Скарга як процесуальна форма правозахисту в адміністративно-правових відносинах

[Введите текст]

Размещено на http://www.allbest.ru/

СКАРГА ЯК ПРОЦЕСУАЛЬНА ФОРМА ПРАВОЗАХИСТУ В АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИНАХ

Д. В. Лученко, кандидат юридичних наук, доцент

Ключові слова: адміністративна скарга, адміністративний позов, адміністративний процес, захист прав, оскарження.

Посвящено характеристике административной жалобы как процессуальной формы защиты прав физических и юридических лиц в административноправовых отношениях и средства обжалования решений, действий и бездействия субъектов властных полномочий. Выделены признаки жалобы, которые являются общими для всех форм защиты прав, а также признаки, отражающие своеобразие жалобы как процессуальной формы.

Ключевые слова: административная жалоба, административный иск, административный процесс, защита прав, обжалование.

Key words: administrative appeal, administrative complaint, administrative procedure, rights protection, appealing.

Постановка проблеми. Одним із важливих теоретичних і прикладних питань функціонування механізмів оскарження в адміністративному праві є засоби оскарження, які виражають процесуальні форми захисту прав фізичних і юридичних осіб у відносинах із носіями публічної влади. Використовуючи ці засоби, особа у порядку, встановленому законом, може оскаржити рішення, дію чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, яку вважає незаконною чи неправомірною.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематиці процесуальних форм захисту прав присвячено праці таких дослідників, як О. Беляневич, В. Гіжевський, Ю. Дорохіна, Л. Гончар, І. Зайцев, О. Зеленцов, Т. Коломоєць, В. Лукашевич, Г. Осокіна, Н. Писаренко, В. Полюхович, Ю. Попова, С. Си- монян, Ю. Старілов, В. Сьоміна, В. Тимощук та ін. Однак вони або зосереджені в основному на такій процесуальній формі, як адміністративний позов (а згадки про скаргу мають вторинний, допоміжний характер), або ж мають характер аналізу чинного законодавства (зокрема, Закону України «Про звернення громадян» [1]).

Крім того, під скаргою у літературі зазвичай розуміється саме адміністративна скарга, тобто скарга, яка подається у позасудовому (досудовому) порядку [2, с. 257-264]. У той же час якщо виходити із широкого розуміння адміністративного процесу (а саме такий підхід сьогодні найбільш поширений у літературі [3-5]), то слід згадати також про скарги, які подаються в судових провадженнях із розгляду адміністративних справ. Це означає, що слід визначити місце і цих скарг у системі засобів захисту прав осіб.

Необхідно також відмітити, що згідно зі ст. 288 КУпАП [6] постанова у справі про адміністративне правопорушення оскаржується саме шляхом подання скарги. Причому на підставі ч. 1 ст. 288 КУпАП, яка закріплює, що оскарження здійснюється в порядку, встановленому КАСУ [7], з урахуванням особливостей, передбачених КУпАП, та статей 3, 106 КАСУ, що встановлюють позовний характер провадження в адміністративних справах, постанови у справах про адміністративні правопорушення оскаржуються у позовному порядку. Відповідно адміністративно-правова наука має оцінити подібну колізійність норм КУпАП та КАСУ, особливо з урахуванням того, що в аналогічній ситуації ч. 2 ст. 529 МКУ [8] та п. 56.18 ст. 56 ПКУ [9] передбачають, що судове оскарження відбувається шляхом подання адміністративного позову (позову). ці та інші моменти свідчать про актуальність дослідження правової природи скарги.

Формулювання цілей. Метою статті є вивчення правової природи скарги як процесуальної форми захисту прав і законних інтересів приватних осіб в адміністративно-правових відносинах.

