Размещено на http://www.allbest.ru/

Предпосылки и основные направления российской административной реформы в 2001-2003 гг.

Аннотации

Автором осуществлен анализ особенностей модернизации аппарата исполнительной власти Российской Федерации на начальном этапе реформ, связанных с деятельностью администрации Президента РФ В.В. Путина.

Ключевые слова: государственная служба, государственный аппарат, кадровая политика, административная реформа.

PRECONDITIONS AND BASIC DIRECTIONS OF THE RUSSIAN ADMINISTRATIVE REFORM IN 2001-2003

Karnaushenko L.V.

The author carries out the analysis of modernization of executive government in Russian Federation at the initial stage of the reforms connected with activity of V.V. Putin's Presidential Administration.

Keywords: public service, machinery of state, personnel selection, administrative reform.

Изучение российских реформ новейшего времени показывает, что одним из их слабых мест являлось несовершенство вновь формируемых аппаратов власти. При этом в течение всего периода 1990-х годов потенциал государственной службы характеризовался наличием серьезных проблем в организации управленческого процесса, в частности, отсутствием единого субъекта управления, низким уровнем развития самоуправленческих начал, недостаточным уровнем квалификации государственных служащих и т.д. В целом российская государственная служба была сориентирована на самосохранение и обслуживание собственных интересов и потребностей, причем являлась не только в полной мере самодостаточной (несмотря на невысокое качество кадрового потенциала), но и практически неуправляемой. власть исполнительный реформа

В данной ситуации требовалось адекватно оценить текущее состояние государственного аппарата, принять меры к его последовательному совершенствованию. Эта задача оказалась в числе наиболее важных для новой президентской администрации.

В первую очередь предстояло оценить колоссальную по масштабам и значимости систему. Общая численность государственных служащих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией, на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек (в том числе численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек). При этом за период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза (в основном на региональном уровне).

Наряду с проблемами количественного плана особое значение имели также и качественные характеристики. В частности, в течение 1990-х годов вполне выявилась тенденция старения кадров. К началу нового этапа административной реформы средний возраст государственных служащих, замещавших государственные должности, составлял 40 лет. Несколько моложе кадровый состав был в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (в среднем - 37 лет). При этом лица пенсионного возраста среди госслужащих составляли 3,5 %. Более 30% служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органах имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли, соответственно, 11,1% и 6,9% [1].

Важной исходной позицией для нового этапа административной реформы являлся образовательный потенциал работников государственного аппарата. Профессиональная подготовка, уровень образования служащих как предпосылки их компетентности имели принципиальное значение для повышения эффективности государственной службы в реформируемом российском обществе.

К началу нового этапа реформы по этому показателю государственные служащие выглядели следующим образом. Лица, имевшие инженерно-техническое образование, составляли 1/3, гуманитарное - 1/3, экономическое - 1/10, военное - 2%. Подавляющее большинство работников государственной службы получили высшее образование, причем 1/3 имели также второе высшее политическое образование. Некоторые работники защитили диссертации. На начало 2002 года доля государственных служащих, имевших высшее профессиональное образование, составляла 73%. При этом 40% государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22% - юридическое образование, 18% - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 года служащие с высшим образованием указанного профиля составляли, соответственно, 35,4, 19,6 и 21,2%. Вместе с тем нельзя не указать на тот факт, что в рамках периода сохранилась тенденция увеличения числа государственных служащих, чье образование не соответствовало квалификационным требованиям по замещаемой должности. Так, не имели профессионального образования 26,7 тыс. человек, или 4,6% от численности государственных служащих [2]. Таким образом, одно из основополагающих требований закона "Об основах государственной службы РФ" о том, чтобы на высших и главных государственных должностях находились лица только с высшим образованием по специализации государственных должностей, а на ведущих и старших - лица с высшим образованием по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных должностей (см. п. 4 ст. 6 закона), по-прежнему игнорировалось.

Следует обратить внимание на нерешенность гендерных задач. Статистические данные показывают, что большинство работников, замещавших государственные должности, по-прежнему составляли женщины (70,6%). Однако доля женщин, занимавших должности категории "А", в общей численности работников, замещавших государственные должности этой категории в исполнительной власти, составляла всего 10% [2]. Таким образом, в кадровом составе российской государственной службы сохранялась гендерная асимметрия, свидетельствовавшая о скрытой половой дискриминации. Хотя надо отметить, что сами государственные служащие относились к этой по сути неприемлемой ситуации нейтрально, и большинство из них не считало, что в государственной службе имела место какая-либо дискриминация по половому признаку.

В целом к началу нынешнего десятилетия в литературе утвердилось мнение о несоответствии кадрового потенциала работников органов государственной власти возрастающим требованиям к их профессионализму и компетентности [3].

Среди недостатков трудового потенциала государственной службы авторы чаще всего называли "раздутость" кадрового состава, недостаточность и непрофильность образовательного уровня государственных служащих, большое количество работников предпенсионного и пенсионного возраста, малое количество женщин и т.д [4]. Особо отметим также постепенное снижение удельного веса работников федеральных органов государственной власти при нарастании численности работников органов субъектов РФ и местного самоуправления.

Тем не менее, на наш взгляд, широко распространенное в обществе и пропагандировавшееся в СМИ мнение о необоснованном росте численности государственных служащих не подтверждается фактами. Более того, сравнение с западными странами позволяет говорить о неточности тезиса об избытке государственных служащих (если в России государственные служащие составляли менее 1% занятого населения, то в США - 16%, во Франции - 15%, а в Великобритании - 6%) [5].

