Взаимодействие омбудсмана и парламента в сфере прав человека: опыт Узбекистана

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Взаимодействие омбудсмана и парламента в сфере прав человека: опыт Узбекистана

М.А. Тиллабаев

В мировом сообществе прослеживается тенденция усиления роли парламента в государственном управлении. Парламентаризм как социальная система становится важным политическим явлением, способным демократическими методами обеспечить стабильность и устойчивость общественно-политического развития своих стран и мира в целом. Сегодня ключевыми направлениями внутригосударственного парламентского реформирования является последовательное внедрение принципов верховенства права и закона, четкое разграничение и сбалансированность компетенции исполнительных, законодательных и судебных органов власти, формирование гражданского общества, серьезные преобразования существующего механизма законотворчества.

Одним из действенных правозащитных институтов, широко распространенных в мире и доказавшим свою высокую эффективность, является институт омбудсмана. В настоящее время данный институт получил законодательное и общественное признание в странах с различными формами правления: конституционных монархиях, президентских и парламентских республиках. Мировой опыт свидетельствует о том, что омбудсман существует наряду с судебными и правоохранительными органами, дополняя существующую систему защиты прав и свобод граждан. Его учреждение не влечет пересмотра компетенции государственных органов. Уникальность института омбудсмана определяется тем, что, в отличие от прокуратуры, судов, иных государственных органов, он в равной степени принадлежит и государству, и гражданскому обществу ввиду его направленности на разрешение конфликтов государственных и индивидуальных интересов. Будучи институтом гражданского общества, омбудсман демонстрирует саморегулирующие возможности гражданского общества, выполняет посреднические функции, восстанавливая баланс сил государства и общества в области защиты прав и свобод. Он оказывает помощь гражданам, побуждая различные институты государства выполнять обязанности в отношении членов гражданского общества За последние годы появились ряд монографий и публикаций по вопросам деятельности института омбудсмана на русском языке. См., например: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: Изд-во БЕК, 1996; Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). - СПб.: Норма, 2005; Омбудсманы мира. Сборник статей/ Отв. ред. С.Ш.Рашидова. - Т.: «Узбекистон миллий энциклопедияси», 2006. .

Международные организации в своих документах подтверждают важность наличия в государственной системе института омбудсмана для защиты прав человека и обеспечения верховенства закона, а также гарантий надлежащего поведения государственной администрации. Омбудсманы призваны играть важную роль на всех уровнях государственной власти, подчиняющихся и подотчетных соответствующим политическим органам, а также выполнять роль посредника между отдельными гражданами и системой государственного управления. Соблюдение нейтралитета и равно уважительное отношение как к заявителям, так и к тем лицам, в отношении которых ведется расследование, является жизненно важным для успешного функционирования института омбудсмана.

Международно-правовой основой деятельности национальных институтов по правам человека, в том числе института уполномоченного по правам человека, являются Парижские принципы 1991 года Утверждены Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. “Принципы, касающиеся статуса и функционирования национальных учреждений, занимающихся защитой и поощрением прав человека”., которые определяют их функции, порядок формирования, финансирования и другие критерии обеспечения независимости и функционирования. Большинство стран при создании институтов защиты прав человека учитывают положения Парижских принципов, хотя каждое государство может адаптировать их к своим условиям без изменения основных принципов. В последующем в ряде деклараций, в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, в общих комментариях договорных комитетов ООН были приняты положения, касающиеся эффективного функционирования национальных институтов по правам человека Подробнее см.: National Human Rights Institution Forum. // www.nhri.net .

