Адміністративно-правові відносини між органами публічної адміністрації та громадянами: процесуальне чи процедурне регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правові відносини між органами публічної адміністрації та громадянами: процесуальне чи процедурне регулювання

Відомо, що на сьогодні у наці адміністративного права відсутня єдина концепція адміністративного процесу. Разом з тим, найбільшої підтримки серед вчених-адміністративістів набуло широке розуміння адміністративного процесу (всі відносини щодо застосування адміністративно-правових норм будь-якими суб'єктами, а також застосування в низці випадків матеріальних норм інших галузей права) та бачення адміністративної процедури в якості складової частини процесу.

На нашу думку, адміністративний процес та адміністративна процедура є досить близькими, але самостійними поняттями. Адже діяльність органів публічної адміністрації з розгляду та вирішення індивідуальних адміністративних справ має переважно без - спірний характер, і тому процедурний, а не процесуальний характер.

Цю тезу підтверджує і той факт, що у більшості європейських країн компетенція органів публічної адміністрації у відносинах з приватними особами, порядок реалізації ними функцій і завдань на всіх стадіях розгляду адміністративної справи; принципи, на яких ґрунтується їх діяльність; вчинення окремих процедурних дій, їх стадії та часові рамки; порядок прийняття адміністративних актів і рішень; застосування видів відповідальності до посадових осіб у випадку недобросовісного здійснення ними своїх службових обов'язків та ін. регламентується переважно кодифікованими адміністративно-процедурними, а не адміністративно-процесуальними актами. Зокрема, у ФРН, Австрії, Данії, Нідерландах, Фінляндії, Португалії, Іспанії, Італії, Угорщині, Болгарії, Польщі, Чехії, Словакії, Балканських країнах та ін. Водночас, законодавство Франції не кодифіковане і складається з Декрету «Про відносини між адміністративними органами і громадянами», законів про доступ до адміністративних документів, про мотивацію адміністративних актів та ін.

Відповідно, адміністративну процедуру і адміністративний процес слід визнати самостійними гарантіями захисту прав громадян у відносинах з органами публічної адміністрації. Підтримуючи позицію В.П. Тимощука¹, вважаємо, що адміністративна процедура - визначений законодавством порядок адміністративного провадження; адміністративне провадження - сукупність процедурних дій, послідовно вчинених адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям і, у необхідних випадках, виконанням прийнятого адміністративного акту.

Щодо нормативного закріплення поняття «адміністративна процедура», то на сьогодні його не існує. Разом з тим, клопітка робота провідних вчених-адміністративістів, практиків та інститутів громадянського суспільства впродовж більше 18 років над цією проблематикою відповідно до визначених Концепцією адміністративної реформи шляхів реформування адміністративного права призвели до розробки проектів кодифікованих законодавчих актів - проектів Адміністративно-процедурного кодексу, які, на жаль, так і лишилися не прийнятими, а з 2015 року - проекту Закону України «Про адміністративну процедуру». При цьому поняття «адміністративна процедура», подане у вказаних законопроектах, в цілому співпадає і трактується як визначений законодавством порядок адміністративного провадження. Відповідно, адміністративне провадження визначається як сукупність процедурних дій, послідовно вчинених адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям і, у необхідних випадках, виконанням прийнятого адміністративного акту².

Такий підхід вітчизняного законодавця до розуміння адміністративної процедури має свої аналоги як у роботах зарубіжних науковців, так і у законодавчих актах держав - членів ЄС, цілком відповідає Резолюціям і Рекомендаціям, які Рада Європи прийнялав цій сфері - наприклад, Резолюції Комітету міністрів від 28 вересня 1977 р. №77/31 про захист особи від адміністративних актів; Рекомендації №R(80) 2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнятої Комітетом Міністрів Ради Європи 11 березня 1980 р.; Рекомендації Ради Європи №R(87) 16 щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб від 17 вересня 1987 р. та ін.

Найпоширенішими з адміністративних проваджень, які здійснюються на сьогодні органами публічної адміністрації України у відносинах з громадянами, є: 1) правонаділяючі; 2) пов'язані із виконанням громадянами своїх обов'язків; 3) дозвільно-ліцензійні; 4) контрольно-наглядові; 5) заохочувальні; 6) реєстраційні тощо.

Вбачається, що означені вище перші два види адміністративних проваджень є основними, решта - наслідок реалізації громадянами своїх прав і обов'язків. Як правило, в одній адміністративній справі перетинаються різні види адміністративних проваджень. Так, наприклад, для виконання обов'язку зі сплати податків та інших обов'язкових платежів (провадження, пов'язані із виконанням обов'язків) громадянину необхідно стати на облік до фіскальних органів і позабюджетних фондів (реєстраційні провадження); для проведення мітингу або вуличних походів і демонстрацій (правонаділяючі провадження) - отримати дозвіл від уповноваженого суб'єкта публічної адміністрації (дозвільні провадження) тощо.

