Проблема совершенствования системы представительной власти Российской Федерации в контексте конституционной реформы 1993 года

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Краснодарский краеведческий музей

Проблема совершенствования системы представительной власти Российской Федерации в контексте конституционной реформы 1993 года

С.Э. Калюжин

Система представительной власти представляет собой сложное социально-политическое явление. Наличие полноценной системы представительной власти - обязательное условие демократического устройства в правовом государстве. По сути, она является одной из наиболее важных составляющих современного демократического государства, гарантирующих суверенитет народа, подлинное народовластие, гармоничное сочетание интересов государства, общества и отдельной личности.

Радикальные изменения, происходившие в России с рубежа 80 - 90-х годов XX века, привели к коренной перестройке политической системы общества. С конца 1980-х годов, в условиях кризиса советского строя, в России начался реальный переход к формированию системы представительной власти. Суть данного процесса в первую очередь определили изменение политической природы органов власти советской демократии и упразднение впоследствии Советов как органов государственной власти и управления. Эти события как активный процесс протекали с 1987 по 1993 гг., при этом период 1991 - 1993 гг. стал последним этапом в процессе реформирования советской политической системы, приведшим к ее трансформации. На этом этапе систему, лишенную ряда признаков и характерных черт, официально представляли Советы народных депутатов, вытеснение которых стало основным содержанием политического процесса и завершением процесса трансформации прежней политической системы.

Основным полем политических битв в это время стали Съезды народных депутатов. Анализ деятельности Съезда, Верховного Совета приводит к выводу, что сущность наступившей эпохи определило нарастание конфронтации между представительной и исполнительной властью, сводившейся к борьбе не столько за принципы, сколько за возможность контроля и реального влияния на события. Тактикой противостояния было перетягивание полномочий между ветвями власти, а также их борьба за влияние на правительство. Отметим, что позиции Съезда в данной борьбе были довольно сильны. В частности, VII Съезд народных депутатов России (декабрь 1992 г.), несмотря на все старания Президента, отправил правительство Гайдара в отставку.

В итоге, в конце 1992 года в своем знаменитом обращении к народу Президент заявил, что парламент превратился в «реакционную силу», и что он отказывается с этим парламентом сотрудничать [1]. Только народ (через референдум) должен определить, кто прав. Парламентское большинство в ответ лишило президента всех дополнительных полномочий, данных ему за год до этого [2]. Представительная власть явно перешла в наступление, и IX (апрельскому) Съезду народных депутатов РФ не хватило всего нескольких десятков голосов, чтобы объявить Б. Ельцину импичмент.

Сложившаяся ситуация потребовала принятия комплекса мер по выводу страны из политического кризиса. Однако проведенный с этой целью референдум 25 апреля 1993 года не снял остроты накопившихся противоречий. В данной связи следует особо выделить тот факт, что президентское окружение сделало вывод о своей победе и развернуло решительные действия против Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ, которых Президент объявил «главным тормозом реформ» [3]. В итоге, в условиях стремительного развития конфликта между Президентом и Верховным Советом РФ, в конечном счете, решение данной задачи было осуществлено неконституционным образом. Б.Н. Ельцин распустил депутатский корпус, объявил о ряде принципиальных изменений в организации представительной власти и избирательной системе страны.

21 сентября 1993 года Президент издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», по которому прекращались полномочия Верховного Совета и Съезда народных депутатов и назначались выборы в новый двухпалатный парламент на 12 декабря этого же года. Этот документ был воспринят как объявление конца советской власти в России. Согласно предложенному президентом варианту, новый высший орган представительной власти получил наименование Федеральное Собрание и, согласно президентскому Указу, состоял из верхней и нижней палат - Совета Федерации и Государственной Думы. При этом первоначально выборы в верхнюю палату Президентом не планировались. Предполагалось, что членами этой палаты автоматически станут первые лица законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации [4].

В контексте начавшихся радикальных преобразований большое значение имело то обстоятельство, что практически все партии, блоки и объединения страны поддерживали принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, выступали за становление демократического правового государства. Соответственно, столь вольное обращение с Основным Законом государства не могло не вызвать у ряда партий и блоков либо скептического, либо негативного отношения к новому конституционному процессу.

В частности, блок «Я-Б-Л» решительно выступил за восстановление институтов представительной власти на всех уровнях. По мнению лидеров блока, новому Федеральному Собранию необходимо было срочно принять избирательный кодекс, провести не позднее первой половины 1994 г. (на основе нового избирательного закона) выборы всех органов представительной власти в субъектах Федерации и, наконец, провести выборы Президента России на основе новой Конституции [5].