Виклад основного матеріалу. Адміністративна скарга та адміністративний позов виступають основними процесуальними засобами оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Відповідно адміністративну скаргу доцільно характеризувати як різновид процесуального засобу оскарження, встановлюючи ознаки, притаманні як скарзі, так і позову, а також ознаки, які вирізняють саме скаргу. Що стосується вже порушеного питання про місце процесуальних скарг у системі засобів оскарження, то, на нашу думку, доцільно згадати, що адміністративна скарга і адміністративний позов, з одного боку, і апеляційна і касаційна скарга, з другого - є засобами оскарження в різних публічно-правових спорах. У першому випадку йдеться про спір адміністративно-правовий (публічно- правовий у розумінні ст. 3 КАСУ), а у другому - про спір процесуально- правовий, тобто спір, який виникає у процесі здійснення правосуддя в адміністративних справах. З огляду на це зазначені способи оскарження не утворюють єдиної системи і не повинні характеризуватися як елементи останньої. Процесуальним скаргам притаманна своя специфіка, дослідження якої у певних аспектах має міждисциплінарний характерДослідники, що розглядають адміністративний судовий процес як різновид процесу цивільного, власне й апелюють до спільності багатьох характеристик розгляду справ у цивільних і адміністративних справах [10, с. 7]. Не погоджуючись із такою позицією в цілому, тим не менше не можемо не визнати, що дослідження порядку оскарження судових рішень в адміністративних і цивільних справах має багато подібних рис і перебуває, так би мовити, на перетині різних наукових дисциплін..

Серед ознак, які є спільними і для адміністративної скарги, і для адміністративного позову, можна назвати такі.

Перш за все і скарга, і позов виступають процесуальною формою вирішення адміністративно-правового спору. Цей спір характеризується тим, що:

- адміністративно-правовий спір виникає з відносин зі здійснення публічної влади, а отже, однією зі сторін цього спору є носій цієї влади - суб'єкт владних повноважень;

- правове становище сторін адміністративного спору характеризується юридичною нерівністю. Скаржник (позивач), який прагне скасувати рішення, визнати неправомірною дію або бездіяльність носія публічної влади, перебуває у підпорядкуванні останнього. У зв'язку з цим у літературі, присвяченій питанням адміністративного судочинства, правильно вказується на необхідність застосування спеціальних процесуальних засобів, у тому числі компенсаційних механізмів, при вирішенні спору, заявленого адміністративним позовом [11, c. 121]Аналогічну думку висловили також Н. Писаренко та В. Сьоміна [12, с. 24].. До таких механізмів можна віднести покладення на суб'єкта владних повноважень обов'язку довести законність власних рішень, дій або бездіяльності та обов'язок адміністративного суду сприяти у наданні доказів, які сторона самостійно не може подати (ст. 71 КАСУ), можливість встановлення судом строку для подання суб'єктом владних повноважень - відповідачем у справі звіту про виконання постанови, якщо вона вимагає вчинення певних дій (ст. 163 КАСУ), тощо. Не слід вважати, що ці механізми стосуються виключно судового оскарження, хоча в адміністративному судочинстві вони виявляються найбільше з огляду на потребу забезпечення змагальності сторін, яка в адміністративному оскарженні об'єктивно виражена менше. Такі заходи є актуальними й щодо адміністративних скарг з урахуванням більш спрощеної процедури розгляду останніх. Наприклад, у п. 56.4 ст. 56 Податкового кодексу України передбачено, що обов'язок доведення правомірності нарахування або прийняття будь-якого іншого рішення контролюючим органом у судовому оскарженні встановлюється процесуальним законом;

- адміністративно-правовий спір виникає саме з управлінських владних відносин і тим самим відрізняється від спорів процесуально-правових, що виникають у сфері правосуддя або дотичних сферах (наприклад, при оскарженні рішень слідчого). Причому, і це важливо, ідеться про публічне управління в широкому сенсі як будь-яку нормотворчу і розпорядчу діяльність публічної адміністрації, що охоплює і публічне управління у «справжньому», за виразом В. Авер'янова, сенсі [13, c. 126], і діяльність зі сприяння фізичним і юридичним особам в реалізації їх прав, свобод і законних інтересів (адміністративні послуги), і діяльність із захисту порушених прав (розгляд скарг в адміністративному порядку, провадження у справах про адміністративні правопорушення та ін.);

- адміністративно-правовий спір виникає у зв'язку з питанням законності певного рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, що відрізняє його (спір) від спорів конституційно-правових, які мають місце у зв'язку з конституційністю певних актів [14];

- захист сторони адміністративно-правового спору, яка вважає свої права порушеними, можливий тільки з використанням способів захисту, передбачених законом. Відповідно адміністративна скарга або адміністративний позов мають містити вимоги, що ґрунтуються на таких способах.

