Ключова роль землеустрою у плануванні розвитку системи землекористувань у межах територіальних громад

У квітні 2014 року започатковано реалізацію реформи децентралізації в Україні. Схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні та затверджено План заходів з її реалізації. Відповідно до Закону України "Про об'єднання територіальних громад" та Методики формування спроможних територіальних громад, визначено основний напрям децентралізації - створення добровільних об'єднань територіальних громад. Незважаючи на низку прийнятих законодавчих та нормативних документів, є складності, пов'язані зі створенням і розвитком об'єднаних територіальних громад (далі - ОТГ) та формуванням системи землекористувань у цих спільнотах в Україні.

Це, насамперед, результат неефективної системи державного управління, яка слабо адаптована до здійснення децентралізаційних процесів у сфері земельних відносин.

Невпорядкованість у плануванні розвитку системи землекористувань, веденні землеустрою в об'єднаних територіальних громадах, відсутність механізмів їх реалізації веде до прийняття неефективних управлінських рішень стосовно раціоналізації землекористувань на території громад та порушення екологічної безпеки життєзабезпечення людей. У цьому контексті безпосередня участь громади в управлінні земельними та іншими природними ресурсами, плануванні розвитку системи землекористувань у межах її території за нинішніх децентралізаційних процесів набуває особливого значення.

Аналіз останніх досліджень та публікацій.

Детально огляд теоретичних підходів у напрямі державного управління розвитку територіальних громад розвинули В. Куйбіда, С. Саханенко, Ю. Шаров та інші вчені. Цікаві теоретичні й практичні напрацювання стосовно інституціоналізації управління земельними та іншими природними ресурсами притаманні науковому доробку І. Бистрякова, В. Будзяка, Й. Дороша, А. Третяка. Проте недостатньо досліджено землевпорядний аспект в управлінні земельними та іншими природними ресурсами і плануванні розвитку системи землекористувань у межах територій громад в умовах децентралізації влади в Україні.

Мета дослідження - обґрунтування ролі землеустрою в управлінні земельними та іншими природними ресурсами, плануванні розвитку системи землекористувань у межах території громад за нинішніх трансформаційних процесів, пов'язаних із реформуванням місцевого самоврядування в Україні.

Результати дослідження та їх обговорення.

Станом на квітень 2018 року, на території України створено 728 об'єднаних територіальних громад, на території яких проживає 6,3 млн осіб, або 31,1 % від усього населення України [4]. Кожна новоутворена громада повинна мати власні пріоритети розвитку та власну систему цінностей стосовно управління земельно-ресурсним потенціалом у межах своєї території.

Проте у цих спільнот є чимало складностей пов'язаних із управлінням земельними та іншими природними ресурсами, плануванням розвитку системи землекористувань у межах територіальної правосуб'єк-ності. їх розвитку перешкоджають проблеми, які потребують негайного вирішення, до яких належать: 1) відсутність інформації про земельні та інші природні ресурси на території ОТГ; 2) відсутність прогнозно-планувальної документації на територію ОТГ; 3) невстановлені межі ОТГ і населених пунктів; 4) неврегульованість використання меліоративних систем на місцевому рівні; 5) неврегульованість використання полезахисних лісосмуг, які не знаходяться в користуванні лісогосподарських підприємств; 6) незадовільний стан об'єктів природно-заповідного фонду, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, погіршення екологічної ситуації в системі землекористувань у межах територій громад; 7) недоотримання надходжень до місцевого бюджету від плати за землю та інші природні ресурси.

ОТГ позбавлені можливості приймати управлінські рішення через відсутність у них інформації про права на землю та інші природні ресурси, їх потенціал, стан використання та охорони. Недоступною є інформація з геопросторових даних, оскільки розрізнена між галузевими відомствами. Як, наслідок, поінформованість громад про існуючі екологічні, економічні та соціальні проблеми практично дорівнює нулю. Тому вони неспроможні дати відповідь на запитання: куди потрібно спрямовувати ресурси, де є потенціал для розвитку?

Повноцінне забезпечення ОТГ інформацією можливе у випадку створення єдиної національної інфраструктури геопросторових даних України, яка б поєднувала просторові, статистичні та адміністративні дані стосовно всіх природних ресурсів у відповідних галузях, онлайн доступу до них та створення електронних інформаційних сервісів [3, с. 38]. Цією інформацією, за потреби, зможуть скористатися всі: суспільство, інвестор, бізнесові структури, фахівці, проектні організації, державні та місцеві органи влади, об'єднані територіальні громади і громадяни.