На региональном уровне также приняты документы по вопросам деятельности института омбудсмана. Так, в рамках Совета Европы принята Рекомендация ПАСЕ №1615 (2003) «Об институте омбудсмана», в которой подтверждается важность наличия в государственной системе института омбудсмана для защиты прав человека и обеспечения верховенства закона, а также гарантий надлежащего поведения государственной администрации. Омбудсманы призваны играть важную роль на всех уровнях государственной власти, подчиняющихся и подотчетных соответствующим политическим органам. В данной рекомендации ПАСЕ отмечается, что для эффективного функционирования института омбудсмана совершенно необходимым является соблюдение определенных требований, а именно представления омбудсману права давать заключения по вопросам предлагаемых правовых и административных реформ, а также вносить предложения по этим вопросам по собственной инициативе с целью совершенствования административных стандартов и обеспечения прав человека.

Модельный закон «О статусе Уполномоченного по правам человека», принят на 24 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 4 декабря 2004 года.. В статье 45 модельного закона предусматривается, что Уполномоченный в целях содействия совершенствованию законодательства о правах человека вправе: получать планы законопроектной деятельности парламента и правительства и внесенные в парламент законопроекты; участвовать в рабочих группах по подготовке законопроектов; осуществлять правовую экспертизу внесенных в парламент законопроектов; обращаться с предложениями о принятии законов, их изменении или дополнении, внесении поправок в законопроекты.

Уполномоченному в соответствии с законом предоставляется право законодательной инициативы, а также участвует в проведении юридической экспертизы представленных на государственную регистрацию нормативно-правовых актов, касающихся прав человека. Кроме того, Уполномоченный наделяется правом присутствовать на заседаниях парламента, правительства, коллегиальных органов, образуемых в прокуратуре, органах исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, и представления главе государства, парламенту, правительству, высшим органам судебной власти и прокуратуре государственного (ежегодного) и специального докладов о своей деятельности и положении в стране с соблюдением прав человека.

Таким образом, международно-правовые документы признают важную роль омбудсмана в обеспечении верховенства закона, совершенствовании национального законодательства и его приведению в соответствии с международными стандартами прав человека.

Вместе с тем следует отметить, что серьезной проблемой органов законодательной власти является наличие большого количества отсылочных норм в принимаемых законах, которые ведут к расцвету ведомственного нормотворчества. Можно говорить о тенденции, когда в Узбекистане с каждым годом принимается все меньше законов и все больше постановлений Кабинета Министров, других подзаконных актов. Чем более широкой компетенцией располагают органы государственного управления, тем больше усмотрения они проявляют при принятии решений. Ослабление законодательной власти ведет к росту полномочий исполнительных органов, а рост уровня «дискреционности» ведет к повышению вероятности вступления их в коррупционную сделку. Законодатель аргументирует данные явления тем, что особенности регулирования и управления в той или иной сфере следует оставить на усмотрение органов исполнительной власти, а также то, что процедура изменения закона сложнее изменения подзаконного акта, а жизнь требует корректив, не стоит делать «частности» предметом закона. Необходимо пересмотреть подобное отношение, так как данный вопрос является предметом лишь более профессиональной разработки законопроектов.

Серъезной проблемой в сфере законотворчества являются вопросы пробелов в законодательстве, которые порождают много неурегулированных вопросов, а также бессистемность и хаотичность в формировании массива нормативно-правовых актов; нарушение приоритетов в правовом регулировании; принятие новых законов без увязки их с уже действующими, нарушения системных связей между законами и подзаконными актами. Частое внесение поправок, изменений и дополнений в законые ведет к тому, что гражданин, а порой и правоприменитель, не всегде имеет под рукой окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, что в свою очередь, ведет к трудностям в правоприменительной практике.

В 1995 году в системе органов государства, осуществляющих защиту прав и свобод человека в Республике Узбекистан, появился новый конституционный институт - Уполномоченный Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека. Необходимость создания в Узбекистане новой структуры по защите прав человека была обусловлена совокупностью факторов - углублением демократических реформ, внедрением действенных мер по защите прав граждан, накопленным мировым опытом, а также требованиями, связанными участием Узбекистана в международных организациях, в сфере прав человека. Следует особо отметить, что еще в апреле 1997 года был принят Закон “Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмане)”, который регламентировал правовое положение омбудсмана в условиях однопалатного Олий Мажлиса. Следует сказать, что данный закон был принят в числе первых в странах СНГ, и ряд государств использовали узбекский опыт при создании института омбудсмана.