До правонаділяючих адміністративних проваджень відносять ті, які стосуються реалізації громадянами права на одержання інформації; на участь в управлінні державними справами; на проведення мирних, без зброї, зборів, мітингів і демонстрацій, проходжень і пікетувань; на вільне пересування, вибір місця проживання і місця перебування; на виїзд за межі території України і повернення на її територію; на набуття і припинення громадянства України; на надання політичного притулку в Україні; на одержання державних пенсій і грошових допомог; на надання пільг і відстрочок по сплаті податків та інших обов'язкових платежів; на надання житлових приміщень з державного житлового фонду; на надання соці-ального обслуговування; набуття статусу особи похилого віку, безробітного, інваліда або непрацездатної особи, ветерана праці, бі - женця, внутрішньо переміщеної особи, юридичної особи, члена сім'ї багатодітної родини тощо.

До адміністративних проваджень, пов'язаних із виконанням громадянами своїх обов'язків, відносять провадження щодо сплати законно встановлених податків і зборів; виконання військового обов'язку; з постановки на облік і реєстрацію у випадках, передбачених законодавством; з отримання дозволів і ліцензій, встановлених законодавством; з надання органам публічної адміністрації певної інформації, передбаченої законодавством; з дотримання санітарно-епідеміологічних, екологічних, протипожежних, архітектурно-будівельних та інших вимог тощо. Особливостями цих проваджень, на нашу думку, є те, що виконання покладених на громадян обов'язків здійснюється за сприяння органів публічної адміністрації; сторонами є зобов'язана особа - громадянин, на якого покладено певний обов'язок, і орган публічної адміністрації, що забезпечує виконання такого обов'язку; виникають як з ініціативи органу публічної адміністрації, так і з ініціативи зобов'язаної особи.

Дослідження адміністративно-правового регулювання процесуальних аспектів відносин органів публічної адміністрації з громадянами буде неповним без з'ясування питання про адміністративно - процедурний статус громадянина.

У загальному вигляді адміністративно-процедурний статус громадянина можна визначити як сукупність закріплених адміністративно-процедурним законодавством прав, обов'язків, законних інтересів громадянина та гарантій їх реалізації.

Його основою і передумовою набуття є адміністративна право - суб'єктність громадян. Загалом під адміністративною правосуб'єктністю розуміють здатність особи мати і здійснювати безпосередньо або через свого представника надані їй суб'єктивні права і юридичні обов'язки у сфері публічного управління.

Відповідно, адміністративна правоздатність - це потенційна можливість особи бути носієм прав і обов'язків, передбачених нормами адміністративного права. Вона виникає з моменту появи суб'єкта - з моменту народження фізичної особи або державної реєстрації юридичної особи публічного права, якими є органи публічної адміністрації. Адміністративна правоздатність не може бути відчужена. Не можна добровільно відмовитися від своєї правоздатності, така відмова не має законної сили. І лише на основі вироку або постанови суду адміністративна правоздатність може бути обмежена при вчиненні злочину або адміністративного проступку. Припиняється правоздатність з моменту смерті фізичної особи.

Адміністративна дієздатність - це здатність суб'єкта самостійно, вольовими, усвідомлюваними діями безпосередньо або через представника реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері адміністративно-правового регулювання. Момент виникнення адміністративної дієздатності у фізичних осіб у правових актах чітко не визначений. Зазвичай у повному обсязі вона виникає, як правило, з 18 років. Проте не всі громадяни України володіють однаковою адміністративною дієздатністю, що зумовлюється особливостями адміністративно-правових відносин, у яких набуття і здійснення відповідних прав та обов'язків своїми особистими діями відбувається за наявності визначеного рівня розумового й психічного розвитку, життєвого досвіду, здатності мати належне почуття відповідальності за наслідки своїх дій тощо. Громадяни України, порівняно з іноземцями та особами без громадянства, мають більший обсяг правосуб'єктності з огляду на їх правовий зв'язок із державою.

