Случаи недопустимости выдачи предписания об устранении нарушений обязательных требований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья по теме:

Случаи недопустимости выдачи предписания об устранении нарушений обязательных требований

Рощин Д.О., Григорьева О.Г.

Государством осуществляется последовательная политика по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей различные отрасли, а также инструментов, направленных на приведение конкретных субъектов внутри данных отраслей к законному состоянию. Такие полномочия в соответствии с трёхзвенной структурой органов исполнительной власти имеют службы [17], которых в настоящее время насчитывается двадцать девять [18]. Проведение государственного и муниципального контроля - основания, порядок его осуществления и формирования акта проверки урегулированы действующим законодательством [19]. Несомненно, в части случаев желание подчиниться праву может возникнуть добровольно, при перечислении нарушений в акте проверки. Однако нельзя не согласиться с теоретиками права, которые считают, что право всегда необходимо рассматривать, как явление, обязательно состоящее из нормы и принуждения. Так, отсутствие нравственного позыва к исполнению обязанностей права, должно повлечь принудительное исполнение осуществления права помимо воли субъекта, осуществляемое органами власти, что с точки зрения права признается осуществлением требований права, исполнением правовой обязанности [6. 4].

Таким документом является предписания об устранении выявленных нарушений (далее - предписание), являющееся формой реагирования государства на нарушение принятого порядка, издаваемого с целью наступление неблагоприятных последствий различного характера, которые должны быть приняты субъектом, воздействуя в том числе на последующее его поведение, направленного на приведение состояние некоторого общественного процесса в исходное, либо должное состояние, и наказания [1,5].

Требованиями, в соответствии с законом, предъявляемыми к предписанию, являются обязательность его выдачи по выявленным нарушениям и указание сроков его исполнения (Федеральный закон № 294-ФЗ, 2008). Часть авторов использует термин «обеспечительные меры процессуального принуждения», который, по их мнению, более точно характеризует правовую сущность предписания и представления. Данный документ является индивидуальным правоприменительным актом, издаваемым на основании юридических норм права по отношению к конкретным лицам и в связи с их конкретными действиями [7,2].

Отсутствие нормативных документов, детально определяющих правовой статус предписания, порядок его формирования и выдачи, оценки последующего исполнения, значительно снижает потенциал действия данной меры. В практике, такая ситуация приводит к использованию иных мер, с целью приведения субъекта к законному состоянию (привлечение прокуратуры для подачи обеспечительных мер в суд, письма вышестоящему органу или учредителю хозяйствующего субъекта и пр.). Низкая правовая культуре на ранних этапах развития общества выявляет использования самоуправства, как механизма достижения цели [6]. В таком случае, наличие работоспособного механизма принуждения (в том числе физического) - ответственность государства. Таким образом, имеется достаточно большое количество стимулов для законодательной ветви власти нормативно обеспечивать, а для исполнительной - выработать методику и сформировать практику использования механизмов принуждения к соблюдению права, основным из которых могут стать предписания и представления, что и привело к ситуации обязательности на основании закона выдачи предписания (равно как и исключение коррупционного компонента).

Положениями служб по контролю и надзору, утверждаемыми Правительством Российской Федерации [11,12,13], предусмотрена деятельность по пресечению нарушения законодательства в установленной сфере деятельности с применением мер ограничительного и профилактического и предупредительного характера.

Сложившаяся и описанная ситуация, при которой вместо описания процесса и особенностей его правоприменения, является лишь его упоминание (с указанием некоторых обязательных реквизитов), влечёт отсутствие единства в понимании документа государственными институтами, невозможность его полноценного осознания должностными лицами. Так, ведомственными приказами зачастую утверждена форма документов, некоторые аспекты их выдачи, не затрагиваю содержание и правовую сущность процесса [15, 35]. Перечень должностных лиц, уполномоченных выдавать предписания, также определяется самостоятельно министерствами и ведомствами [3].

Важным правовым последствием выдачи предписания является право властного органа на проведение внеплановой выездной проверки, по истечении срока его исполнения [19]. Неисполнение предписания являет собой правонарушение, предусмотренное ст. 19.5 КоАП РФ, влечёт собою наложение административного штрафа на юридическое и должностное лицо, а так же рекурсивную выдачу предписания с новым сроком.

Предписание является документом, который обязательно выдаётся лицу, при проверке которого, выявлены нарушения [19].

Таким образом, количество выданных предписаний органом надзора должно равняться количеству проведенных в этот период контрольно-надзорных мероприятий, в которых выявлены нарушения действующего законодательства. Таким же образом составлены кросс-проверки сходимости данных внутри формы федерального статистического наблюдения № 1-контроль [14]. Тем не менее, в практике имеют место случаи, при которых закончившиеся выявлением нарушений законодательства случае не требуют выдачи предписания, либо это вовсе невозможно.

Выявление нарушений, которые были устранены в ходе проведения проверки (с учётом, что контрольно-надзорным органам предписано проводить профилактику, в том числе в ходе проверки осуществляя разъяснение положений законодательства), если это было удостоверено в акте проверки, очевидно, не требует выдачи предписания, в связи с добровольным устранением нарушений (в этом случае остаётся вопрос природы импульса исполнения правового долга, который может быть как добровольным, так и принудительным - в связи с неотвратимостью получения обязательного к исполнению предписания).

Другим случаем невозможности выдачи предписания может являться потеря в ходе контрольно-надзорного мероприятия правоспособности субъекта, в связи с прекращением деятельности юридического лица, смертью индивидуального предпринимателя и пр. В таких случаях отсутствуют основания не фиксировать в акте выявленные до наступления описанного события обстоятельства, однако субъект выдачи предписания отсутствует. Автору настоящей работы доводилось проводить контрольно-надзорные мероприятие в отношении ликвидированного юридического лица (по состоянию на дату его ликвидации), исследуя в том числе материалы архива или сведения правоприемника, что также по объективным причинам не позволяет выдать предписание в связи с отсутствием субъекта.

