Кодифікація у сфері соціального захисту: світовий досвід

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Кодифікація як форма систематизації законодавства відома з давніх часів. Першим кодексом, який описаний істориками, є Кодекс Ур-Намма, засновника третьої династії в місті-державі Ур, який був складений близько 2100 р. до н.е. і знайдений в Ніппурі на початку ХХ сторіччя. Згодом цар Ліпіт-Іштар приблизно в 1920 р. до н.е. також ввів свій кодекс. Але самим повним і найбільш відомим залишається, безумовно, Кодекс Гаммурабі (Hammurabi) (більш відомий в Україні як Кодекс Хаммурапі), близько 1780 р. до н.е. Йдеться про законодавче творіння царя Гаммурабі, яке удостоєне покровительства самого бога сонця Шамана. Це один з найдавніших і найкраще збережених кодексів стародавнього світу загалом та Вавилону зокрема. Сьогодні Кодекс царя Гаммурабі, який був вирізбленим на чорному діоритовому стовпі і налічував 282 законами зберігається у Луврі в Парижі. Подальша історія людства знає римські Закони ХІІ таблиць, Кодекс Юстиніана та пізніші європейські кодекси: Саксонське зерцало (сучасна Німеччина), Кодекс Фредеріка (Данія), Терезіанський кодекс (сучасна Австрія), Цивільний кодекс Максиміліана Баварського (сучасна Німеччина), Кодекс Наполеона (Франція) та ін. Проте історія кодифікації саме соціального законодавства почалася тільки у ХХ ст., можна сказати, що майже після появи перших соціальних законів.

Істрія ж спроб кодифікації правових актів у соціальній сфері в Україні почалася 1929 року, принаймні на рівні проектів. Сьогодні ж можна говорити про три проекти Соціальних кодексів та два проекти Пенсійних кодексів. Очевидно, що з об'єктивних причин український законодавець повернеться до ідеї кодифікації, а для вибору найкращого орієнтиру у цьому напрямку є досвід інших держави, які таку кодифікацію вже здійснили.

Перша у світі кодифікація соціально-забезпечувального законодавства була здійснена у Німеччині. 1911 року була прийнята Постанова про імперське (державне) страхування, яке згодом отримало назву Соціального кодексу, цей документ був дуже об'ємним і нараховував шість книг, хоча de jure кодексом так і не називався. Треба зазначити також і те, що це була абсолютна систематизація усього соціального законодавства без виключення. Проте до кодифікації у сучасному її вигляді в Німеччині повернулися тільки у післявоєнний. Спершу була сформульована концепція розвитку економіки, її ідеологом став німецький економіст та політик, професор економіки університету Мюнстера і Кельнського університету Альфред Мюллер-Армак (Alfred Mьller-Armack), саме він у 1946 році запровадив у науковий обіг термін «соціально-ринкова економіка». Суть концепції полягала у гармонійному поєднанні максимальної економічної ефективності та соціальної справедливості для всіх. Втілювати концепцію соціальної ринкової економіки взявся міністр економіки, а згодом і канцлер ФРН Людвіг Ерхард (Ludwig Erhard) через максимальне стимулювання особистої ініціативи і колективної відповідальності. Як не парадоксально, але саме це має стати основою економічних реформ в Україні сьогодні.

1953 року в Німеччині створюється спеціалізований суд, що розглядав спори у сфері соціального забезпечення. Судова практика неабияк спряла виявленню прогалин та колізій у соціальному законодавстві та підготувала емпіричну базу для проведення наступної, широкомасштабної реформи соціальної сфери. До речі, про важливість судової практики при здійсненні реформування пенсійного забезпечення автором уже наголошувалося.