Визначення перспективної організації використання та охорони земельних та інших природних ресурсів у межах території ОТГ набуває пріоритетного значення, оскільки із започаткуванням децентралізаційних процесів з'явився новий об'єкт землеустрою - об'єднані територіальні громади. Деякою мірою на законодавчому рівні є спроби урегулювання питань, пов'язаних із розробленням містобудівної документації (визначено порядок розроблення планів об'єднаних територіальних громад, встановлення правил забудови і т. ін.). Але ця документація не вирішує проблем із організації раціонального використання та охорони земельних та інших природних ресурсів. Тому планувальна діяльність, пов'язана з використанням земель сільськогосподарського призначення, лісового, водного фондів, природоохоронного, рекреаційного та оздоровчого призначення, має здійснюватися на підставі землевпорядної документації (через розроблення схем чи проектів землеустрою), яка нині на територію ОТГ не розроблюється.

Значущою перепоною в економічному розвитку ОТГ є невстановлені межі цих спільнот та населених пунктів. На сьогодні встановити межі ОТГ неможливо, оскільки їх не визнано суб'єктом адміністративно-територіального устрою за Конституцією України. Існуючі межі населених пунктів громади не відповідають юридично встановленим межам, оскільки і житлова і громадська забудова нині здебільшого вийшла за межі населених пунктів. Документація, якою визначено межі сільських рад, що входять в ОТГ, є технічні документації з інвентаризації, виготовлені у 19911992 роках за застарілими навіть на той час картографічними матеріалами [6]. Відсутність меж не тільки істотно ускладнює діяльність органів місцевого самоврядування, а й призводить до порушення положень земельного законодавства при розпорядженні землями, зменшення грошових надходжень до місцевих бюджетів, що, у свою чергу, призводить до конфліктних ситуацій, що відображується на ефективності використання земель у межах територій громад.

Для усунення зазначених проблем потрібно: 1) внести зміни до Закону України "Про землеустрій" запровадивши розроблення "проекту землеустрою щодо визначення, встановлення меж території об'єднаної територіальної громади"; 2) урегулювати на законодавчому рівні, що підставою для встановлення (зміни) меж населеного пункту має бути план земельно-господарського устрою (просторовий план розвитку території), а не Генеральний план населеного пункту; 3) спростити процедуру встановлення та зміни меж населених пунктів на території об'єднаної громади; 4) розробити план меж рад, що входять у територію об'єднаної територіальної громади.

Окремо слід зупинитися на характеристиці меліорованих земель, що знаходяться в межах територій ОТГ. Неврегульованість використання меліоративних систем підтверджується, насамперед, відсутністю моніторингу стану об'єктів меліорації на місцевому рівні. До того ж, внутрішньогосподарські осушувальні канали, що зняті з балансу міжрайонних управлінь водного господарства, не передані ОТГ через відсутність у них повноважень щодо розпорядження землями за межами населених пунктів. Як наслідок, громади позбавлені можливості обслуговувати об'єкти меліорації. Тому необхідно урегулювати на законодавчому рівні:

1) передачу меліоративних систем місцевого значення у відання громад;

2) розробити схеми меліорації земель на території об'єднаних територіальних громад, на якій мають бути меліоративні канали, інженерні споруди, межі експлуатаційних смуг [6].

Не менш важливо урегулювати питання, пов'язані з використанням полезахисних лісосмуг, які не знаходяться в користуванні лісогосподарських підприємств на території ОТГ. Але суттєво вплинути на вирішення цієї проблеми громади не можуть, оскільки не наділені повноваженнями щодо розпорядження землями за межами населених пунктів і відсутня інформація стосовно наявних площ під полезахисними лісосмугами, що не знаходяться в користуванні лісогосподарських підприємств.

З огляду на це, потрібно сформувати земельні ділянки комунальної форми власності в межах та за межами населених пунктів ОТГ та зареєструвати на них право комунальної власності. Така процедура є підставою для розроблення землевпорядної документації з визначенням подальшого використання полезахисних лісосмуг.

У межах територій громад у незадовільному стані знаходяться і об'єкти природно-заповідного фонду, оздоровчого, рекреаційного та істори- ко-культурного призначення. Причина - громади відсторонено від вирішення цих проблем, і тим самим порушено базовий принцип повсюдності місцевого самоврядування. У цьому контексті доцільно урегулювати на законодавчому рівні укладення угоди з власниками земель щодо збереження природних і культурних об'єктів.

Невирішеними залишаються проблеми, пов'язані з погіршенням екологічної ситуації в системі землекористувань у межах територій ОТГ. До основних процесів та екологічних ризиків, які здатні негативно впливати на потенціал земельних та інших природних ресурсів, належать [1, с.182]: недотримання екологічно допустимих співвідношень площ ріллі, лісових насаджень, природних кормових угідь тощо; надмірні обсяги розораності сільськогосподарських угідь, що поглиблює природні процеси ґрунтоутворення; безконтрольне застосування засобів хімізації (пестицидів, нітратів); зростання впливу біологічних компонентів (радіонуклідів, важких металів, збудників інфекційних хвороб); погіршення умов функціонування природних екосистем через застосування інтенсивних технологій у землекористуванні; розвиток де- градаційних процесів (зниження вмісту гумусу в ґрунтах через заміну природної рослинності сільськогосподарськими культурами); поширення ерозійних процесів перевищує швидкість формування та відтворення ґрунтів; посилилися процеси засмічення та забруднення земель несанкціонованими звалищами та виробничими відходами.

