Правова експертиза нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правова експертиза нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій

Буряк Я.Я.

У статті досліджується порядок правової експертизи нормативно-правових актів міс-цевих державних адміністрацій. Зокрема, визначаються види правових експертиз. Досліджу-ються внутрішня правова експертиза, яка проводиться юридичними відділами (управліннями) місцевих державних адміністрацій, та зовнішня правова експертиза, що здійснюється Голо-вними територіальними управліннями юстиції відповідних областей. Надається загальне визначення правової експертизи нормативно-правових актів місцевих державних адміні-страцій.

Ключові слова: правова експертиза, нормативно-правовий акт, місцева державна адміні-страція, внутрішня правова експертиза, зовнішня правова експертиза. правовий експертиза державний адміністрація

Постановка проблеми. Однією з важливих форм здійснення виконавчої влади місцевими державними адміністраціями в межах відповід-ної адміністративно-територіальної одиниці є видання нормативно-правових актів.

У науковому середовищі суттєва увага приділена дослідженню проблемних питань нормативно-пра-вових актів загалом, водночас загальнотеоретичні дослідження, що стосуються правової експертизи нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій, практично не досліджуються.

Наукове дослідження проблем правової екс-пертизи нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій має принципове зна-чення, оскільки воно є головним гарантом якості та досконалості правотворчої діяльності місцевих адміністрацій, що надає оцінку нормативно-пра-вовому акту стосовно відповідності його струк-тури критеріям юридичної техніки, положенням акта, нормам законів і Конституції України.

Сьогодні практики стверджують про недостат-ньо високий рівень підготовки проектів норма-тивно-правових актів місцевих державних адмі-ністрацій. Ці проблеми покликана вирішувати правова експертиза.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Проблеми правової експертизи нормативно-пра-вових актів місцевих державних адміністрацій досліджувались обмеженим колом вітчизняних науковців, а саме: Буряком Я.Я., Глущенко Ю.М., Гетьманом Є.А., Кіцулом Ю.М та іншими.

Постановка завдання. Метою роботи є дослі-дження процедури правової експертизи норма-тивно-правових актів місцевих державних адмі-ністрацій юридичними службами (відділами, управліннями) відповідних місцевих державних адміністрацій та Головними територіальними управліннями юстиції відповідних областей.

Виклад основного матеріалу дослідження. Правова експертиза нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій, як важлива складова частина стадії правотворчого процесу передбачає перевірку на відповідповідність чинному законодавству України проектів роз-поряджень голів місцевих державних адміні-страцій, як нормативного, так і ненормативного характеру.

Юридична служба відповідної місцевої дер-жавної адміністрації опрацьовує поданий проект розпорядження, зокрема проводить його правову експертизу, вносить поправки, пов'язані з приве-денням проекту розпорядження у відповідність до вимог нормопроектувальної техніки, а також у разі потреби редагує проект розпорядження.

Юридична служба під час проведення правової експертизи: перевіряє проект розпорядження на від-повідність Конституції та законам України, іншим актам законодавства; оцінює ефективність обраного правового шляху врегулювання проблеми; переві-ряє проект розпорядження на відповідність вимо-гам, які визначені Регламентом, а також повноту погодження із зацікавленими органами.

У разі виявлення невідповідності проекту роз-порядження чи його окремих положень актам законодавства, юридична служба місцевої держав-ної адміністрації вносить зауваження до такого проекту та повертає його на доопрацювання головному розробникові з відповідними пропо-зиціями. Якщо недоліки проекту розпорядження не можуть бути усунені шляхом доопрацювання, юридична служба готує висновок.

Проект розпорядження, в тексті якого міс-тяться посилання на нормативно-правові акти, подається для проведення правової експертизи разом з текстами зазначених актів [1, с. 16].

Правотворчість місцевих державних адміні-страцій як процес, в результаті якого створюються нормативно-правові акти, складається з певних стадій, що забезпечують процес створення якіс-ного нормативного продукту (акта).

