Реформування інституту прокуратури в Україні: два кроки вперед чи три назад

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформування інституту прокуратури в Україні: два кроки вперед чи три назад

Грицаєнко Л.Р.

У статті розглядаються основні складники реформи органів прокуратури: функціональні, організаційні, правові, статутні, кадрові. Особлива увага приділяється питанням забезпечення реальної незалежності прокурорів від будь-якого зовнішнього впливу та внутріш-ньої автономії органів прокуратури. Аналізується місце прокуратури серед гілок влади. Автори виробили низку пропозицій стосовно внесення змін до чинного законодавства.

Ключові слова: прокуратура, реформа, функції, гарантії незалежності, кадри, статус, автономія, політичний тиск.

В статье рассматриваются основные составляющие реформы органов прокуратуры: функциональные, организационные, правовые, статусные, кадровые. Особое внимание уделяется вопросам обеспечения реальной независимости прокуроров от любого внешнего воз-действия и внутренней автономии органов прокуратуры. Анализируется место прокуратуры среди ветвей власти. Авторы разработали ряд предложений о внесении изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: прокуратура, реформа, функции, гарантии независимости, кадры, статус, автономия, политическое давление.

The main components of the prosecution's reform as functional, organizational, legal, status, human are discussed. Particular attention is paid to the following issues: ensuring the real independence of prosecutors from any external influence, internal autonomy of the prosecutor's office. The prosecutor's office is analyzed among the branches of power. The authors have developed some proposals to amend the legislation.

Key words: prosecutors, reform of function, guarantees of independence, human resources, status, autonomy, political pressure.

Постановка проблеми. Прокуратура України протягом років незалежності фактично перебуває на стадії трансфор-мації та намагається відійти від радянської моделі прокура-тури. Але більшість нововведень звелася до максимального обмеження функцій прокуратури без урахування стану за-конності і правопорядку в державі. Закріплення у Кримі-нальному процесуальному кодексі України (далі - КПК України) у 2012 р. нової функції прокуратури - процесу-ального керівництва досудовим розслідуванням, як свід-чать 3 роки слідчої практики, лише ускладнило проблему, адже прокуратура просто фізично і організаційно не може керувати чотирма мільйонами кримінальних проваджень. Залишається недослідженою проблема визначення функцій прокурорського нагляду в умовах, коли прокуратура поєд-нує організацію і процесуальне керівництво розслідуван-ням злочинів і здійснює нагляд за дотриманням законності у процесі розслідування у конкретному провадженні.

Стан дослідження. Дослідження правового статусу прокуратури у кримінальному процесі, особливо після внесення змін до КПК України у 2012 р. та до Конститу-ції України у 2016 р., потребує широкої наукової дискусії. Певний вклад у розробку цієї проблеми зробили М. Руден-ко, Ю. Гришин, В. Корж, О. Толочко, В. Юрчишин, О. Ба- ганець, Є. Гринюк, І. Гловлюк, О. Попович.

Мета статті - проаналізувати нові повноваження про-курора в кримінальному процесі, зокрема організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, їх співвідношення з прокурорським наглядом на цій стадії процесу, запропонувати своє бачення шляхів реформуван-ня інституту прокуратури.

Виклад основного матеріалу. Ще у перші роки не-залежності України демократи-реформатори намагались трансформувати радянську правоохоронну систему, зо-крема прокуратуру, змінити її у щось нове, яке відпові-дало б сучасним вимогам, але жодна з чисельних спроб не мала успіху, оскільки не було чіткого уявлення, якою повинна стати прокуратура у соціально-правовій державі, про побудову якої було проголошено у Конституції Украї-ни 1996 р. Була спроба взяти за зразок прокуратури країн ЄС. Але і там немає єдиного стандарту функцій і повно-важень цього важливого правоохоронного органу.

Напевно, треба взяти все краще в інших країнах, але не забувати про свою історію, культуру, менталітет. Го-ловне - стан законності і правопорядку в державі. Ще у XIX ст. великий німецький філософ Г. Гегель писав: «Ко-жен народ має свій власний устрій: англійський є держав-ним устроєм англійців, якби схотіли віддати його пруссам, це було б так само абсурдно, як і рішення віддати прусську державу туркам» [1].