Приведенные цифры позволяют уверенно утверждать, что банальное сокращение штатов, которое традиционно являлось чуть ли не единственным признаком реформирования государственного аппарата, не могло стать сколько-нибудь важным моментом предстоявших преобразований. Их основным вектором могло быть лишь улучшение качественных характеристик аппарата, причем как в плане кадровой обеспеченности, так и в плане уточнения компетенции и отработки механизмов работы государственного аппарата.

Именно поэтому в 2001 г. Администрацией Президента РФ и Правительством РФ была предложена концепция новой административной реформы, проведение которой было отнесено, наряду с военной и судебной реформами, к основным приоритетам.

Задача административной реформы, по мысли руководства страны, состояла в более последовательном ограничении и четком формулировании функций государства. Отмеченная проблема тем более обострялась, что выходившее из системного кризиса государство имело ограниченные ресурсы, и его деятельность могла быть эффективной только тогда, когда оно сосредотачивалось на решении строго ограниченного и четко прописанного перечня приоритетных задач и функций [6]. При этом авторы реформы опирались в своих построениях на принципы концепции "активизирующего" государства. Соответственно, в новой концепции реформы роль государственной службы еще больше абсолютизировалась, государственная служба отождествлялась с государством.

В разработанной административной реформе были выделены три относительно самостоятельные задачи: 1) придание деятельности государственной службы большей прозрачности; 2) более четкое разделение политической и административной сфер деятельности чиновников, принимающих решения в обеих областях; 3) регулирование конфликта интересов. Решение всех остальных вопросов было связано уже с принципиальной сменой механизмов принятия решений и всей системы управления.

Административную реформу предусматривалось провести в два этапа: 2002-2005 гг. - экспериментальный этап, реформирование федеральных органов власти; 2005-2010 гг. - распространение опыта реформ на все уровни власти. К 2005 году планировалось достижение прозрачности государственного аппарата, что должно было послужить сокращению коррупции. Что касается проблемы конфликта интересов, введения современных методов документооборота и других второстепенных, но немаловажных элементов реформы, то они также могли быть реализованы к 2005 году. Очевидно, что многие из них могли вызвать некоторое сопротивление на местах, но такого отторжения не было на уровне политического руководства, а в обществе эти меры вызывали скорее симпатию и понимание.

Констатируя масштабность работы, развернувшейся в рамках начатой административной реформы, следует особо выделить ее высокий динамизм и системность. Уже 19 ноября 2002 г. была принята Федеральная программа "Реформирование Государственной службы РФ (2003-2005 год)" [7].

В последующем в ее рамках был принят ряд дополнительных мер. В частности, в середине декабря 2002 года был подписан указ Президента РФ "Об утверждении перечня должностей периода службы, в которых включается стаж государственной службы, для назначения пенсий за выслугу лет федеральных государственных служащих". Этот указ имел символическое значение. С одной стороны, он имел чисто политическое значение в рамках реформ государственной службы, а с другой - отразил готовность реформаторов к адекватному финансированию планировавшихся преобразований и повышению социальной защищенности государственных служащих.

Наконец, в рамках административной реформы был также разработан и 27 мая 2003 г. принят новый Федеральный Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" [8]. В данной связи отметим быстроту разработки и прохождения данного законопроекта. Внесенный в январе в Государственную Думу, в мае проект стал уже реальностью [2].

Уже в проекте данного закона государственная служба впервые рассматривалась как единая система, включающая в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Устанавливалось, что она представляет собой профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, субъектов Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, а также лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией РФ (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные министры, Председатель Государственной Думы и Федерального Собрания РФ и т.п.). Кстати, эти лица, занимающие государственные должности категории "А", включались в систему государственной службы впервые.

Тем не менее, система управления государственной службой в данном законе принципиально не обновилась. Она по-прежнему определялась главным образом как система управления кадрами государственной службы. Соответственно, задачи системы управления государственной службой определялись как координация деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, ведения Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих. Несмотря на то что система управления государственной службой должна была осуществлять вневедомственный контроль, в законе, однако же, не было оговорено, кто именно должен осуществлять управление государственной службой. Хотя одна из задач реформы формулировалась как четкое разделение статуса политиков и государственных служащих, это также не нашло отражения в принятых нормативных актах.

В ходе реформы - как в документах, так и в практической деятельности - не был учтен также и институциональный характер государственной службы. По сути государственная служба рассматривалась не как один из институтов государства, а как само государство. Вместе с тем именно такое положение вещей создавало предпосылки для переориентации на выстраивание жесткой вертикали исполнительной власти, способной более эффективно решать различные вопросы в условиях продолжающихся социально-экономических и политических реформ.

Однако, несмотря на определенные издержки, в целом утверждение Президентом Российской Федерации в ноябре 2002 года федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации свидетельствовало о том, что протекавший процесс трансформации отечественной государственно-служебной практики стал приобретать вполне конкретные очертания. При этом намеченная модернизация системы государственной службы являлась отражением общих модернизационных процессов, развернувшихся в российском обществе в постсоветскую эпоху.

Литература

1. Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)" // Российская газета. - 2002. - 23 ноября.

2. ТА Государственной Думы ФС РФ.

3. Банков Н.М. Кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления (социологический анализ). - М., 2002.

4. Известия. - 2001. - 12 июня.

5. Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ. - Москва-Орел, 2002.

6. www.iet.ru/personal/mau/ref-adml ].htm#_ftnl

7. Федеральная программа "Реформирование Государственной службы РФ (2003-2005 год)" (утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336) // Российская газета. - 2002. - 24 ноября.

8. СЗ РФ. - 2003. - №22.

Размещено на Allbest.ru