1969 року в Бундестазі напрацьовується концепція кодифікації всього соціально-забезпечувального законодавства, проте не як 1911 році, коли в одному акті зосереджено всі соціальні норми, а у формі Соціального кодексу (Sozialgesetzbuch (SGB)), який складається з книг, проте кожна із книг є своєрідним кодексом одного з інститутів соціального забезпечення, загалом кодекс налічує 12 книг, які в сумі нараховують 2 251 статтю, повна структура наводиться нижче. Книга І набрала чинності 1 січня 1976 року, Книга ХІІ - 1 січня 2005 року, таким чином кодифікація соціального законодавства Німеччини тривала 29 років. Окрім Соціального кодексу існують ще низка законів, які мають або часткове відношення до права соціального забезпечення, або відтворюють особливості правового регулювання у тій чи іншій сфері. До таких нормативних актів відносяться: закони “Про соціальний захист фермерів”, “Про розвиток індивідуальної освіти”, “Про допомогу батькам та батьківські відпустки”, “Про допомогу жертвам війни”, “Про профілактику і боротьбу з інфекційними захворюваннями”, “Про соціальне страхування самозайнятих митців та літераторів”, “Про медичне страхування фермерів”, “Про соціальний суд”, “Про нагляд над страховими компаніями”, “Про договір страхування” та ін.

На нашу думку, сам кодекс та підхід до його кодифікації видається найдосконалішим, про що буде ще детально зазначено.

До одних із перших кодексів у соціальній сфері належить Кодекс про соціальне страхування Великого Герцогства Люксембург (Code des assurances sociales du Grand-Duchй de Luxembourg), прийнятий 17.12.1925 року і який із змінами та доповненнями є чинним і сьогодні, щоправда у 2008 році відбулася зміна назви і сьогодні він називається Кодекс соціального забезпечення Великого Герцогства Люксембург.

Однак варто зазначити, що окрім кодексу, який налічує 460 статей паралельно функціонує також низка законів та регламентів у соціальний сфері. Таким чином говорити про повну чи загальну кодифікацію всього соціально-забезпечувального законодавства у Герцогстві не можна. Структура кодексу подається нижче.

Не могла обійтися без кодифікації соціального законодавства і Французька Республіка, як країна з найбільшим досвідом кодифікації законодавства на Європейському континенті. Кодекс соціального забезпечення Французької Республіки (Code de la sйcuritй sociale) був прийнятий 1956 року, ще в часи Четвертої республіки, але зі змінами та доповненнями є чинним і сьогодні і налічує 951 статтю, структура кодексу наводиться нижче. Як і в Люксембурзі Кодекс соціального забезпечення не охоплює всю виключно сферу соціального захисту і окрім кодексу паралельно функціонують закони та регламенти.

Серед країн-членів Європейського Союзу кодифікацію здійснила Болгарія, проте варто наголосити, що це відбулося до вступу у 2007 році до ЄС. У 1999 році у Болгарії прийнятий Кодекс обов'язкового громадського страхування, проте у 2003 році перейменований у Кодекс соціального страхування4 (Кодекс за социално осигуряване) і нараховує 355 статей, структура наведена нижче. Крім цього, у Болгарії 2006 року прийнятий Податково-страховий процесуальний кодекс (Данъчно-осигурителен процесуален кодекс), який визначає праве регулювання сплати, акумулювання та контролю за обов'язковими соціальними страховими внесками.

Незважаючи на наявність у соціальному забезпеченні двох кодексів, болгарська дослідниця, професор Софійського університету ім. Св. Климента Охрідського Красіміра Средкова зазначає, що болгарське право соціального забезпечення не кодифіковане. Однією із причин такого висновку є те, що кодекс не включив медичне страхування, а також те, що кодекс не охопив всі суспільні відносини у соціальній сфері. Існує низка соціально-забезпечувальних відносин, що регулюються іншими законами і правилами, а деякі з цих відносин ще потребують свого належного врегулювання. Як видно з позиції поважної вченої, вона виступає за загальну і всеоб'ємну кодифікацію, проте такий підхід і розуміння кодифікаційного процесу не скасовує наявності кодифікованого акту в країні.

На пострадянському просторі кодексом у сфері соціального забезпечення може похвалитися тільки Туркменістан, де 17.03.2007 року був прийнятий Кодекс Туркменістану “Про соціальне забезпечення”, який нараховує 40 глав і 187 статей, хоча за своїм змістом він більше нагадує пенсійний кодекс, структура наведена нижче.

