Статус інституту омбудсмана (народного адвоката) в Республіці Молдова

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТАТУС ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА (НАРОДНОГО АДВОКАТА) В РЕСПУБЛІЦІ МОЛДОВА

Парій Б.Б.,

докторант кафедри конституційного права факультету права і адміністрації Ягеллонського уніеерситету

У сучасному світі під час здійснення державної влади все більше зростає вплив і сфера дії адміністрації на всіх рівнях. Дедалі більшає число органів центрального і місцевого управління, котрі своїми діями так чи інакше можуть порушувати права приватних осіб - фізичних і юридичних. Існуючі механізми не завжди в змозі забезпечити швидкий, своєчасний, ефективний і легкодоступний захист постраждалих від всевладдя адміністрації, від дії або бездіяльності органів державної влади. Цим і пояснюється орієнтація на нові, нетрадиційні механізми, що не дублюють функції існуючих, а можуть діяти паралельно з ними, доповнювати їх діяльність, а в певних випадках - бути їх альтернативою.

Національний інститут омбудсмена є одним із саме таких органів, що незалежно від специфіки в окремих державах розкриває ряд загальних характеристик і схожих елементів, які відносяться до його основного призначення, до статусу (правового становища), повноважень та принципів діяльності.

У статті висвітлено процес діяльності та функціонування інституції омбудсмана (Народного адвоката) в Республіці Молдова, а також перспективи його розвитку в порівнянні з іншими країнами.

Ключові слова: права людини, захист прав людини, механізми альтернативного захисту прав людини, омбудсман, Rzecznik Ргаш ОЬушаІеІзкісй, ІаДуосаШІ Ророгиіиі, ОтЬибБтапиІ.

В статье отражен процесс деятельности и функционирования института омбудсмана (Народного адвоката) в Республике Молдова, а также перспективы его развития по сравнению с другими странами.

В современном мире при осуществлении государственной власти все больше возрастает влияние и сфера действия администрации на всех уровнях. Растет число органов центрального и местного управления, которые своими действиями так или иначе могут нарушать права частных лиц - физических и юридических. Существующие механизмы не всегда в состоянии обеспечить быструю, своевременную, эффективную и легкодоступную защиту пострадавших от всевластия администрации, от действия или бездействия органов государственной власти. Этим и объясняется ориентация на новые, нетрадиционные механизмы, которые не дублируют функции существующих, а могут действовать параллельно с ними, дополнять их деятельность, а в определенных случаях - быть их альтернативой.

Национальный институт омбудсмена является одним из именно таких органов, независимо от специфики в отдельных государствах, раскрывает ряд общих характеристик и похожих элементов, относящихся к его основному предназначению, к статусу, полномочиям и принципам деятельности.

Ключевые слова: права человека, защита прав человека, механизмы альтернативной защиты прав человека, омбудсмен

Influence and coverage of administration at all levels increases in the modern world more and more at implementation of the government. The number of bodies of the central and local department which the actions anyway can violate the rights of individuals - physical and legal person. The existing mechanisms are not always able to provide fast, timely, effective and easily accessible protection of victims of absolute power of administration, against action or failure to act of public authorities. Orientation to new, nonconventional mechanisms which do not duplicate function existing is also explained by it, and can work in parallel with them, supplement their activity, and in certain cases - and to be their alternative.

The National Institute of the ombudsman is one of such bodies, irrespective of specifics in the certain states, opens a number of the total characteristics and similar elements relating to its main destination, to the status, powers and the principles of activity.

In article process of activity and functioning of institute of an ombudsman (The national lawyer) is reflected in the Republic of Moldova and also perspectives of his development in comparison with other countries.

Key words: human rights, human rights protection, mechanisms of alternative human rights protection, ombudsman, Rzecznik Praw Oby- watelskich, laAvocatui Poporului, Ombudsmans.

Постановка проблеми. Процес розвитку інституту омбудсмана показує, що хоча це й відносно нова установа, проте однією із найважливіших її характеристик є високий ступінь адаптованості і надійності, стрімке поширення інституції омбудсмана, яка незмінно перебуває на службі інтересів громадянина, що являє собою певну ознаку її успіху і необхідності в сучасних умовах розвитку суспільства.