Сьогодні всі, хто має хоч якийсь стосунок до органів прокуратури, говорять про гостру необхідність її рефор-мування. Тижневик «Аргументы и факты» (№ 31,2016 р.) опублікував інтерв'ю екс-заступника Генерального про-курора Віталія Каська «Прокуратуре нужна полная пере-загрузка», з чим, безумовно, необхідно погодитися, крім такої фрази: «Якщо не зламати систему, то прізвище генп-рокурора не буде мати значення - система буде функціо-нувати і захищати сама себе <...>», адже про те, що має прийти на зміну цій системі - ні слова, за винятком лише одного аспекту, який стосується зміни кадрів і їх скорочення. На жаль, таке бачення суті реформи прокуратури сповідує більшість її сучасних реформаторів.

Причина попередніх невдалих реформ прокуратури (а їх намагався проводити кожен з новопризначених 15 ге-неральних прокурорів України), полягає в тому, що нія-кого попереднього поглибленого вивчення цієї проблеми не було. Абсолютно правий екс-голова Верховного Суду України В. Маляренко: «<...> за останні 25 років жодна політична сила не вивчала глибинних проблем, явищ і процесів, що відбуваються у прокурорській і судовій сис-темах. Усі реформи проводяться навмання і для забезпе-чення інтересів певних політичних сил» [2].

В Україні функціонує багато науково-правових уста-нов, які могли б поглиблено і детально дослідити цю про-блему, запропонувати законодавцям своє бачення подаль-шого розвитку інституту прокуратури в умовах розбудови в Україні соціально-правової держави, про що проголоше-но в Основному законі нашої держави.

На нашу думку, дискусію навколо реформи прокурату-ри слід зосередити на таких ключових проблемах:

1) на забезпеченні реальної незалежності прокурорів та реальної деполітизації прокуратури України як умовах ефективного функціонування;

2) на визначенні місця прокуратури у системі гілок влади;

3) на функціях і повноваженнях інституту прокурату-ри у правовій і демократичній державі;

4) на децентралізації органів прокуратури у межах ав-тономії регіональних і місцевих прокуратур.

Серед усіх питань реформи органів прокуратури найскладнішим є питання забезпечення її реальної не-залежності, оскільки лише в такому статусі прокурори зможуть реально протидіяти анархії в управлінні держа-вою, тотальній корупції та іншим зловживанням владою, ефективно координувати діяльність правоохоронних ор-ганів у боротьбі з організованою злочинністю (зокрема, економічною).

Основна проблема полягає у тому, як досягти балансу відносин з органами влади, щоб ці відносини не заважа-ли сумлінному виконанню службових обов'язків. У євро-пейському розумінні поняття незалежності прокурора є стандартом функціонування системи органів прокурату-ри, адже в демократично розвинених країнах вся право-охоронна система реально незалежна і підкоряються лише закону. Реалізація цього принципу дозволяє розвиненим країнам підтримувати високий рівень правопорядку, пова-ги до закону і дозволяє жити за правилами незалежно від посади, яку обіймає правопорушник. реформа прокуратура автономія

Необхідно визначити механізми, що забезпечать ре-альну незалежність української прокуратури. Лише неза-лежна прокуратура зможе протистояти тотальній корупції, захистити права і свободи людини та громадянина, зміни-ти ситуацію і повернути діяльність усіх суб'єктів суспіль-них відносин у правове поле та забезпечити законність і правопорядок у державі.

Конституція України чітко не окреслює межі неза-лежності Генерального прокурора та не надає її гарантій. У Законі «Про прокуратуру» є дві норми, які проголо-шують політичну нейтральність прокурора (п. 6 ст. З та п. З ст. 18), але реально вони не діють. На підтвердження цього достатньо згадати, що за роки незалежності саме з політичних мотивів було звільнено 15 генеральних про-курорів. Звільнення Генерального прокурора з посади без зазначення правових підстав вже перетворилось на уста-лену практику. В Україні, як відомо, Генеральний проку-рор призначається і звільняється з посади Президентом за згодою Верховної Ради України.

А як такі питання вирішуються у зарубіжних краї-нах? У Бельгії, наприклад, генерального прокурора при-значає король, але тільки за поданням Вищої Ради пра-восуддя, у Франції очільник прокуратури призначається Президентом, як і прокурори нижчого рівня, але лише за рекомендацією Вищої Ради магістратури. В Італії про-курорів і суддів обирає Вища Рада юстиції, яка склада-ється з двох палат (суддівської і прокурорської). До речі, у багатьох країнах, де прокуратура віднесена до судової гілки влади, правовий статус суддів та прокурорів фак-тично однаковий, що підкреслює незалежність проку-рорів від будь-якого зовнішнього впливу. У сусідній нам Туреччині генерального прокурора республіки призначає Президент, але з числа п'яти кандидатів, рекомендованих Пленумом касаційного суду [14].