Другою ознакою, спільною і для скарги, і для позову, є те, що вони подаються у зв'язку із захистом прав і законних інтересів скаржника (позивача). Відповідно до ч. 4 ст. 3 Закону України «Про звернення громадян» звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Подібна вказівка на порушення прав і законних інтересів як необхідну передумову подання скарги міститься у п. 56.2 ст. 56 ПКУ, де йдеться про неправильне визначення податковим органом суми грошового зобов'язання або прийняття будь-якого іншого рішення, що суперечить законодавству або виходить за межі повноважень контролюючого органу. Аналогічне розуміння закладено і в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, розробленого Міністерством юстиції України у 2012 р. У ст. 101 проекту закріплюється, що право на адміністративне оскарження - звернення з вимогою про захист у позасудовому порядку відповідно до цього Кодексу має будь-яка правосуб'єктна особа, яка вважає, що у зв'язку з виданням адміністративного акта чи його виконанням порушено або може бути порушено її права, свободи чи законні інтереси. Скарга, як і позов, може подаватися або особисто особою, чиї права або законні інтереси були порушені, або її законними чи іншими представниками. Крім того, звичайно, реагувати на порушення прав можуть й інші суб'єкти, уповноважені законом, використовуючи при цьому власні процесуальні засоби, наприклад протест прокурора (ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» [15]).

Наведена ознака також вимагає від скаржника формулювання того, як саме було порушено його права суб'єктом публічного управління. Якщо порушення прав або законних інтересів відсутнє, особа може звернутися до органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб зі зверненням (наприклад, коли має місце порушення прав інших осіб, яких заявник не представляє).

Зазначимо при цьому, що питання наявності порушених прав та інтересів як умови звернення з адміністративним позовом є дещо складнішим. Якщо в Україні позов може подаватися тільки особою, чиї права та інтереси зачіпає рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що випливає зі ст. 3 КАСУ, то в окремих державах світу має місце практика позовів actio popularis (наприклад, «народний позов» в Японії [11, с. 122], аналогічні механізми у країнах Латинської Америки), коли заявник оскаржує акт органу публічної влади, який безпосередньо не стосується його власних прав, свобод чи інтересів.

Третьою ознакою, яка об'єднує адміністративну скаргу та адміністративний позов, є те, що вони становлять вимогу про захист прав, свобод, законних інтересів заявника, подану до суб'єкта, компетентного розглядати відповідні адміністративно-правові спори. У випадку скарги таким суб'єктом виступає орган чи посадова особа, що уповноважений розглядати адміністративні скарги. Зокрема, може йтися про вищий орган чи посадову особу (модель, закладена у ст. 16 Закону України «Про звернення громадян»), керівника відповідного органу (модель, закладена у ст. 82 Закону України «Про виконавче провадження» [16]), спеціальну раду (комісію) із розгляду скарг (ст. 7 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» [17], ст. 102 проекту Адміністративно-процедурного кодексу України 2012 р.) тощо.

Слід відмітити, що в літературі можна зустріти спроби обґрунтувати позицію, за якою скарга не є вимогою про захист прав і законних інтересів, і на цій підставі провести розмежування між адміністративною скаргою та адміністративним позовом. Так, О. Зеленцов указує, що скарга в адміністративно- правових спорах тією чи іншою мірою завжди асоціюється з проханням про милість, навіть у тому разі, коли посадова особа чи орган управління порушують права або законні інтереси приватних осіб: до «влади» не можна подати вимогу, на неї можна лише поскаржитись іншій владі. Натомість адміністративний спір зумовлює вимогу про захист і відновлення права відповідно до норм закону [11, с. 116].