Стан опрацювання засвідчує, що інституція омбудсмана потребує особливої уваги з боку науковців для забезпечення актуальної до потреб сучасного суспільства законодавчої бази для свого належного функціонування та розвитку. Тому вважаю не випадковим явищем те, що за останні роки інститут омбудсмана неодноразово ставав основним предметом дослідження в працях вітчизняних юристів. На особливу увагу заслуговують дисертаційні досдіження К.О. Закоморної, О.В. Марцеляка, В.Б. Барчука, Н.С. Наулік, Л.В. Голяк. Водночас окремі аспекти інституту омбудсмана потребують спеціального вивчення. У контексті такого дослідження на особливу увагу заслуговує висвітлення процесу утворення, функціонування та розвитку інституту омбудсмана в Республіці Молдова, що не було детально опрацьовано у вітчизняній юриспруденції.

Метою статті є заповнення прогалини дослідження законодавчої бази Республіки Молдова в питанні функціонування Народного адвоката (омбудсмана) в порівнянні з іншими країнами.

Виклад основного матеріалу. Омбудсман (від швед. Ombudsman “представник”) у більшості держав - посадова особа, на яку покладено функції контролю за дотриманням законних прав та інтересів громадян у діяльності органів виконавчої влади та посадових осіб. Офіційні назви посади в різних країнах різняться. В юридичному сенсі Омбудсман є незалежною особою (часто моральним авторитетом у суспільстві), уповноваженим парламентом або урядом захищати права і свободи людини та громадянина.

Першою установою омбудсмана, створеною для забезпечення дотримання законів в сфері людських і громадянських прав в адміністрації країни, вважається інститут парламентського омбудсмана у Швеції, що з'явися в 1809, році відповідно до шведської Конституції того ж року [1, с. 130]. Шведська правова система в частині законодавства і практики реалізації функціонування законів у громадянському суспільстві є автором інституту парламентського омбудсмана. Слід зазначити, що характерною рисою цієї системи є ідея мандатарію, тобто уповноваження парламентом особи, що діє на підставі мандата. Шведський парламентський омбудсман є уповноваженим Риксдагу.

Інститут омбудсмана може бути організований на національному, регіональному та місцевому рівнях, а також у двох формах: омбудсман загальної юрисдикції, який отримує скарги громадян на зловживання і порушення прав людини з боку представників влади і в результаті розгляду скарг вимагає від представників влади усунення порушень прав людини і відновлення громадян у своїх правах, а також омбудсман з особливою юрисдикцією, який стежить за дотриманням прав і свобод людини за певними напрямами. Інститут омбудсмана (медіатора, посередника) утвердився після другої світової війни в багатьох країнах, взявши за основу шведську модель.

Низка країн, імплементувавши шведську модель до своєї правової системи, глибоко змінили її, замінивши назви, склад, компетенцію, термін повноважень і т.д. Прикладом можуть стати різні національні назви: парламентський уповноважений у Великобританії, Народний захисник в Іспанії, Медіатор у Франції, Захисник громадян у Канаді, у Німеччині - Парламентський делегат захисту, Комісар з проблем Адміністрації на Кіпрі, Речник громадянських прав у Польщі, Уповноважений із прав людини в Словенії, Адвокат Народу в Румунії, Народний Адвокат в Молдові і т.д.

У 1988 р. Польща першою з-поміж інших країн Східної Європи започатковує інститут омбудсмана [3]. Це був практично експеримент із запровадження цього інституту в соціалістичній системі управління, що виявився вдалим. Інститут речника громадянських прав у Польщі не лише вкорінився в уже існуючу систему державних органів, але й активно підтримував своєю безпосередньою діяльністю (що проявлялося в ідейно-політичному нейтралітеті омбудсмана, фактичному поширенні принципів правової держави та ієрархії цінностей, орієнтованих на права людини) багато перетворень, що мали місце в країні наприкінці 80-х років. Загалом польська модель даної інституції побудована за “сильним” взірцем. Так, Омбудсман Польщі має право вимагати ініціювання дисциплінарного чи адміністративного провадження, а його повноваження в кримінальному та цивільному судочинстві прирівняні до повноважень прокурора [2].