Залежно від стадії правотворчого процесу міс-цевих державних адміністрацій можна виділити внутрішню правову експертизу, яка проводиться на стадії погодження нормативно-правового акта місцевих державних адміністрацій відповідними структурними підрозділами місцевих адміністра-цій - юридичними службами (відділами, секто-рами); зовнішня правова експертиза проводиться під час державної реєстрації нормативно-право-вих актів місцевих державних адміністрацій орга-нами Міністерства юстиції України [2, с. 14-15].

Зважаючи на вищенаведені стадії правотвор- чості місцевих державних адміністрацій, друга стадія складається з етапу обговорення проекту розпорядження в місцевій державній адміністра-ції, що передбачає його юридичну експертизу.

Внутрішня правова експертиза проектів норма-тивно-правових актів місцевих державних адміні-страцій, яка проводиться юридичними службами відповідних адміністрацій, досить чітко врегу-льована на законодавчому та локальному рівнях. Зокрема, питання діяльності юридичної служби місцевих держадміністрацій врегульовує Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного під-приємства, установи та організації [3].

Відповідно до цього положення юридична служба органу виконавчої влади відповідно до покладе-них на неї завдань проводить юридичну експертизу проектів нормативно-правових актів, що підготов-лені структурними підрозділами органу виконав-чої влади, за результатами котрої готує висновки за формою, яка затверджується Мін'юстом, погоджує (візує) їх за наявності віз керівників зацікавлених структурних підрозділів [3].

Не допускається видання нормативно-право-вого акта, а також подання проекту такого акта органу виконавчої влади для його прийняття чи погодження без попереднього розгляду та пого-дження з юридичною службою відповідної місце-вої державної адміністрації.

Наприклад, відповідно до п.п. 2.1.1. п. 2 роз-ділу 2 Положення про юридичний відділ апарату Львівської облдержадміністрації, відділ вико-нує правову експертизу проектів розпоряджень голови облдержадміністрації, готує висновки пра-вової експертизи в разі їх невідповідності актам законодавства та/або подає пропозиції щодо при-ведення таких проектів у відповідність до вимог чинного законодавства [4]. Питання проведення правової експертизи нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій врегульовує Типовий регламент місцевої державної адміні-страції зі змінами [5]; [6].

Як зазначалось вище, відповідно до аналізу регламентів місцевих державних адміністрацій проекти розпоряджень голів місцевих держав-них адміністрацій підлягають обов'язковій пра-вовій експертизі в юридичній службі [1, с. 16].

Варто зауважити, що під час внутрішньої право-вої експертизи юридична служба проводить також антидискримінаційну експертизу проекту норма-тивно-правового акта місцевої державної адміні-страції відповідно до Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» [7]. Антидискримінаційну експертизу проводить юридична служба місцевої державної адміністрації під час проведення юридичної експертизи проектів актів місцевої державної адміністрації [7].

Антидискримінаційну експертизу проводять для виявлення у проектах актів положень, які містять ознаки дискримінації, та надання пропозицій щодо їх усунення. Для проведення антидискримінаційної експертизи структурний підрозділ місцевої держав-ної адміністрації (головний розробник) подає юри-дичній службі місцевої державної адміністрації сам проект акта, пояснювальну записку, порівняльну таблицю (у випадку, якщо проектом акта місцевої державної адміністрації передбачено внесення змін до інших підзаконних нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій) [8].

Проект акта місцевої державної адміністрації, який подають для проведення антидискримінацій- ної експертизи, візує керівник структурного під-розділу місцевої державної адміністрації (голо-вний розробник). Якщо питання, що передбачено врегулювати проектом акта, належить до компе-тенції кількох структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, то такий проект візують керівники зазначених структурних підрозділів.

За результатами антидискримінаційної екс-пертизи юридичною службою місцевої дер-жавної адміністрації готується висновок про проведення антидискримінаційної експертизи визначеної форми.

Якщо в проекті акта місцевої державної адмі-ністрації немає положень, які містять ознаки дис-кримінації (крім позитивних дій), то проект акта і висновок візує керівник юридичної служби та повертає структурному підрозділу місцевої дер-жавної адміністрації (головному розробнику).

У разі наявності в проекті акта положень, які міс-тять ознаки дискримінації (крім позитивних дій), проект акта разом з висновком повертають струк-турному підрозділу місцевої державної адміністра-ції (головному розробнику) для доопрацювання.