В целом, центральным для этого этапа стал вопрос о представительной власти. Наиболее показательной здесь была позиция КПРФ. Избираемое Федеральное Собрание КПРФ не считала легитимным ни по происхождению, ни по процедуре избрания. Ему предлагалось объявить юридически недействительными Указ № 1400 и все вытекающие из него акты, восстановить деятельность Конституционного суда, расследовать обстоятельства государственного переворота и привлечь к ответственности его организаторов. Затем Федеральному Собранию предлагалось совместно с представителями Советов народных депутатов назначить выборы в Конституционное собрание для выработки и принятия новой Конституции. Далее необходимо было провести выборы в новый орган представительной власти [6].

Любопытно, что одним из наиболее последовательных и жестких противников принятия президентского варианта Конституции вместе с коммунистами стала ДПР, за что верховная власть даже пригрозила исключить эту партию из избирательной кампании [7]. Критика проекта основывалась, прежде всего, на том, что он предоставляет неограниченные полномочия президенту и исполнительной власти в целом, практически устраняя в качестве противовеса им представительную власть.

Дальнейшие события наглядно продемонстрировали, что противники проекта были правы, и заложенные в Конституции недостатки пагубно сказались на политическом реформировании государства. С этим были вынуждены согласиться даже убежденные сторонники Президента в лице лидеров «Выбора России».

В итоге, под давлением общественного мнения Б.Н. Ельцин существенно изменил этот порядок в Положении о выборах в Совет Федерации, в котором уже были предусмотрены прямые, всеобщие, равные, тайные выборы депутатов этой палаты, проводимые по мажоритарной системе относительного большинства в один тур в двухмандатных округах в каждом субъекте Федерации [8].

Таким образом, президентский вариант реформирования системы выборов впервые использовал такой распространенный на Западе механизм, как проведение раздельных попалатных парламентских выборов. Причем выборы депутатов Государственной Думы происходили на основе смешанной избирательной системы, сочетающей пропорциональные выборы по спискам избирательных объединений и мажоритарные выборы в одномандатных округах, а выборы членов Совета Федерации - на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

В целом, Конституция определила круг представительных коллегиальных органов и должностных лиц, полномочия которых формируются посредством выборов: Президент, парламент Российской Федерации (статья 94 Конституции). Следует подчеркнуть, что представительными выступали при этом не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо также особо отметить, что принципиальной особенностью Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с действовавшими ранее, являлось отсутствие в ней специальной главы «Избирательная система». В самой Конституции регламентировался весьма ограниченный объем вопросов избирательного права [9]. Нужно признать, что это обстоятельство оказало существенное влияние на парламентские выборы 1993 года, которые красноречиво показали, что ресурсы государственной исполнительной власти довольно откровенно использовались для обеспечения поддержки отдельных избирательных объединений и кандидатов и, в конечном счете, для определения состава представительных органов власти. Было также немало случаев, когда должностные лица, выдвинутые кандидатами в депутаты, активно использовали свое служебное положение в период проведения избирательной кампании.

В целом, нужно признать, что отчасти в связи со стремительностью перемен, отчасти в силу российской властной традиции, решить данную проблему, имевшую существенное значение как для организации избирательной кампании, так и для последующей деятельности Федерального Собрания, в правовом поле не удалось. Между тем уже в ходе подготовки к выборам 1993 г. в стране развернулась дискуссия по вопросу о несовместимости мандата депутата Государственной Думы с занятием поста на государственной службе, в том числе и в Правительстве. Заметим, что данная проблема стала для России хронической на протяжении всего периода 1990-х годов.

Неслучайно исследователи, указывавшие на подобные примеры, уже после выборов 1993 года предлагали: «При наличии давней традиции формирования представительных органов преимущественно из номенклатуры (о чем свидетельствует и нынешний состав Государственной Думы, а особенно состав законодательных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления, избранных в 1994 г.) было бы целесообразно предусмотреть неизбираемость определенных категорий граждан» [10].

Полагаем, что особенно актуальной данная проблема была для Совета Федерации, где оказалось значительное число депутатов, работающих в представительных (15,3%) и исполнительных (54,6%) органах власти различных уровней - федеральных, региональных и местных. Помимо этого, 12% депутатов были заняты в промышленности, строительстве, на транспорте, в сельском хозяйстве; 4,3% являлись предпринимателями; 3% избранных - представляли правоохранительные органы [11].

В контексте оценки результатов выборов отметим, что, в известном смысле, они законсервировали конфликт исполнительной и законодательной ветвей власти и на личностном уровне. С одной стороны, около ста человек из числа бывших депутатов были избраны вновь депутатами Федерального Собрания РФ. В то же время свыше ста народных депутатов демократической ориентации были трудоустроены Администрацией Президента (С. Степашин был назначен руководителем ФСК РФ; А. Починок, Л. Гуревич, Е. Кожокин, В. Варов, Н. Медведев стали заместителями министров; С. Носовец возглавил Информационно-аналитическую службу Администрации Президента и т.д.). Лишившись депутатских мандатов, сохранили свои должности в регионах главы администраций и представители Президента [12].