Можна навести інші процедури призначення Гене-рального прокурора, але для всіх діє загальне правило. Кандидата на цю посаду обирає і рекомендує колективний орган (Вища Рада юстиції, Вища Рада магістратури, Пле-нум Верховного чи касаційного суду), а за Президентом лишається лише процедурне рішення - видання Указу про призначення.

У США вже давно Генеральний прокурор (він же Мі-ністр юстиції) призначається Президентом за згодою Кон-гресу, а генеральні прокурори штатів та окружні прокуро-ри обираються населенням, тому будь-яке зловживання з боку обраного населенням прокурора закриває йому шлях до переобрання. Це найкращий механізм протидії корупції у цій системі.

Як тиск на прокурорську систему слід розцінювати інститут висловлення недовіри Генеральному прокурору Верховною Радою України, що за своєю природою є фор-мою завуальованого політичного впливу на суб'єкта про-цесуально-правових відносин. Це є звільнення на підставі лише підозри, сумнівів 226 депутатів, крім того, у законі не виписані конкретні підстави для такої відставки. З огля-ду на це не випадково експерти Венеціанської комісії Ради Європи, зокрема П. Корню (Швейцарія) [3], вважають, що практика висловлення недовіри Генеральному прокуро-ру Верховною Радою України - це виключно політичний тиск на прокуратуру з причин, які пов'язані з якістю та ефективністю його роботи.

Як уникнути такого підходу? Кращий варіант - позба-вити Верховну Раду України права висловлення недовіри Генеральному прокурору. Але в умовах, що склалися нате-пер, це нереально, оскільки законодавцю попередньо по-трібно визначитись щодо того, Генеральний прокурор - це політична чи юридична фігура.

Визначення місця прокуратури серед гілок влади. У розвинених країнах поділ влади на законодавчу, вико-навчу і судову розглядається як головний принцип розбу-дови демократичної і соціально-правової держави. Фак-тично він став універсальним.

У конституціях Албанії, Бельгії, Іспанії, Італії, Ні-дерландів, Португалії, Туреччини, Хорватії прокуратура віднесена до судової гілки влади. У конституціях США, Німеччини, Франції прокуратура включена до виконавчої гілки влади, але така приналежність не впливає на здій-снення кримінального переслідування навіть відносно президентів багатьох країн [15].

Ми дослідили органи прокуратури 42 країн і дійшли певних висновків. У 22 конституціях прокуратури вклю-чені до судової гілки влади, у 9 - до виконавчої і у 10 - не- підконтрольні жодній гілці влади. У всіх випадках органи прокуратури абсолютно незалежні під час виконання сво-їх службових повноважень [14].

Лише у травні 2016 року Верховна Рада України ви-ключила із Конституції розділ VII «Прокуратура» і до-повнила розділ VIII «Правосуддя» ст. 131 такого змісту: «В Україні діє прокуратура, яка здійснює підтримання публічного обвинувачення в суді, організацію і процесу-альне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, представни-цтво інтересів держави в суді у випадках і в порядку, що визначені законом».

Отже, у Конституції України прокуратура формально віднесена до судової гілки влади. Це абсолютно логічно, оскільки функції прокуратури безпосередньо пов'язані зі здійсненням правосуддя як на етапі досудового розслі-дування, так і під час підтримання публічного обвинува-чення у суді. Експерт Венеціанської комісії Жан Швімер зазначив: «Коли прокуратура перебуває у судовій гілці влади, як показує європейський досвід, то навколо ста-тусу прокурора у суспільстві немає жодних дискусій, а там, де вона входить до виконавчої влади, дискусії прак-тично не припиняються» [6]. Однак ми вважаємо, що в Законі «Про прокуратуру» доцільно було б закріпити ад-міністративну і функціональну незалежність прокурорів у єдиній системі правосуддя.

На нашу думку, замало механічно перенести статтю про прокуратуру з одного розділу Конституції до іншого. Доцільно закріпити статус прокурора в єдиній системі, його особливе місце у судовій гілці влади, максимально приблизивши його до статусу судді щодо недоторканості під час виконання службових обов'язків.