Формирование института омбудсмана в Узбекистане происходило по эволюционному пути. Первоначально институт Уполномоченного Олий Мажлиса по правам человека не был закреплен в Конституции Узбекистана. В апреле 2003 года парламент Узбекистана принял Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию, согласно которому в статью 78 Конституции включен пункт 16 об избрании Уполномоченного Олий Мажлиса по правам человека Законодательной палатой и Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан. Данное положение означает придание Омбудсману конституционного статуса. 27 августа 2004 года принят Закон об Омбудсмане в новой редакции См.: Закон Республики Узбекистан № 669-II от 27 августа 2004 г. “Об Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмане)” (новая редакция). // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2004. № 9. Ст. 169. - С. 136-143..

Взаимодействие Уполномоченного с парламентом не только желательно, но и необходимо. От успешности их сотрудничества во многим зависит эффективность деятельности Уполномоченного, его возможностей укрепления доверия между обществом и властью. Наиболее распространенными, востребованными и прошедшими успешную апробацию формами и направлениями сотрудничества Омбудсмана и парламента, исходя из опыта зарубежных стран, являются: обращение к парламенту с предложениями об изменении и о дополнений законодательства либо о восполнении пробелов в законодательстве, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров государства; выступление с докладами на заседаниях Парламента в случаях, имеющих особо важное общественное значение; инициирование создания и участие в деятельности парламентской комиссии для расследования фактов нарушения прав и свобод граждан, проведения парламентских слушаний; возможность направления в Парламент специальных докладов по наиболее важным вопросам, по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод человека.

В качестве показателя взаимосвязи между Омбудсманом и Парламентом, необходим анализ их взаимоотношений - сотрудничества, конфликта и возможного переплетения функций обоих институтов - для того, чтобы установить, в каких областях деятельность этих институтов переплетается. В Узбекистане Законодательная палата и Сенат Олий Мажлиса и институт Омбудсмана выработали основы взаимодействия, которые законодательно закреплены и выражаются в следующем: во-первых, парламент определяет правовой статус Омбудсмана путем принятия закона об Омбудсмане, законов, регулирующих те или иные стороны его деятельности; во-вторых, избирает на должность и освобождает от должности Омбудсмана и его заместителя; в-третьих, палаты решают вопрос о лишении личной неприкосновенности Омбудсмана; в-четвертых, заслушивает ежегодный отчет о деятельности Омбудсмана; в-пятых, приглашает Омбудсмана на заседания палат, их Кенгашей, парламентских комитетов; в-шестых, утверждает состав и Регламент Комиссии по соблюдению конституционных прав и свобод человека при Омбудсмане. Кроме того, палаты парламента и их аппараты обеспечивают необходимых правовые, организационные, материально-технические условия для функционирования Омбудсмана. Комитеты палат парламента сотрудничают с Омбудсманом и его региональными представителями при осуществлении законотворческой, контрольной и информационно-просветительской деятельности в сфере прав человека.

В мировом опыте деятельности института Омбудсмана вопросу о совершенствовании законодательства отводится важная роль. Работа с жалобами граждан дает необходимый материал для законодательных инициатив Уполномоченного. Правом законодательной инициативы обладают Омбудсманы в тех странах, где этот институт получил должное развитие. В посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы и СНГ вопрос совершенствования законодательства находится в центре внимания Омбудсманов.

В Узбекистане участие Омбудсмана в совершенствовании законодательства осуществляется в следующих формах: правовая экспертиза внесенных на рассмотрение Законодательной палаты законопроектов; проведение мониторинга соблюдения международных договоров и законодательства Республики Узбекистан в сфере прав человека; представление в парламент предложений о присоединении к международным договорам в сфере прав человека; изучение предложений граждан о совершенствовании законов, содержащихся обращениях к Омбудсману; содействие научным исследованиям по совершенствованию законодательства.