Досвідом Польщі скористалися й інші країни Центральної та Східної Європи. У 1989 р. інституцію омбудсмана було апробовано в Угорщині, а в 90-х роках - у Грузії, Литві, Латвії, Молдові, Румунії.

Основними особливостями інституту омбудсмана є: створення інституції омбудсмана актом державної влади - найчастіше розпорядженням, підписаним головою держави, або актом, прийнятим більшістю голосів депутатів у парламенті, місія омбудсмана полягає в спостереженні за дотриманням прав осіб і основних свобод громадян органами державного управління і його представниками, омбудсман перевіряє стан справ у сфері дотримання та захисту прав людини, дає рекомендації із захисту і відновлення порушених прав і свобод, результати своїх розслідувань доводить до відома громадськості, зокрема шляхом публікації, а також застосовуючи можливості відкритого діалогу із засобами масової інформації.

Функціями установи омбудсмана, виходячи з його місії, є: моніторинг дотримання прав людини і основних свобод та законності, який включає в себе функції контролю за дотриманням прав людини в галузі державного управління, посередництво або пропозицію нових законодавчих заходів, що мають на меті покращення стану справ у сфері дотримання прав людини, а також для санкціонування притягнення до відповідальності представників влади, які порушують права людини.

Організація і функціонування інституту омбудсмана відкрили нову сторінку у відносинах між державою і громадянином, правителями і підданими, цей механізм у правовій системі цивілізованих держав вважається одним із найважливіших у сфері захисту прав людини і перевірки законності дій органів виконавчої влади.

У сьогоднішніх реаліях омбудсман є символом демократичної держави; його суть виражає розвиток добробуту громадянина, захист індивідуальних свобод і нагляд за адміністративної бюрократією з тим, щоб вона ставилася справедливо до всіх громадян.

З точки зору громадянина омбудсман являє собою посадову особу, до якої може звернутися будь-хто в разі незгоди чи невдоволення рішенням адміністрації, діями і діяльністю службовців державного апарату.

Таким чином, головною функцією омбудсмана є захист громадянських прав та свобод, що визначає його позицію як частини системи правопорядку. Для цього інституту характерним є той факт, що він існує в межах парламентаризму і спрямований на здійснення нагляду, контролю діяльності державних органів.

Отже, омбудсман не є ні органом законодавчої або виконавчої влади, ні органом судової влади і не замінює їх. Інститут омбудсмана є частиною верховних державних органів, однією з важливих його рис є незалежність.

Тезисно підсумовуючи вищевикладене, можемо виокремити такі функції інституції омбудсмана:

1) нагляд за дотриманням основних прав людини і законності;

2) посередництво або поради по частині законних заходів;

3) покарання або накладення штрафів на владі, що ускладнюють його діяльність.

Загалом потрібно зазначити, що у світі щонайменше шість омбудсманів на різних адміністративно-територіальних рівнях та сферах суспільного життя. Детальніше про функцію та компетенцію яких ітиметься нижче.

Правова природа інституту омбудсмана - Народного адвоката в Республіці Молдова (далі - РМ) подібна до природи інституту омбудсмана в інших країнах світу, оскільки інститут омбудсмана наділений завданнями, такими ж, що й інститут омбудсмана в державах, в яких він існує.

Народний адвокат (омбудсман) забезпечує дотримання прав і свобод людини органами публічної влади, організаціями та підприємствами незалежно від виду власності та організаційно-правової форми, некомерцій- ними організаціями, а також посадовими особами всіх рівнів. Народний адвокат сприяє захисту прав і свобод людини шляхом попередження їх порушення, а також моніторингу та звітування про порядок дотримання прав і основних свобод людини на національному рівні шляхом вдосконалення законодавства у сфері захисту прав і свобод людини, міжнародної співпраці в цій галузі, просування прав і свобод людини і механізмів їх захисту за допомогою застосування процедур, що регулюються спеціальним законом. Омбудсман захищає дух закону, відповідає за свої акти перед парламентом, розглядає скарги громадян і діє за особистою ініціативою - це символ демократичної держави, суть якого виражає розвиток добробуту громадянина, захист основних прав і свобод та нагляд за адміністративними органами.