Ще однією якісною характеристикою дієздатності є її обсяг. На відміну від цивільної дієздатності, абсолютний обсяг адміністративної дієздатності фізичних осіб визначити неможливо у зв'язку з відсутністю прямої позитивної норми. Наприклад, обсяг цивільної дієздатності визначено у ст. 30 Цивільного кодексу України. Окрім власне норми, законодавчо необхідно передбачити коло суб'єктів адміністративного права, які матимуть юридичну можливість вступати в адміністративні правовідносини. Зокрема, адміністративну процесуальну дієздатність у Кодексі адміністративного судочинства

України (КАС України) визначено як «…здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові, належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь». Момент виникнення та припинення адміністративної дієздатності складно визначити. При цьому у науковців немає єдиної думки щодо одночасності появи та припинення адміністративної дієздатності (навіть у разі прямої законодавчої вказівки на прикладі ст. 48 КАС України). Отже, загальна повна адміністративна дієздатність виникає у 18 років, оскільки саме із настанням повноліття громадянин має право самостійно розпоряджатися та реалізовувати свої права й обов'язки. До виповнення 18 років особа вважається дитиною (малолітньою - до 14 років та неповнолітньою - від 16 до 18 років).

У деяких наукових джерелах зазначається, що часткова дієздатність виникає у громадян після досягнення шкільного віку (6-7 років за чинним законодавством). Право на освіту - це перше право, що реалізується власними діями дитини. Школярі реалізують право і виконують обов'язок навчатися, використовуючи власні здібності, хоча дії щодо влаштування у школу здійснюють їхні батьки або уповноважені представники освіти. Проте, як вбачається, конституційний обов'язок щодо навчання є елементом правоздатності, а не дієздатності, адже особа не використовує вольову ознаку з метою набуття нового права в адміністративно-правовому контексті. Більше того, з огляду на її психологічні характеристики волі в такому віці вона не має змоги потенційно зробити раціональний вибір, що матиме позитивні наслідки і не зашкодить іншим учасникам правовідносин. За невиконання такого обов'язку до дитини (принаймні до 16 років) не може бути застосовано санкцій державними органами.

Окрім віку, на обсяг адміністративної дієздатності впливають не менш важливі фактори. По-перше, наявність правового статусу державного службовця. По-друге, правовий режим реалізації дієздатності. Згідно зі ст. 16 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» та ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного часу» встановлено обмеження дієздатності щодо: реалізації свободи пересування територією, на якій вводиться надзвичайний чи воєнний стан; заборона проведення масових заходів та страйків; примусове відчуження або вилучення майна у юридичних і фізичних осіб; запровадження обов'язкової трудової повинності для роботи в оборонній сфері тощо.

Обсяг адміністративної дієздатності, на відміну від цивільної, не може бути обмежений, оскільки в законодавстві немає прямої вказівки на це.

Адміністративна деліктоздатність - здатність суб'єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну (як правило, адміністративну) відповідальність. Фізичні особи підлягають адміністративній відповідальності з 16 років, якщо вони вчинили адміністративне правопорушення, за яке встановлена адміністративна відповідальність. Чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення містить більше семисот видів складів адміністративних правопорушень, а адміністративно-юрисдикційними повноваженнями наділені більше п'ятдесяти різноманітних суб'єктів владних повноважень.

Повертаючись до питання про адміністративно-процедурний статус громадян, вважаємо доцільним виділити наступні його види:

- загальний статус, характерний для всіх видів проваджень - наприклад, абсолютно всі громадяни мають право на одержання інформації, право на оскарження дій посадових осіб тощо;

- особливий (спеціальний) статус, характерний для конкретних проваджень - наприклад, сукупність прав і обов'язків громадян у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, закріплених законодавцем у самостійному розділі КУпАП;

- одиничний статус конкретного учасника процедури за конкретних обставин. Реалізація одиничного статусу громадянина пов'язана зі стадіями, етапами проваджень та окремими процедурними діями.

До елементів адміністративно-процедурного статусу громадянина, зважаючи на надбання науки адміністративного права, варто віднести:

а) адміністративно-процедурні права. Зокрема, проект Закону України «Про адміністративну процедуру» до таких прав громадян відносить права: отримувати від органу публічної адміністрації роз'яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження; брати участь в адміністративному провадженні особисто або через представника; знайомитися з матеріалами справи, робити з неї копії та виписки, отримувати інформацію про процедурні дії та рішення, прийняті під час здійснення адміністративного провадження; бути вислуханим з питань, що є предметом адміністративного про - вадження-надавати пояснення у письмовій, усній чи іншій формі, а також подавати докази, заперечення проти пояснень, доводів, а також клопотань інших учасників адміністративного провадження: бути поінформованим про дату, час і місце слухання у справі в разі його проведення, про результати вирішення справи; подавати клопотання, користуватися послугами перекладача: на отримання примірника адміністративного акту; на оскарження адміністративного акту, процедурного рішення, дії чи бездіяльності органу публічної адміністрації та ін.;