Подібний підхід, на нашу думку, є анахронічним. Дійсно, лексичне значення слів «скарга», «скаржитись» наближає цей інструмент захисту прав скоріше до прохання, ніж до вимоги. І власне в умовах поліцейської держави ХІХ ст. або тоталітарної чи авторитарної держави у СРСР таким проханням скарга й була. Як приклад згадаємо форми захисту прав, які виокремлював російський, а згодом радянський адміністративіст М. Загряцков. До них він відносив подання (звернення до суб'єкта видання певного рішення), скаргу (те саме прохання «виявити милість», подане до вищого органу чи особи), формальну скаргу (на відміну від звичайної скарги формальна скарга зобов'язує компетентний орган розглянути її у певний строк) та адміністративний позов (вимога про захист прав, подана до суду) [18, с. 37]. Неважко помітити, що скаргою в її нинішньому розумінні є лише формальна скарга, яка, на думку М. Загряцкова, відрізняється від позову виключно за формою і сферою подання, але не сутнісно [18, с. 37].

Отже, за сучасної української державності, яка Основним Законом України визначається як демократична, скарга, так само як і позов, має розглядатися як вимога до компетентного суб'єкта. Це випливає хоча б із положень ч.2 ст. 3 Конституції України [19], згідно з якою права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Орган чи посадова особа, компетентна розглядати скаргу, не має можливості самостійно вирішувати: ухвалювати рішення за скаргою чи ні, «виявляти милість» або цього не робити. Суб'єкт розгляду скарги зобов'язаний відреагувати на неї і дати змістовну відповідь щодо правомірності вимог, які у скарзі заявлені. З огляду на це наголосимо ще раз, що сама скарга має характер вимоги, а не прохання.

Говорячи про відмінності, що вирізняють скаргу як специфічний засіб оскарження і процесуальну форму захисту прав, слід зазначити, що скарга є засобом позасудового (адміністративного) оскарження, тоді як позов - засіб оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень до суду. У цьому сенсі подання і розгляд скарги має низку особливостей порівняно з провадженням у судовій адміністративній справі:

1) скарга подається безоплатно (ст. 21 Закону України «Про звернення громадян»). Натомість до адміністративного позову мають бути додані докази сплати судового збору (ст. 106 КАСУ);

2) розгляд скарги зазвичай відбувається у більш спрощеному порядку порівняно із розглядом позовної заяви. Оскільки після адміністративного оскарження (чи навіть замість нього) фізична чи юридична особа може використати механізм судового оскарження, адміністративне оскарження виконує скоріше допоміжну, хоча й дуже важливу роль у системі гарантій прав особи у відносинах із носіями публічної влади. З огляду на це законодавець не повинен ставити перед собою завдання встановити складне формалізоване ре- гулювання процедури розгляду адміністративної скарги. Тим самим можна забезпечити одну з головних переваг адміністративного оскарження - його швидкість. Ураховуючи викладене, навряд чи можна визнати ефективною регламентацію процедури адміністративного оскарження у проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, яка скоріше нагадує процес здійснення правосуддя в адміністративних справах. На нашу думку, встановлення обов'язкової офіційної процедури дослідження обставин, викладених у скарзі, публічність розгляду скарги є, безумовно, привабливими з точки зору демократичності оскарження. Однак ці заходи не приведуть до якісного поліпшення ефективності адміністративного оскарження, проте значно збільшать реальні строки їх розгляду;

3) при розгляді скарги, як уже зазначалося, меншою мірою, ніж у позовному провадженні, виражена змагальність сторін, оскільки розгляд скарги здебільшого відбувається без особистої участі громадян у дослідженні обставин справи (хоча це право закріплено у ст. 18 Закону України «Про звернення громадян»), дебатів сторін тощо.