Виявлені в проекті акта місцевої державної адміністрації положення, які містять ознаки дис-кримінації (крім позитивних дій), усувають шля-хом: виключення відповідних положень з проекту акта місцевої державної адміністрації, уточнення редакції положень проекту такого акта, підго-товки нової редакції положень проекту акта міс-цевої державної адміністрації.

Після доопрацювання проект акта місцевої державної адміністрації разом з висновком пода-ють до юридичної служби для проведення повтор-ної антидискримінаційної експертизи.

Зовнішня правова експертиза полягає: у прове-денні правової експертизи нормативно-правового акта місцевої державної адміністрації на відповід-ність Конституції та законодавству України, Конвен-ції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним догово-рам України; з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, у прийнятті рішення про дер-жавну реєстрацію цього акта; у присвоєнні йому реє-страційного номера та занесенні до Єдиного держав-ного реєстру нормативно-правових актів.

Державну реєстрацію застосовують до при-йнятих і затверджених у визначеному порядку підзаконних нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій [9, с. 144].

Відповідно до п. 11 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів мініс-терств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що сто-суються прав, свобод і законних інтересів грома-дян або мають міжвідомчий характер, державна реєстрація нормативно-правового акта прово-диться протягом 15 робочих днів із дня, наступ-ного після надходження його до органу державної реєстрації, з дотриманням вимог, передбачених пунктами 8, 9 цього Положення [10].

У разі потреби (необхідність проведення ана-лізу нормативно-правового акта із залученням експертів, вивчення значної кількості актів чин-ного законодавства тощо) ці терміни можуть бути продовжені керівником органу державної реєстра-ції, але не більше ніж на 10 робочих днів, про що повідомляють орган, який надіслав нормативно- правовий акт на державну реєстрацію.

Головні територіальні управління юстиції на місцях мають право залучати вчених, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їхніми керівни-ками) для проведення аналізу нормативно-право-вого акта, поданого на державну реєстрацію.

Правова експертиза акта місцевої держав-ної адміністрації провадиться для забезпечення якості й обґрунтованості акта, своєчасності його прийняття, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків його дії, визначення повно-важень суб'єкта нормотворення на прийняття цього акта, забезпечення його відповідності зако-нодавству [11, с. 9-10].

Нормативно-правовий акт подають місцеві державні адміністрації на державну реєстрацію до Головного територіального управління юсти-ції в п'ятиденний строк після його прийняття [12, с. 41-42].

Спеціалісти управлінь юстиції проводять правову експертизу нормативно-правових актів, тобто перевіряють їх відповідність Конституції та чинному законодавству України, а також прави-лам нормопроектувальної техніки [13].

Завдання зазначеної правової експертизи про-екту нормативно-правового акта місцевої держав-ної адміністрації такі: об'єктивне і детальне дослі-дження поданого на розгляд експертів проекту відповідно до предмета експертизи, враховуючи загальносуспільні та загальнодержавні інтереси, засади побудови правової системи; розроблення в разі потреби пропозицій щодо внесення до проекту або до інших, пов'язаних з ним нормативно-право-вих актів, необхідних змін і доповнень; підготовка обґрунтованого експертного висновку з усебічною оцінкою проекту нормативно-правового акта [14].

Порядок проведення зовнішньої правової екс-пертизи проекту нормативно-правового акта міс-цевої державної адміністрації охоплює такі стадії: визначення типових характеристик нормативно-правового акта (предмета, методу регулювання, виду) і ступеня його відповідності засадам право-вої системи (концептуальна оцінка); визначення ступеня врахування практики нормативного регу-лювання цієї або аналогічної сфери суспільних відносин; виявлення всіх змістових зв'язків поло-жень проекту з нормами, що містяться в інших нормативних актах (системно-юридична оцінка); визначення ступеня відповідності проекту нор-мативно-правового акта в цілому та окремих його елементів (правових інститутів, груп, норм, окремих норм, правових термінів) вимогам юри-дичної техніки (юридично-технічна оцінка); узагальнення окремих оцінок і формулювання загального висновку щодо подальшого прохо-дження проекту нормативно-правового акта (екс-пертний висновок) [13].