Одной из очевидно заявивших о себе в рамках выборов 1993 года являлась также проблема сбора средств, финансирования. В кампании 1993 года государство эту сферу уже ставило под свой контроль. Однако первоначально он оказался не вполне эффективным и продуманным. Прежде всего, регулировавшее данную сферу инструктивное письмо Центральной избирательной комиссии «О денежных средствах избирательных фондов, избирательных объединений и кандидатов в депутаты Совета Федерации и Государственной Думы в 1993 г. и учете их расходывания» появилось с явным запозданием. При этом им устанавливался достаточно скромный размер пожертвований отдельных физических лиц в фонд кандидата в депутаты или избирательного объединения: соответственно не более 20 и 30-кратного минимального размера заработной платы. Зато для юридических лиц сумма пожертвований отдельным кандидатам могла доходить до 200-кратного размера, а в фонд избирательных объединений - до 20 000-кратного размера, что даже при минимальном размере оплаты труда на 1 июля 1993 г. в 7740 рублей составляло солидные суммы (1,548 млн. и 154,8 млн. рублей) [13].

О проблемности реального положения нового парламента свидетельствовала и довольно нервная реакция на исход выборов и состав Федерального Собрания некоторых кругов «демократического лагеря». Более того, как только стало ясно, что итоги выборов не те, на которые рассчитывали правящие круги, прежде всего «Выбор России», родилась идея их дезавуировать. В частности, уже в первые дни после выборов Глеб Якунин заявил: «Выборы прошли с таким числом нарушений, что Президенту нужно «надавить» на председателя Центризбиркома Н. Рябова, чтобы результаты голосования были аннулированы. А затем следует на два года ввести прямое президентское правление, провести реформы и уж затем устраивать всеобщие выборы» [14]. Вслед за этим, 20 декабря за подписью А. Собянина и В. Суховольского для сведения Президента направляется «Аналитическая записка», в которой в целях предотвратить «окончательную катастрофу» страны предлагалось «дезавуировать итоги выборов и, видимо, референдума по проекту Конституции с тем, чтобы внеся в него определенные изменения, вновь вынести на референдум весной следующего года, а 12 июня 1994г. на основе принятой Конституции провести полноценные, хорошо технически подготовленные выборы в Федеральное Собрание». Всю вину за результаты выборов и референдума авторы Записки возлагали на несовершенство Положения о выборах, проникновение в избирательные комиссии антиреформистских сил. В Записке прямо говорилось: «Слабости нынешней избирательной системы с успехом использовали в своих целях те же самые политические силы, которые сначала готовили августовский путч, затем закулисно прибрали к рукам систему Советов, а в октябре предприняли попытку открытого вооруженного мятежа» [15]. представительный выборы власть

В целом, определяя общие итоги конституционной реформы 1993 года, следует признать, что в ходе ее проведения был допущен целый ряд серьезных ошибок. При этом первоначальный проект реформы был еще более несовершенным. В конечном счете, он был улучшен лишь под давлением общественности. Однако быстротечность реформы не позволила в полной мере реализовать общественные инициативы.

И все же, несмотря на очевидные издержки, прежде всего, связанные с присутствием в ней очевидных проявлений административно-политического диктата исполнительной власти, она имела исключительное значение для утверждения фундаментальных основ гражданского общества. Она привела не только к радикальному изменению системы представительной власти, отработке новой избирательной системы Российской Федерации, но и перевела гражданское противостояние в обществе в плоскость парламентской борьбы. Это имело большое значение для будущего страны. В стране была воссоздана система представительных органов власти. В известном смысле процедура выборов стала превращаться в инструмент выявления общественно-политических настроений и взглядов избирателей.

В целом, жизнь настоятельно требовала законодательной проработки отмеченного блока вопросов, связанных с существованием представительных органов власти. Впервые системно она была проведена при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994 г.) Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 26 ноября 1996 г. № 139-ФЗ // СЗ РФ. 1994. Ст. 33. Ст. 3406., в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот федеральный закон отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт «в» ст. 71 Конституции).

Литература

1. Известия. - 1992. - 10 декабря.

2. Известия. - 1992. - 24 декабря.

3. Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. - М., 1996.

4. Положение о федеральных органах власти на переходный период, введенное в действие Указом Президента Российской Федерации № 1400 от 21 сентября 1993 г. // Известия. - 1993. - 24 сентября.

5. Блок: Явлинский - Болдырев - Лукин: Предвыборная платформа. - М., 1993.

6. Куксин А.Н. Кодин Е.В. Политические партии России: Документы и материалы. - Смоленск, 1993.

7. ТА Центральной избирательной комиссии РФ.

8. Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, утвержденное Указом Президента Российской Федерации №1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Coбрания Российской Федерации» от 11 октября 1993 г. // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - 1993. - № 3.

9. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

10. Юдин Ю.А. Парламентские выборы 1993 года и проблемы развития избирательного законодательства // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. - М., 1994.

Размещено на Allbest.ru