Кодифікацію законодавства у соціальній сфері наслідували майже всі колишні колонії Французької Республіки на африканському континенті. Так кодекси соціального страхування прийняті у: Республіці Бенін8 (2003) налічує 149 статей, Буркіна-Фасо9 (2006) налічує 131 статтю, Республіці Бурунді (1999), налічує 111 статей, Республіці Габон (1975) налічує 109 статей, Республіці Гвінея (1994) налічує 195 статей, Республіці Конго (1986) налічує 198 статей, Республіці Кот-д'Івуар (1999) налічує 176 статей, Республіці Мадагаскар (1995) налічує тільки 13 статей є радше визначенням принципів соціального забезпечення ніж нормативно-правовим актом, Республіці Малі (1999) налічує 245 статей, Республіці Сенегал (1973) налічує 182 статі, Республіці Того (2011) налічує 108 статей, Республіці Туніс (1994) налічує 107 статей.

Наведене вище дозволяє наочно побачити, що кодифікація законодавства - це радше данина традиції правотворчості, ніж найвище досягнення форми законодавства. Сьогодні в країнах романо-германської системи права налічується 17 кодексів у сфері соціального забезпечення та один кодекс-міжнародний акт - Європейський кодекс соціального забезпечення. Крім цього, наявність соціального законодавства у формі кодексу в жодному разі не призводить до високого рівня соціального загалом чи пенсійного зокрема рівня матеріального забезпечення чи соціального захисту. Кодифікація притаманна як країнам із ринковою економікою та сталими правовими традиціями, так і країнам, що розвиваються і де ще зарано говорити про демократичні традиції. Крім цього, соціальний захист та пенсійне забезпечення, на чому вже неодноразово наголошувалося, категорії економічні, а не правові. Завдяки використанню компаративістичного методу вдалося наочно продемонструвати, що прямої чи опосередкованої залежності між рівнем соціального захисту та кодифікацією законодавства не має.

Отже, до питання кодифікації законодавства необхідно підходити, у першу чергу з позиції, чи є об'єктивна необхідність в останній? Як вище наголошувалося, українська система соціального законодавства переживає безпрецедентну кризу джерел. Вона викликана цілою низкою факторів, серед яких: остаточне відмирання радянських актів та радянського світогляду парламентарів та відповідно оновлення законодавства, хаотичне та спорадичне нормотворення, адаптація та гармонізація до європейських стандартів, політичні маніпуляції і прояви популізму, інфляція законодавства, прогалини та колізії, які призвели до неправильного застосування законодавчих норм, і, як наслідок, значну частину адміністративних справ складають саме спори у сфері соціального захисту.

На жаль, як видно на досвіді реформування соціальної сфери, для проведення кодифікації ще немає політичної волі. Кодекс і далі сприймається як щось сакральне, а не як primus inter pares. Соціальне загалом та пенсійне законодавство зокрема і далі реформується не прийняттям нових законів чи кодифікацією, а шляхом внесення змін та доповнень одним законом в 10 або 20 інших. Під час кодифікації необхідно завершити пенсійну реформу в Україні, оскільки так звані реформи 1991,2003, 2011, 2015 та 2017 рр. не можна назвати завершеними. Вони тільки частково реформували окремі аспекти пенсійного забезпечення, це були етапи єдиної, багаторічної пенсійної реформи, що розтягнулася більше ніж на 20 років, вершиною якої має стати Пенсійний кодекс України. На нашу думку, реформування пенсійного забезпечення має проходити із залученням широкого кола фахівців у сфері права, економіки, демографії тощо, зокрема юристів-науковців, економістів-практиків та представників громадянського суспільства. Потрібно напрацювати концепцію реформування пенсійного законодавства України, очевидною є необхідність його систематизації. Єдиним виходом із ситуації, що склалася, може бути прийняття Пенсійного кодексу України - єдиного, консолідованого нормативно-правового акту, що об'єднає всі три рівні пенсійної системи України, спеціальне пенсійне забезпечення, а також питання сплати єдиного соціального внеску, призначення, виплату та перерахунок пенсій.