У РМ діяв Закон РМ “Про парламентських адвокатів” від 17.10.97, [4] на даний момент - Закон РМ “Про народного адвоката (омбудсмана)” від 03.04.2014, від 9.05.2014 [5].

Відповідно до ст. 7 Закону пропозиції щодо кандидатур (2 кандидата) подаються спеціальною парламентською комісією (до складу якої входять члени Комісії з прав людини і міжетнічних відносин і Комісії з питань права, призначень та імунітету) в Парламент на підставі проведеного публічного конкурсу з відбору кандидатів. У результаті призначення на посаду відбувається голосування більшістю голосів обраних депутатів.

Таким чином, Парламент призначає двох незалежних один від одного народних адвокатів, один з яких спеціалізується на питаннях захисту прав і свобод дитини.

Як Закон РМ “Про народного адвоката (омбудсмана)” від 03.04.2014, так і Конституції і закони інших країн встановлюють соціально-професійні критерії при призначенні на посаду омбудсманів: громадянство; професійна компетенція (не менше 10 років стажу); освіта; повна дієздатність, знання державної мови; громадський авторитет.

Конкурс із відбору кандидатів на посаду народного адвоката організовується не пізніше ніж за три місяці до закінчення терміну повноважень чинного народного адвоката.

Статус народного адвоката - це права і обов'язки особи, призначеного на цю посаду, а також гарантії, що забезпечують їх виконання.

Статус відрізняється в залежності від положення, в якому знаходиться народний адвокат, а саме: статус народного адвоката, який обіймає посаду; знятого з посади; який подав у відставку.

Тривалість повноважень народного адвоката і питання його переобрання представляють особливий інтерес у визначенні незалежності народних адвокатів. Термін дії повноважень омбудсмана і можливість його переобрання відрізняються в різних країнах. Згідно із зазначеним критерієм вони можуть бути класифіковані в країнах, що призначають омбудсмана, таким чином:

1) на термін одного мандата (повноваження);

2) без зазначення строку дії повноважень;

3) на мандат з правом одного переобрання.

РМ відноситься до категорії країн, в яких омбудсман призначається на посаду на термін 1 мандата. Зі змісту закону випливає, що термін повноважень становить 7 років.

Підстави для дострокового зняття з посади народного адвоката перераховані в Законі “Про народного адвоката (омбудсмана)”. Відповідно до статті 14, ч. (1) парламентський адвокат може бути достроково звільнений з посади у разі:

1) відставки;

2) втрати громадянства РМ;

3) відкликання;

4) несумісності;

5) неможливості виконувати свої обов'язки впродовж більше чотирьох місяців за станом здоров'я відповідно до медичного висновку;

6) набрання законної сили обвинувальним вироком;

7) смерті.

Пропозиція про відкликання народного адвоката з посади може вноситися не менш ніж 20 депутатами. Постанова про відкликання з посади приймається 3/5 голосів обраних депутатів на підставі доповіді спеціальної парламентської комісії, що складається з членів Комісії з прав людини і міжетнічних відносин і Комісії з питань права, призначень та імунітету. Підставою для відкликання народного адвоката можуть служити:

1) дії, несумісні зі статусом народного адвоката;

2) порушення законодавства про конфлікт інтересів, встановлене остаточним судовим рішенням;

3) розголошення державної таємниці та інших охоро- нюваних законом відомостей та даних.

Посада народного адвоката і його заступників несумісна з будь-якими іншими публічними або приватними посадами, за винятком викладацької, наукової або творчої діяльності. Народний адвокат і його заступники не мають права займатися політичною діяльністю або бути членом будь-якої політичної партії. омбудсман народний адвокат штраф

На підставі принципу незалежності омбудсмани у своїй діяльності незалежні по відношенню до всіх органів публічної влади.