В целях осуществления парламентского контроля за соблюдением национального законодательства и международных договоров Республики Узбекистан по правам человека институтом Омбудсмана проводится постоянный мониторинг соблюдения различных категорий прав человека В целях разработки научных основ проведения мониторинга Омбудсманом издан специальный сборник «Мониторинг прав человека» на узбекском и русском языках. Например: Мониторинг прав человека. Сборник. - Т.: «Узбекистон миллий энциклопедияси», 2003.. За прошедший период были осуществлены мониторинговые исследования во всех областях республики по таким актуальным проблемам, как соблюдение прав женщин и детей, инвалидов и пациентов, заключенных, собственников жилья, прав граждан на доступ в суды, трудовых прав и др.

Мониторинг осуществляется на основе анализа жалоб и заявлений граждан, поступающих к Уполномоченному по правам человека, а также сочетается проведением среди населения информационно-просветительской деятельности, изучением ситуации по исполнению должностными лицами Законов об обращениях граждан и об Омбудсмане. Результаты мониторингов соблюдения прав человека обобщаются в аналитических докладах, в которых вскрываются причины и условия, способствующие нарушениям прав человека, содержатся рекомендации по их предотвращению.

Аналитические доклады обсуждаются на сессиях областных Советов народных депутатов, коллегиях министерств и ведомств, в средствах массовой информации. По рекомендациям Омбудсмана принимаются соответствующие решения государственных органов по разработке мер, направленных на устранение выявленных нарушений прав граждан и их дальнейшего предупреждения. Информация о проделанной работе хокимиятов, министерств, ведомств по реализации рекомендаций обсуждается на заседаниях Комиссии по соблюдению конституционных прав и свобод человека при Омбудсмане (состав Комиссии утверждается парламентом).

Одним из приоритетов в деятельности Омбудсмана остается развитие взаимодействия с государственными органами, в т.ч. судебными и правоохранительными органами на различных уровнях, используя при этом национальный и мировой опыт. В целях эффективного восстановления нарушенных прав граждан Уполномоченный взаимодействует с судебными и правоохранительными органами, министерствами и ведомствами. В декабре 1998 года было подписано Соглашение о сотрудничестве с Конституционным судом, в апреле 2000 года - с Генеральной прокуратурой, в декабре 2004 г. - с Министерством внутренних дел, в августе 2005г. - с Министерством здравоохранения, в сентябре 2005 г. - с Министерством юстиции. За прошедший период сотрудничество с данными структурами принесло свои положительные результаты. На центральном и региональном уровнях сформированы рабочие группы, в результате чего успешное разрешение жалоб граждан значительно активизировалось, что ведет к совершенствованию правоприминительной практики в сфере прав человека.

Следует отметить, что в деятельности Омбудсмана по обеспечению верховенства закона, конечно, существуют и определенные трудности Следует отметить наличие проблем в взаимоотношениях между парламентом и омбудсманом характерно для многих постсоциалистических стран. См., например: Ханзек М. Роль Омбудсмана в государствах, которых правит верховенство закона. Отношения между Омбудсманом и Парламентом.// Омбудсманы мира. Сборник статей/ Отв. ред. С.Ш.Рашидова. - Т.: «Узбекистон миллий энциклопедияси», 2006. С. 233-240. . В частности, если в самом начале работы Омбудсмана однопалатный парламент при обсуждении ежегодных отчетов Омбудсмана принимала достаточно «критические» постановления в отношении государственных органов, депутаты принимали во внимание его предложения. Но в дальнейшем в связи с функционированием двухпалатного парламента, его члены не утруждают себя «принципиальным» рассмотрением ежегодных отчетов Омбудсмана, палаты парламента принимают постановления об утверждении данных отчетов. В целях улучшения ситуации были проведены обсуждения в парламентских комитетах и фракциях политических партий, и отношения постепенно стали улучшаться и уважение становилось взаимным. Обсуждения отчета также стали гораздо более всесторонними.