Такая коллизия создаёт возможности (в рамках позитивного восприятия права) для принятия, вероятно рискованных действий, которые впоследствии могут быть восприняты в качестве излишнего административного давления и оспорены.

Судебная практика [10] с одной стороны свидетельствует о позиции судов, при которой выдача предписания, в связи с выявлением нарушений, является обязательной.

Другие примеры иллюстрирует судебная практика [8,9]: делается вывод о недопустимости выдачи предписаний, если по данному или аналогичному вопросу имеется решение суда, даже в случае выявления и указания в акте проверки должностными лицом данного нарушения.

Иной категорией случаев в практике являются случаи оспаривания актов проверок, в том числе в связи с грубыми нарушениями при их проведении, которые в соответствии с законодательством [19] при установлении которых не могут являться доказательством нарушений со стороны проверяемого лица и подлежит отмене вышестоящим органом, либо судом. В случае отмены акта проверки или его части, необходимо принятия решения о действии предписания, являющегося отдельным документом, создающим отдельным правовые последствия. Вопрос начала действия предписания (не приостанавливается при подаче иска об оспаривании), а также порядка при котором они утрачивают своё действие (кроме судебных решений) также не урегулирован.

Документом, схожим по внешним признаком с предписанием, является представление об устранении причин и условий (далее - предписание) способствовавших совершению административного правонарушения, в соответствии со ст. 29.13 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, вносится судьёй или должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении. Представление вносится должностным лицам и организациям и содержат требования об устранении указанных причин и условий, в результате которых возникло административное правонарушение.

Практика выдачи представлений является достаточно скудной, первой из причин чего можно назвать, необязательность его выдачи. Так, автору работы, приходилось наблюдать повторяющуюся ситуацию, при которой наказание явилось единственной мерой реагирования на выявленное административное правонарушение. Рассматриваемые в судах дела, в которых орган составивший протокол, не является в соответствии с действующим законодательством стороной дела, в единичных случаях заканчивались дополнительной выдачей представления судьёй. Другой причиной является отсутствие механизма контроля за его исполнением, так, в случае непредоставления отчёта возникает возможность привлечения по ст. 19.5 КоАП РФ, однако, в связи с непредоставлением отчёта в установленный срок. Привлечение к ст. 19.6 КоАП РФ за непринятие мер возможно лишь в случае установления повторных нарушений в рамках иных мероприятий, причиной которых служат другие события (включение в ежегодный план проверок, поступление жалобы, содержащей сведения об угрозе причинения или причинении вреда жизни и здоровью и пр.).

Другой причиной невнесения представления органами государственного контроля (надзора) является, зачастую, отсутствие прямого упоминания о данном полномочии в положении об органе. Таким образом, вопрос законности внесенного представления, может явиться причиной судебного спора, что, при отсутствии сформировавшейся судебной практики должно вызывает опасения должностных лиц.

Таким образом, если нарушение обязательного требования, выявленное в ходе контрольно-надзорного мероприятия, одновременно является административным правонарушением, то создаётся ситуация, при которой в связи с одним деянием выдаётся предписание, а затем представление. Данная практика может быть признанна

Выводы

предписание последствие правовой государство

Механизмы выдачи предписания об устранении нарушений, являющихся важным актом государственного реагирования, в настоящее время нормативно не урегулированы, что создаёт различные подходы и сложности при их применении. В частности, не предусмотрены случаи, при которых предписание не выдаётся (ликвидация юридического лица, наличие иного неисполненного предписания того же содержания, исправление нарушений в ходе проверки, наличие вступившего в силу решения суда и др.).

Предписание не должно выдаваться по нарушениям, создающими состав административного правонарушения, так как в данном случае инициируется привлечение лица к административной ответственности и выдача представления, как акта принуждения с более выраженными императивными свойствами.

Литература

1. Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права / Учебник. - СПб.: Питер, 2003, с. 576.

2. Григорьева О.Г. Полномочия советских судов по оказанию международной правовой помощи по гражданским делам // Социодинамика. - 2013. - № 2. - С. 322-361.

3. Даньков А.А., Федосеева Г.Ю. Основные критерии законности предписаний органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства // Lex Russica, 2011, № 2, с. 266-280.

4. Логвинова И.В. Толкование Конституционного Суда Российской Федерации умаления и отмены прав и свобод //Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. - 2015. - № 5. - С. 42-44.

5. Никульшина О.Г. Залог (некоторые гражданско-правовые и уголовно-процессуальные аспекты) // Нотариус. - 2005. - 4. - С. 31-34.

6. Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. - СПб.: Издательство «Лань», 2000, с. 608.

7. Саттарова Н.А. Меры процессуально-правового принуждения в сфере валютных отношений // Финансовое право, 2009 № 1.

8. Определение Ленинградского областного суда от 02.10.2014 № 33-4860/2014.

9. Определение Санкт-Петербургского городского суда от 17.07.2013 № 33-9660/2013

10. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 06.03.2015 № Ф07-647/2015 по делу № А05-4606/2014.

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322.

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 324.

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 № 594.

14. Приказ Росстата от 21.11.2011 № 503 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минэкономразвития России федерального статистического наблюдения за осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

15. Приказ Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения от 05.03.2007 № 469-Пр/07 «Об утверждении форм документов, используемых при лицензировании медицинской деятельности».

16. Приказ Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 31.01.2013 № 35 «Об утверждении формы предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий».

17. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

18. Указ Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

19. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Размещено на Allbest.ru