осуществляется путём одних и тех же контрольных действий и, в частности, проверки одних и тех же документов [8]. Зачастую организации вынуждены одновременно предоставлять одни и те же документы в обе структуры. Исходя из этих фактов, можно сделать вывод, что на практике никаких особенностей именно прокурорского надзора за исполнением законов возможности выявить не представляется.

Были попытки исправить это положение вещей: Генеральным прокурором Российской Федерации издавалось Указание от 08.08.2011 № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций». В нём давалась рекомендация по исключению из практики случаев "проведения проверок при отсутствии к тому оснований, подмены иных государственных органов либо дублирования их функций, направления запросов в неуполномоченные органы и организации, необоснованного истребования у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций документов, материалов и сведений, в том числе явно выходящих за предмет проверки, излишних данных, информации открытого доступа либо непредусмотренных форм статистической отчётности, а также данных, содержащих охраняемую законом тайну, в нарушение установленного порядка». Однако последующая отмена указания Генеральным прокурором Российской Федерации в 2013 г., говорит о том, что те недопустимые в 2011 г. методы проведения прокурорских проверок отныне считаются допустимыми или, вероятно, предпочтительными, что мы и имеем возможность видеть на практике.

Итак, в результате исследования нами выявлены следующие проблемы:

1) нечёткая норма Федерального Закона "О прокуратуре РФ", приводящая к произвольному проведению прокурорских проверок. Отсутствие в ней регламентации конкретных полномочий органов прокуратуры.

2) отсутствие в Законе конкретных требований к основаниям для проведения проверок, сроков и количества их проведения, в частности, в отношении одного и того же объекта. Кроме того, не регламентированы документация проверок и порядок ознакомления с ней.

3) наличие дублирования (подмены) прокуратурой надзорных функций других органов, в основном, Министерства юстиции.

Таким образом, можно сделать вывод, что ФЗ "О прокуратуре" имеет ряд пробелов и содержит нечётко определённые нормы.

Для устранения проблем необходимо внесение поправок в ФЗ "О прокуратуре РФ", которые бы конкретизировали полномочия органов прокуратуры и придали бы чёткость содержащимся в нём формулировкам. Было бы целесообразно прописать в норме закона обязанность прокуратуры подтверждать источник своих "сведений", послуживших основанием для проведения проверки. Например, путём предоставления копии жалоб, которые легли в их основу. Это позволит реализовать правомочия объектов надзора по обжалованию оснований проверки в судебном порядке. Кроме того, предлагается сделать умеренным число проверок в отношении одной и той же организации, зафиксировав их определённый количественный лимит.

Автор статьи придерживается мнения о целесообразности отнесения пкуоратуры к исполнительной ветви власти. Наиболее близкой в этой связи является позиция М. Ю. Барщевского, предлагающего снова ввести прокуратуру РФ в состав Министерства юстиции, как это было исторически, и как это часто встречается за рубежом (США, Германия, Франция, Италия). Это в первую очередь позволит исключить дублирование полномочий органов, а также устранит активную инициативность проверок прокуратуры.

Литература

1. Верещагина, А. В. Станвление и развитие уголовной юстиции России: дореволюционный период: монография / А. В, Верещагина. - Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2009. - 250 с.

2. Судебная власть / Т. Е. Абова, Е. Б. Абросимова, М. В. Боровский [и др.]; под ред. И. Л. Петрухина. - М.: Велби, 2003. - 720 с.

3. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01. 1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2015) // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262

4. Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. А. А Чувилёва. М., 2000. - 400 с.

5. Михаил Михайловский: возможно ли подчинить Генеральную прокуратуру Министерству юстиции? / ИА «Регнум». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://regnum.ru/news/62610.html

6. Верещагина, А. В. Несколько замечаний по поводу Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» / А. В. Верещагина // Уголовное право. 2011. -№ 3. - С. 121 - 126.

7. Королев, Г. Н. Сохранится ли прокуратура России как единая система? / Г. Н. Королев // Законность. - 2014. - № 10. - С. 16-19.

8. Правовое заключение по запросу Конституционного Суда Российской Федерации в связи с рассмотрением вопроса о соответствии Конституции норм закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 14.01.2015 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://president-sovet.ru/documents/read/312/

Размещено на Allbest.ru