Це положення передбачене і законодавством РМ. У цій сфері: Інститут народного адвоката є автономним і незалежним по відношенню до будь-якого органу публічної влади, юридичних осіб незалежно від виду власності та організаційно-правової форми, а також до посадової особи будь-якого рівня. До народного адвоката непридатний будь-якої імперативний або представницький мандат. Ніхто не може зобов'язати народного адвоката підкорятися своїм вказівкам або розпорядженням. Народний адвокат не може бути зобов'язаний давати пояснення або робити заяви по розглянутим чи таким, що розглядаються ним, справах, за винятком випадків, коли це необхідно в інтересах особи, яка звернулася до омбудсмана, або ж відомості, якими володіє омбудсман у справі містять інформацію, що представляє суспільний інтерес. Втручання в діяльність інституту народного адвоката, навмисне ігнорування посадовими особами всіх рівнів звернень та рекомендацій народного адвоката забороняється та в залежності від того, яким чином було здійснене перешкоджання діяльності, карається притягненням до адміністративної або кримінальної відповідальності.

Імунітет спрямований в основному на захист омбудсманів від тиску за допомогою необгрунтованих звинувачень із метою прямого або непрямого впливу на його дії.

Недоторканність народного адвоката і його заступників поширюється на їхнє житло і службове приміщення, що перебувають у їхньому користуванні, також на транспортні засоби та засоби зв'язку, кореспонденцію, документи і особисті речі.

Компетенція - це сукупність повноважень, передбачених законом, які державний орган зобов'язаний виконувати. Термін “компетенція” в публічному праві використовується для уповноважування державного органу на здійснення певної діяльності і нагляд (керівництво) в імперативних правовідносинах.

Під територіальною компетенцією розуміється сукупність петицій, які мають право приймати і розглядати інститут парламентського адвоката (омбудсмана) на певній території. Відповідно до законодавства держав у цій сфері, згідно з територіальною компетенцією омбудсмани можуть бути: національними, територіальними, галузевими (спеціалізованими).

Національний омбудсман наділений загальною компетенцією на всій території держави і своєю діяльністю здійснює нагляд над усіма адміністративними службами держави, над посадовими особами всіх рівнів (Франція, Польща, Румунія).

Територіальний омбудсман має компетенцію отримувати і розглядати петиції про порушення прав людини на території, що знаходиться під її юрисдикцією. Територіальний омбудсман, у свою чергу, може бути: регіональним, муніципальним.

Регіональний омбудсман компетентний приймати петиції щодо державних органів і посадових осіб.

Муніципальний (місцевий) омбудсман приймає скарги щодо органів, що діють у муніципальному керівництві в межах муніципалітету (Великобританія).

Галузевий (спеціалізований) омбудсман наділений компетенцією розглядати петиції, що володіють двома критеріями: об'єктивним критерієм, що стосуються соціальних відносин; суб'єктивним критерієм, що належать до кола осіб, які мають право подавати скарги, дії чи акти яких були оскаржені.

Галузевий омбудсман, компетенція якого обмежена об'єктивним критерієм, найчастіше спеціалізується в таких сферах соціального життя:

1) свобода преси - Швеція, Уповноважений з проблем інформації - Канада;

2) охорона здоров'я (Уповноважений з проблем охорони здоров'я - Великобританія);

3) захист прав національних меншин (Омбудсман із питань етнічної дискримінації - Швеція);

4) антимонопольна діяльність (Омбудсман із питань конкуренції - Швеція);

5) захист прав споживачів (Омбудсман для споживачів - Швеція);

6) рівноправність (Омбудсман із питань рівності шансів - Швеція).

Галузеві (спеціалізовані) омбудсмани, компетенція, яких обмежена за суб'єктивним критерієм, бувають двох видів:

1) військовий омбудсман (Уповноважений з проблем армії - Німеччина);

2) омбудсман пенітенціарних установ (Дослідник виправної системи - Канада, омбудсман пенітенціарних установ в штатах Мічиган, Орегон - США).

РМ також створила інститут омбудсмана на національному рівні.

Під матеріальною компетенцією слід розуміти сукупність процесуальних, матеріальних і організаційних повноважень, якими наділений інститут омбудсмана.

Повноваження омбудсмана відрізняються в різних державах. У деяких державах контролюючі повноваження омбудсмана поширюються на судові органи, пенітенціарні установи, муніципальні органи. У всіх європейських країнах омбудсман не має право контролювати законодавчу діяльність, окрім випадків загрози порушення або зменшення громадянських прав і свобод. Також не входить у сферу дій омбудсмана вирішувати конфлікти між приватними особами, цим повноваженнями наділені судові органи.