Вместе с тем, до сих пор в недостаточной мере используются возможности института Омбудсмана не только при законоподготовительной работе, но и при осуществлении парламентского мониторинга за соблюдением законодательства. Международная практика показывает, что Омбудсман своей деятельностью в парламенте лоббирует индивидуальные и коллективные интересы граждан, содействует превращению Конституции и законов в живой документ, используемый судами и государственными учреждениями. Задача Омбудсмана состоит в том, чтобы постоянно напоминать парламенту - высшему представительном органу - что он не может оставаться безразличным к нуждам рядовых граждан - избирателей.

В этой связи важную роль играют ежегодные отчеты Омбудсмана парламенту, в которых должна быть дана оценка состоянию соблюдения прав человека в стране. В своем ежегодном отчете Уполномоченный раскрывает приоритетные направления своей деятельности, анализирует деятельность по мониторингу прав человека, представляет информацию о рассмотрении жалоб граждан, о деятельности по развитию международного сотрудничества, а также представляет свои рекомендации и предложения по улучшению ситуации с соблюдением прав человека См., например: Отчет Уполномоченного Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмана) за 2005 г. - Т., 2006. . В 1997 году Омбудсман представил парламенту свой первый отчет, а в 2006 году - представлен второй отчет Омбудсмана уже двухпалатного парламента С 2002 года региональные представители Омбудсмана представляют свою информацию о соблюдении прав человека на местах соответствующим региональным представительным органам власти..

Вместе с тем, нельзя добиться существенных изменений ситуации с правами человека в лучшую сторону, если рекомендации Уполномоченного не найдут своего отражения в законодательных и иных актах. При этом важно, чтобы их реализация осуществлялась с участием и самого Уполномоченного. И, если Уполномоченный берет на себя роль лоббиста общественных интересов, то наиболее эффективный путь будет именно через законодателей. В данном случае, может быть и не столь важно обладает ли он законодательной инициативой.

Учитывая многоплановость вопросов совершенствования сотрудничества Омбудсмана с парламентом, комитетами и парламентариями представляется целесообразным выделить следующие направления:

1. Совершенствование правовых основ деятельности Омбудсмана путем отражения полномочий Омбудсмана в национальном законодательстве (проблема является актуальной для многих стран СНГ).

2. Сотрудничество при проведении контрольной деятельности парламентских комитетов и Уполномоченного по правам человека, привлечение в данную работу региональных представителей Омбудсмана (первые шаги в данном направлении сделаны отдельными комитетами Законодательной палаты и Сената).

3. Активное участие в реализации мер по правовому просвещению всех слоев населения, прежде всего женщин и детей, в том числе использование парламентариями потенциала института Омбудсмана при проведении встреч с избирателями.

4. Содействие повышения гласности правозащитной деятельности парламента, региональных представительных органов, а также активизация сотрудничества с институтами гражданского общества.

5. Усиление контрольной деятельности представительных органов власти регионов страны, активное обсуждение информации региональных представителей Омбудсмана о соблюдении прав человека на местах.

В заключение, следует отметить, что дальнейшее углубление взаимодействия Омбудсмана с государственными и общественными органами позволит усилить воздействие на органы и лица, допускающие нарушения в сфере прав человека, устранить их причины, создать систему безусловного соблюдения принципа верховенства закона в их деятельности. Ведь как бы не осуществлялось взаимодействие омбудсмана с данными структурами, и те и другие должны всегда помнить о приоритетах своей деятельности - обеспечении и защите прав и свобод человека, создания системы безусловного соблюдения принципа верховенства закона в их деятельности.

омбудсман парламент правозащитный

Размещено на Allbest.ru