Повноваження прокуратури. Два роки тому Законом «Про прокуратуру» прокурор наділявся правом пред-ставляти в суді не тільки інтереси держави, а й громадян. Сьогодні відповідно до Конституції України прокурор позбавлений права представляти в суді інтереси грома-дян. Для мільйонів людей, які перебувають за межею бід-ності, звернення до суду або за допомогою до адвоката є практично неможливим. У більшості громадян просто немає коштів для цього.

За таких умов роль прокуратури у захисті прав та інтересів громадян повинна тільки зростати. Це, до речі, випливає з вимог багатьох міжнародних докумен-тів, зокрема Конвенції ООН про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), Конвенції ООН про-ти корупції (2003 р.). Під час вирішення цих питань до-цільно врахувати також досвід адміністративної юстиції Франції, спеціальних судів у ФРН, інституту омбудсмена в країнах Скандинавії. На цьому етапі розвитку Украї-ні відмовлятись від будь-якої ролі прокурора у сфері за-хисту прав і свобод людини і громадянина є передчасно. Українські суди ще не готові повністю взяти на себе ви-рішення усіх проблем, які щодня виникають у громадян України. З огляду на стан законності в Україні, на інтер-еси мільйонів її громадян, позбавлених правозахисної функції прокуратури, особливо щодо недієздатних гро-мадян та інших категорій незахищених верств населен-ня, - це помилка, навіть не так юридична, як гуманітар-на. Навіть експерти Венеціанської комісії Ради Європи, вважаючи головним органом захисту прав і свобод лю-дини суд, зазначають, що право громадянина звертатись за захистом своїх прав до прокурора не слід ігнорувати.

Проблеми внутрішньої автономії органів прокуратури. Максимальна централізація системи органів прокуратури України - це застаріле явище часів радянської епохи.

У країнах романно-германської системи права прин-цип автономії різних ланок прокуратури є основним. Отже, якщо ми хочемо будувати прокуратуру правової держави, то слід рішуче відмовитись від абсолютної вер-тикальної підпорядкованості органів прокуратури нижчо-го рівня вищому і надати місцевим і регіональними про-куратурам максимальну внутрішню автономію, а також і відповідальність за стан справ у районі і регіоні.

В Україні сьогодні почався процесе децентралізації виконавчої влади, відбувається передача багатьох повно-важень з центру на місця, але прокуратура чомусь залиша-ється осторонь цього позитивного процесу.

Потребує удосконалення процедура призначення і звільнення керівників регіональних і місцевих прокура-тур. Формально відповідно до чинного закону такі рішен-ня приймає Генеральна прокуратура на підставі рекомен-дації Ради прокурорів. Щоправда, законодавець чомусь для новопризначеного очільника ГПУ зробив виняток до 15 квітня 2017 р., надавши йому право одноосібно призна-чати прокурорів на 9 найважливіших посад (п.п. 2-8, 11 ст. 39 Закону «Про прокуратуру»), тобто дозволивши йому самому формувати свою команду. Зазначимо, що такі часті зміни законів та винятки з них не сприяють зміцненню за-конності у державі.

Безумовно, ефективна діяльність органів прокурату-ри неможлива без високоосвічених кадрів, їх професі-оналізму, культури, моралі та етики. У Німеччині, на-приклад, працівники прокуратури за рейтингом входять до першої десятки важливих професій, а отже, високо- оплачуваних. У суспільстві існує консенсус щодо важ-ливості цього правового інституту. Прокурори у своїй діяльності отримують усебічну підтримку суспільства, вони захищені від брудної та необгрунтованої критики та наклепів. Крім високого професіоналізму та реальної незалежності, саме це забезпечує високу ефективність їх діяльності.

На превеликий жаль, реформа інституту прокуратури сьогодні зосередилась на люстрації кадрів як на черговій панацеї від усіх бід. У національній свідомості уже вста-новилися негативні явища. Виховання нового прокурора або слідчого - дуже складне завдання, але починати треба зі створення умов праці, у яких би була максимально об-межена сама спокуса зловживання повноваженнями. Про-курорам треба надати високе, як у суддів, соціально-мате-ріальне забезпечення тощо.

Якщо реформа прокуратури і надалі буде зведена лише до чистки кадрів, то це не буде реформою. До того ж ме-тоди такої люстрації серйозно критикуються і Венеціан-ською комісією Ради Європи.