Повноваження, в залежності від їх цілей, можуть бути згруповані у дві категорії:

1) первинні повноваження;

2) вторинні повноваження.

Первинними є ті повноваження, без яких було б неможливим досягнення цілей інституту, а саме: забезпечення дотримання прав людини. Ці повноваження передбачені в ст. 1 Закону “Про народного адвоката (омбудсмана)” РМ: Народний адвокат сприяє захисту прав і свобод людини шляхом попередження їх порушення, а також моніторингу та звітування про порядок дотримання прав і основних свобод людини на національному рівні шляхом вдосконалення законодавства у сфері захисту прав і свобод людини, міжнародної співпраці в цій галузі, просування прав і свобод людини і механізмів їх захисту за допомогою застосування процедур, що регулюються цим законом. Народний адвокат із захисту прав дитини здійснює свої повноваження із забезпечення дотримання прав і свобод дитини і реалізації на національному рівні центральними і місцевими органами публічної влади, посадовими особами всіх рівнів на основі положень Конвенції ООН про права дитини.

Вторинними є повноваження, що випливають із первинних, або, іншими словами, є передбаченими законом методами, наявними в розпорядженні парламентського адвоката, з метою реалізації його основних повноважень.

Висновки

Омбудсман (“захищає іншого”) - слово, прийняте в усьому світі, є інститутом визнаним конституцією або іншим законом компетентного законодавчого органу, керованим незалежною особою, що відповідає за свої акти перед парламентом; розглядає скарги громадян і діє за власного ініціативою з метою захисту законності правових або адміністративних актів, дає рекомендації щодо відповідності законів і дій органів державної влади та посадових осіб принципам гуманності та поваги і захисту з боку держави прав та основних свобод людини та громадянина і доводить до відома громадськості результати своєї діяльності через щорічні звіти. Слід зазначити, що діяльність омбудсмена є нерозривною частиною інструментаріуму захисту основних прав і свобод людини, який включає в себе і право на якісне адміністративне обслуговування.

Досвід вже встановлених на наднаціональному, національному, регіональному і місцевому рівні інститутів типу омбудсмана, а також спеціалізованих омбудсманів, дає достатню підставу для оцінки, що вони вносять вагомий вклад:

1) в уникнення довгих і дорогих судових процедур, таким чином - у зменшення їх чисельності;

2) в подолання дистанції між громадянами і державними органами;

3) в утвердження справедливості;

4) в дотримання законів, прав меншин;

5) у готовність задоволення потреб громадян, а також і в підвищення прозорості та ефективності адміністрації та якості обслуговування.

Іншими словами - в стимулювання доброго врядування.

Інститути омбудсмена, створені в державах перехідного періоду, до яких можна віднести зокрема і РМ, відіграють важливу роль у процесі демократизації та захисту прав людини, і багато хто з тих, хто займається вивченням даного питання, відзначають прогрес всупереч порівняно короткому періоду його функціонування. їх роль часто визначається як більш важлива в порівнянні з роллю омбудсменів у розвинених демократіях.

Список використаних джерел

Журавлёв М.М. История отечественного государства и права: учебно-методический комплекс для бакалавров, направление подготовки. 40.03.01 “Юриспруденция”. Томск: Издательский Дом Томского государственного университета, 2017. 130 с.

Ustawa z dnia 15 lipca 1987 г. о Rzeczniku PrawObywatelskich (Dz.U. z 2017 r. poz. 958).

Uchwata Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 19 listopada 1987 r. w sprawie powotania Rzecznika Praw Obywatelskich (M.P.z 1987r. Nr 34, poz.293).

Lege Nr. 1349 din 17.10.1997 cu privire la avocajii parlamentari Publicat: 11.12.1997 Tn Monitorul Oficial Nr. 82-83 artNr :671.

Lege Nr. 52 din 03.04.2014 cu privire la Avocatui Poporului (Ombudsmanul) Publicat : 09.05.2014 їп Monitorul Oficial Nr. 110-114 art Nr: 278.

Размещено на Allbest.ru