Висновки. Отже, правову експертизу про-екту нормативно-правового акта місцевої дер-жавної адміністрації доцільно проводити послі-довно з дотриманням зазначеного порядку, тобто з'ясовуючи спочатку загальніші, а потім - кон-кретніші питання.

Зважаючи на вищенаведене, пропонується загальне визначення правової експертизи нор-мативно-правових актів місцевих державних адміністрацій: правова експертиза нормативно- правових актів місцевих державних адміністра-цій - логічна, визначена система послідовних дій (алгоритм дій), що полягає у внутрішній та зовнішній правовій оцінці цих актів на відпо-відність Конституції та законам України, іншим актам законодавства [1, с. 16].

Отже, можна підсумувати, що експертиза нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій відіграє ключову роль у діяльності місцевих органів виконавчої влади. Правова екс-пертиза допомагає усунути юридичні недоліки та привести акти до вимог нормопроектувальної тех-ніки на стадії погодження проекту акта у відповід-ній адміністрації та на стадії державної реєстрації в органах Міністерства юстиції України, у зв'язку з чим актуальність зазначеного питання найближ-чим часом не буде зменшуватись [12, с. 13-14].

Список літератури

1. Буряк Я.Я. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій в Україні: загальнотеоре-тична характеристика: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Львів. нац. ун-т ім. І. Франка. Львів, 2015. 16 с.

2. Буряк Я.Я. Правова експертиза нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій як складова стадії правотворчого процесу. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». Вип. 21. Частина II. Том 1. Ужгород, 2013. С. 14-16.

3. Про затвердження Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу вико-навчої влади, державного підприємства, установи та організації: Постанова Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 р. № 1040 / Верховна Рада України. иЯП: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1040-2008- %D0%BF (дата звернення: 27.02.2018).

4. Про затвердження положень про відділи апарату обласної державної адміністрації: Розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 01.09.2011 р. № 888/0/5-11 / Львівська облдержад-міністрація. URL: http://www.loda.gov.ua (дата звернення: 28.02.2018).

5. Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України від 11.12.1999 р. № 2263 / Верховна рада України. URL: http://zakon.rada.gov.ua (дата звернення: 26.02.2018).

6. Про внесення змін до Типового регламенту місцевої державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 р. № 1270 / Верховна рада України. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/1270-2007-%D0%BF (дата звернення: 20.02.2018).

7. Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні: Закон України від 06.09.2012 № 5207-УІ / Верховна рада України. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5207-17 (дата звернення: 19.02.2018).

8. Питання проведення антидискримінаційної експертизи та громадської антидискримінаційної екс-пертизи проектів нормативно-правових актів: Постанова Кабінету Міністрів України від 30.01.2013 р. № 61 / Верховна рада України. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/61-2013-%D0%BF (дата звер-нення: 23.02.2018).

9. Горбунова Л.М. Забезпечення законності нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади та підвищення правової культури населення - одне із основних завдань державної право-вої політики. Бюлетень Міністерства юстиції України. 2004. № 2-3. С. 142-160.

10. Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731 / Верховна рада України. иЯЬ: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/731-92-п (дата звернення: 24.02.2018).

11. Буряк Я.Я. Актуальні питання реєстрації актів місцевих державних адміністрацій. Основні напрямки реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави: матер. міжнар. наук. практ. конф. (м. Харків, 17-18 грудня 2011 р.). Харків. Асоціація аспірантів-юристів, 2011. Т. 1. С. 9-10.

12. Буряк Я.Я. Державна реєстрація нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій: теоретичні аспекти. Теорія та практика сучасного права: вектори розвитку: матер. міжнар. наук. практ. конф. (м. Київ, 16-17 березня 2011 р.). Київ. Центр правових наукових досліджень, 2011. Т. 1. С. 41-43.

13. Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів: Наказ від 12.04.2005 р. № 34/5 / Верховна рада України. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0742-13/ рагап15#п15 (дата звернення: 24.02.2018).

14. Про внесення змін до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації: Наказ від 15.05.2013 р. № 883/5 / Верховна рада України. иЯЬ: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0742-13 (дата звернення: 25.02.2018).

Размещено на Allbest.ru