Висновки. Проведене дослідження дає підстави дійти таких висновків:

1) реформа прокуратури повинна охоплювати не так люстрацію кадрів, як зміну форм і методів функціонуван-ня всієї її системи. До цих змін відносимо такі:

- визначення механізмів, які б реально забезпечили незалежність інституту прокуратури у системі судової гіл-ки влади від тиску інших гілок влади, різних політичних сил та великого бізнесу;

- ліквідація інституту висловлення недовіри Гене-ральному прокурору Верховною Радою України як чисто політичного, а не юридичного акту;

- зміна порядку призначення і усунення з посади Ге-нерального прокурора має відбуватися на підставі висно-вків Вищої Ради Правосуддя або Дисциплінарно-кваліфі-каційної комісії прокуратури, а за Президентом необхідно залишити лише процедурне питання, тобто видання необ-хідного Указу;

- призначення і звільнення заступників Генераль-ного прокурора і членів колегії покласти на Президента України;

2) необхідно децентралізувати органи прокуратури, надавши певну автономію регіональним і місцевим ор-ганам. Відносини між різними рівнями прокуратури ма-ють вибудовуватися за зразком відносин між судовими інстанціями;

3) необхідно збалансувати відносини між прокурором і слідчим у кримінальному процесі, надавши слідчому більше незалежності і самостійності під час прийняття важливих процесуальних рішень. Однак слід мати на ува-зі, що це центральна процесуальна фігура на досудовому етапі розслідування;

4) необхідно надати Раді прокурорів України статус незалежного органу, включивши її як структурний під-розділ до Вищої Ради Правосуддя, оскільки тепер у Кон-ституції України закріплено, що прокуратура входить до системи правосуддя.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Гегель Г., Філософія права. М. «Наука» 1990. 524 с.

2. Маляренко В. Реформа прокуратури: мета і засоби. ЮВУ. 2016 р. № 22. С. 20-30.

3. Корню П. Реформа прокуратури України. Реформування органів прокуратури України: проблеми і перспективи: матеріали науко-во-практичної конференції (Київ, 2-Зжовтня 2006 року). К.: НАПУ. С. 19-22.

4. Висновки Європейської комісії «За демократію і право» від 13.10.2006 р. Бюлетень законодавства і юридичної практики України., К. Юрінком Інтер. 2009, 256 с.

5. Сухонос В. Місце прокуратури серед гілок влади в Україні і за кордоном. Вісник прокуратури. 2007. № 10. С. 71-79.

6. Швімер П. Визначення місця прокуратури серед гілок влади. Реформування органів прокуратури України: проблеми і перспекти-ви: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (Київ, 2-3 жовтня 2006 р.). К.: НАПУ. С. 11.

7. Добринін А. Функції прокуратури з американської точки зору. Законність. 1998 р., № 2. С. 23-24.

8. Про внесення змін до Конституції стосовно прокуратури: висновок Венеціанської комісії на проект закону України. Бюлетень за-конодавства і юридичної практики України. 2009 р. № 12. С. 251

9. Гришин Ю.А. Про статус прокурора на стадії досудового розслідування в реформованому кримінальному процесі. Актуальні про-блеми реформування кримінального процесуального законодавства: матеріали міжнародної науково-практичної конференції. Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Є. Дідоренка. 2012р. С. 98.

10. Корж В. Новий кримінальний процесуальний кодекс України: проблеми впровадження в практичну діяльність. Вісник прокурату-ри. 2012. №10. С. 79-89.

11. Кримінальний процесуальний кодекс України: науково-практичний коментар у 2-х томах / О. Бандурко, Є. Блажівський, Є. Бур- доль та ін.; заг. ред. В.Я. Тація. К. Право, 2012 р.Т. 1. С. 120.

12. Руденко М. Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням як нова функція прокуратури України: поняття, зміст і структу-ра. Науковий часопис Національної академії прокуратури України. 2014 р.№1. С. 160-168.

13. Маляренко В. Реформа прокуратури: мета і засоби. ЮВУ. 2016 р. № 22. С. 20-30.

14. Грицаєнко Л.Р Прокуратура в країнах Європи: навчальний посібник. Київ: Біноватор. 2006. 400 с.

15. Грицаєнко Л.Р. Прокурорська діяльність в Україні та зарубіжних країнах: вибрані наукові праці. Київ: Юрид. літ-ра, 2013. 395 с.

16. Грицаєнко Л.Р Прокурорська діяльність в Україні в світлі сучасного світового досвіду: монографія. Вінниця. ДП «ДКФ». 2009. 576 с.

Размещено на Allbest.ru