б) адміністративно-процедурні обов'язки. Наприклад, проект Закону України «Про адміністративну процедуру» серед обов'язків громадян передбачає обов'язок подавати у випадках, передбачених законом, документи та інші докази, необхідні для здійснення адміністративного провадження; своєчасно повідомляти орган публічної адміністрації про зміну поштової адреси, контактного телефону та адреси електронної пошти; про неможливість прибуття на запрошення органу публічної адміністрації із зазначенням причини; добросовісно виконувати вимоги, встановлені законодавством. Спільними обов'язками для всіх учасників провадження про адміністративні правопорушення є явка на виклик органу, який здійснює провадження справи. Інші обов'язки передбачені для свідка, експерта, перекладача й зумовлені їх роллю в процедурі. До таких обов'язків законодавець відносить обов'язок свідка дати правдиві й повні свідчення та відповісти на поставлені запитання (ст. 272 КУпАП); обов'язок експерта дати об'єктивний висновок щодо поставлених перед ним питань (ст. 273 КУпАП); обов'язок перекладача зробити повний і точний переклад (ст. 274 КУпАП).

Деякі обов'язки формулюються законодавцем у вигляді різних умов. Зокрема, для провадження у справах про адміністративні правопорушення обов'язок адвоката підтвердити свої повноваження сформульовано так: «Повноваження адвоката на участь у розгляді справи підтверджуються довіреністю на ведення справи, посвідченою нотаріусом або посадовою особою, якій відповідно до закону надано право посвідчувати довіреності, або ордером чи дорученням органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги, або договором про надання правової допомоги. До ордера обов'язково додається витяг з договору, в якому зазначаються повноваження адвоката або обмеження його прав на вчинення окремих дій як захисника. Витяг засвідчується підписами сторін» (ст. 271 КУпАП).

На обсяг означених обов'язків громадян впливає низка факторів, через які вони стають учасниками проваджень і носіями специфічних адміністративно-процедурних обов'язків. До таких факторів, наприклад, належать наявність підопічних (виступаючи як опікуни або піклувальники, громадяни набувають обов'язки, пов'язані з виконанням специфічних функцій, що випливають із цього статусу); володіння або користування в установленому законом порядку об'єктами власності - житловим будинком, автомобілем, катером тощо (так, власник автомобіля або особа, котра користується автомобілем за дорученням, повинні виконувати конкретні обов'язки при реєстрації автомобіля, проходженні технічного огляду тощо); здійснення певного роду діяльності. Так, громадяни, котрі виступають як фізичні особи - підприємці, несуть обов'язки у сфері одержання ліцензій на здійснення певних видів підприємницької діяльності, у відносинах із фіскальними органами тощо;

в) законні інтереси - це дозволені прагнення громадянина в межах його суб'єктивних адміністративно-процедурних прав, обов'язків, а також процедурних обов'язків інших суб'єктів процедури та її регламентації. У наукових джерелах зазвичай виділяють два різновиди законних інтересів громадян - загальні законні інтереси учасників адміністративної процедури (досягнення юридично значущого результату, ухвалення законного й обґрунтованого рішення в справі) та персоніфіковані (інтерес громадянина у встановленні конкретних фактів, які доводять його невинуватість у вчиненні адміністративного правопорушення або обґрунтовують його позицію в зв'язку із зверненням до компетентного державного органу). Іноді законні інтереси пов'язані не тільки із суб'єктивними адміністративно-процедурними правами й обов'язками громадян, а й з конкретними процедурними обов'язками відповідних органів та посадових осіб, з положеннями, які регламентують порядок певних дій. Наприклад, можна говорити про наявність законних адміністративно-процедурних інтересів громадянина у зв'язку з обов'язком відповідальних посадових осіб здійснювати особистий прийом громадян.

4) гарантії реалізації адміністративно-процедурного статусу громадян, до яких зазвичай відносять адміністративне оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, подання адміністративного позову до адміністративних судів, державний і громадський контроль за діяльністю органів публічної адміністрації.

Отже, підсумовуючи викладене, зазначимо, що відносини органів публічної адміністрації з громадянами мають переважно без - спірний характер, і тому є процедурними, а не процесуальними. Щоб унормувати таку діяльність, необхідно прийняти Закон України «Про адміністративну процедуру».

Література

право громадянин адміністрація публічний

1. Тимощук В.П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії: монографія. Київ: «Конус-Ю», 2010. С. 58.

2. Про адміністративну процедуру: Проект Закону України. иИЛ: http://old.minjust.gov.ua/discuss (дата звернення: 13 листопада 2017 року).

Размещено на Allbest.ru