На нашу думку, кодифікація соціальної сфери навряд чи вбереже соціальне законодавство від надмірної динамічності, проте його систематизує. Головною функцією майбутнього кодексу має бути доступність і однозначність у тлумаченні для громадян. Соціальна сфера зачіпає людину від її народження до смерті, а отже це один із тих видів законодавства, який найчастіше та найбільше затребуваний громадянами. Він має бути доступним і систематизованим. Безумовно, що кодифікація не зможе підвищити рівень соціального захисту, оскільки останній залежить від економічного розвиту держави, проте може дозволити провести ревізію соціальної сфери. Йдеться про те, що у часи стрімкого розвитку суспільства, переходу від патерналістичної моделі держави до неопатерналістичної, необхідно змінювати наукові підходи до розуміння соціальних прав, відмовитися від їх абсолютизації. Саме тому, поділ соціальних прав на статичні та динамічні видається найбільш раціональним. Статичні права непорушні та не можуть бути скасовані, як і не може бути звужений їх обсяг та зміст, вони гарантують людині мінімальний рівень життя. Динамічні права, їх запровадження, скасування або звуження чи розширення їх змісту на пряму залежить від фінансових можливостей держави. Їх відсутність не впливає на гарантування життєдіяльності особи, проте їх наявність покращує рівень соціальної захищеності громадян.

Сьогодні уряд ініціював і проводить пенсійну реформу, яку 13.07.2017 р. у першому читанні підтримав Парламент22, на нашу думку, це є підставою щоб знову піднімати питання про кодифікацію пенсійного законодавства.

Основним висновком цієї наукової розвідки є те, що соціальна сфера потребує кодифікації. Розглянувши досвід провідних країни, які таку кодифікацію здійснили можна обрати і для України оптимальну модель. Будучи прихильником кодифікації пенсійного законодавства, автор ніколи не нехтував ідеями щодо кодифікації соціально-забезпечувального законодавства загалом (без пенсійного). На нашу думку, найкращим досвідом для запозичення є реформування соціальної сфери за прикладом Німеччини. Йдеться про те, щоб кодифікувати усе соціальне забезпечення, але не в одному акті, як це пропонували українські законодавці чи окремі автори, а у формі codex magnum, який складатиметься з окремих кодексів-книг, у тому числі Пенсійного кодексу. Сьогодні можна говорити, що основою книги 1 такого великого кодексу може стати Закон України “Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування” від 14.01.1998 р. № 16 із передбаченням змін та доповнень, що враховують сучасні виклики і тенденції. Книгою-кодексом 2 без сумніву може стати Пенсійний кодекс, для чого існують усі підстави. Наступні книги мають регулювати коло суспільних відносин у конкретному інституті права соціального забезпечення (соціальні послуги, допомоги, пільги, компенсації тощо). На нашу думку, при кодифікації необхідно виходити не від організаційно-правових форм, не від суб'єктного складу, а від об'єкту соціального забезпечення, його виду (пенсія (незалежно від рівня), соціальна послуга, соціальна допомога, соціальна виплата тощо).

Література

соціальний законодавство кодифікація

1. Шумило М.М. Адміністративна юстиція у сфері пенсійного забезпечення: проблеми теорії // Судова апеляція. 2015. № 2 (39). С. 14-22.

2. Code de la sйcuritй sociale du Grand-Duchй de Luxembourg.

3. Шумило М.М. Динамічні та статичні соціальні права у контексті зміни парадигми соціального захисту в Україні // Часопис Хмельницького університету управління та права “Університетські наукові записки”. 2016. № 3 (59). С. 291 - 300.

4. Ревізія непорушності соціальних прав / Соціально-економічні та правові підстави вдосконалення трудового законодавства на сучасному етапі: матер. міжнар. наук.-практ. конфер. Хмельницький, 2016. С. 342-345.

5. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій: проект Закону реєстраційний номер 6614.

6. Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14.01.1998 р. № 16.

Размещено на Allbest.ru