З метою запобігання посиленню екологічної небезпеки у системі землекористувань національне законодавство має містити державні стандарти, нормативи, норми та правила з метою запобігання соціально-екологічній, біосферно-екологічній та ресурсно-екологічній небезпекам. Крім цього, є потреба у розробленні механізму санітарного очищення території шляхом розроблення програми поводження з відходами та схеми санітарного очищення території громади. Важливо налагодити проведення просвітницької роботи серед жителів цих спільнот стосовно необхідності сортування сміття.

Крім екологічних ризиків, пов'язаних із розвитком системи землекористувань у ОТГ, провідне місце посідають і економічні (недоотримання надходжень до місцевого бюджету від плати за землю та інших природних ресурсів). Пропонується перелік підстав, які невиправдано ускладнили розвиток громад: 1) обмеження "земельної" юрисдикції органів місцевого самоврядування лише межами населених пунктів та несформованість земельних ділянок комунальної форми власності в межах та за межами населених пунктів; 2) передача в оренду за заниженими орендними ставками на 49 років значної кількості земель запасу, що унеможливлює розвиток і розширення населених пунктів громад; 3) встановлення орендних ставок за використання земель сільськогосподарського призначення без урахування потреб громад, або землі використовувалися без сплати податків; 4) відсутність інформації про платників податків у органах фіскальної служби (пов'язано також із постійним реформуванням та недосконалістю ведення Державного земельного кадастру, відсутністю повної інформації про земельні ділянки, інформація про статус і власників більшості земель не зафіксована) що зумовлює рейдерство, повсюдні зловживання та корупцію у системі землекористувань на території громад.

У цьому контексті маємо запровадити у складі ОТГ державних реєстраторів речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і реєстраторів земельних ділянок. Для розв'язання зазначених проблем потрібно на законодавчому рівні закріпити процедуру притягнення до відповідальності посадових осіб органів місцевого самоврядування та державних органів місцевої влади за неправомірне відчуження чи неефективне використання об'єктів комунальної власності.

Вивчення назрілих проблем, встановлення причин їх виникнення за обраним напрямом досліджень, дозволило сформувати пропозиції стосовно їх вирішення та навести очікувані результати у разі їх запровадження (див. таблицю).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Висновки і перспективи

У підсумку зазначимо, що більшість проблемних питань, пов'язаних із управлінням земельними та іншими природними ресурсами, плануванням системи землекористувань у межах територій громад, є наслідком неефективної системи державного управління, яка слабо адаптована до здійснення децентралізаційних процесів у сфері земельних відносин та недооцінкою ролі землеустрою як ключового регулівного інструменту в цьому процесі. З огляду на це, пропонуємо:

• створити єдину національну інфраструктуру геопросторових даних України (НІГД), яка б поєднувала просторові, статистичні та адміністративні дані стосовно всіх природних ресурсів у відповідних галузях, онлайн доступу до них та створення електронних інформаційних сервісів;

• запровадити у практику землевпорядної діяльності розроблення таких видів прогнозно-планувальної документації: 1) Програма використання та охорони земель та інших природних ресурсів на території громади; 2) Схема землеустрою і ТЕО використання та охорони земель на території громади; 3) Схема просторового розвитку системи землекористу- вань інженерної інфраструктури на території громади; 4) План просторового розвитку системи землекористувань на території громади; 5) Програма поводження з відходами та схема санітарного очищення території громади;

• урегулювати на законодавчому рівні, що підставою для встановлення (зміни) меж населеного пункту має бути план земельно-господарського устрою (просторовий план розвитку території), а не Генеральний план населеного пункту;

• узаконити передачу меліоративних систем місцевого значення у відання громад і розробити схеми меліорації земель на території ОТГ із зазначенням меліоративних каналів, інженерних споруд, меж експлуатаційних смуг;

• сформувати земельні ділянки комунальної форми власності в межах та за межами населених пунктів ОТГ та зареєструвати на них право комунальної власності, що стане також підставою для розроблення документації з визначенням подальшого використання полезахисних лісосмуг, які не знаходяться в користуванні лісогосподарських підприємств на території ОТГ;

• розробити державні стандарти, нормативи, норми та правила з метою запобігання соціально-екологічній, біосферно-екологічній та ресурсно-екологічній небезпекам у системі землекористувань територій громад;

• запровадити комунально-рентну модель використання природних активів у межах територій ОТГ для забезпечення їхньої самодостатності.

Список використаних джерел