Наведені особливості дають можливість відповісти на одне з питань, про які згадувалося на початку цієї статті. Оскарження постанови у справі про адміністративні правопорушення шляхом подання скарги відбувається тільки у позасудовому порядку. Судове оскарження має позовний характер і відповідно використання у ст. 288 КУпАП загального терміна «скарга» є не зовсім коректним.

У контексті викладеного важливо розглянути також декілька доводів, які, може здатися, спростовують наведені критерії розмежування скарги і позову. адміністративний оскарження компенсаційний бездіяльність

По-перше, як відомо, у Франції існує інститут адміністративного позову, однак система адміністративної юстиції включає як судові, так і несудові установи, очолювані Державною Радою - органом скоріше управлінським, ніж судовим (досить згадати, що члени Державної ради є не суддівськими чиновниками, а державними службовцями [20, с. 38]). Тут необхідно відмітити, що у цьому разі йдеться про виняток, певну унікальну специфіку правової системи Франції, спричинену збігом декількох, у тому числі неправових, обставин. Діяльність Державної ради (суддівської секції) може бути визначена як «квазісудова», а тому форма позову тут є цілком доречною.

По-друге, слід згадати, що у світовій практиці поширений інститут конституційної скарги, тобто звернення до конституційного суду щодо визнання неконституційним певного акта (у різних країнах залежно від моделі скарги можуть оскаржуватися лише або нормативно-правові акти, або акти певних суб'єктів, або всі правові акти). Виникає запитання: чому в цьому разі конституційно-правовий спір між приватною особою і державою вирішується не у формі позовного провадження? Однак тут також має місце виняток, спричинений особливостями конституційного судочинства (особливий предмет розгляду, специфічні повноваження конституційного суду, відсутність змагальності сторін). Крім того, у деяких державах можна зустріти й позовну форму звернення до органу конституційної юрисдикції.

Специфічною є також структура скарги. Як відомо, у літературі, присвяченій адміністративному позову, точаться дискусії щодо двоелементної або трьохелементної структури позову, яка зводиться до того, чи потрібно поряд із предметом та підставою позову виокремлювати також зміст позову [13, c. 140]. Наявність такої дискусії зумовлена тим, що позов має матеріально- правовий і процесуально-правовий аспекти (вимога позивача до відповідача, яка стала підставою звернення до суду, і вимога, заявлена позивачем до суду). Скарга не має особливого процесуального аспекту, і відповідно в її структурі немає сенсу окремо виділяти зміст скарги. Вимога, заявлена у скарзі, збігається із вимогою скаржника до суб'єкта владних повноважень. Орган чи посадова особа, що розглядає скаргу, може не тільки скасувати певний акт управління, а й зазвичай ухвалити позитивне рішення у справі (видати дозвіл, визнати право та ін.), що цілком правильно визначається як ще одна перевага (крім економічності, оперативності та меншої формалізованості) адміністративного оскарження над судовим [21, с. 247].

Висновки

Адміністративна скарга, поряд із адміністративним позовом, становить різновид процесуальної форми захисту прав фізичних і юридичних осіб у адміністративно-правових відносинах та один із засобів оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Серед ознак адміністративної скарги можна виокремити ознаки, які є спільними для всіх процесуальних форм захисту прав (спрямованість на вирішення адміністративно-правового спору, подання у зв'язку із захистом прав і законних інтересів скаржника, «вимоглива» правова природа), а також ознаки, що відображають своєрідність скарги як процесуальної форми (позасудовий характер та відповідні особливості адміністративного провадження за скаргою, специфіка структури).

Література

1. Про звернення громадян : Закон України від 02.10.1996 № 393/96-ВР // Відом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256 (з наст. змінами).

2. Актуальные проблемы административно-правового регулирования / под ред. Е. В. Горина, М. В. Костенникова, А. В. Куракина. - М. : Маросейка, 2010. - Т. 1. - 496 с.

3. Адміністративне право України / за заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. - Х. : Право, 2010. - 624 с.

4. Демський Е. Ф. Адміністративне процесуальне право України : навч. посіб. / Е. Ф. Демський. - К. : Юрінком Інтер, 2008. - 496 с.

5. Провадження у справах про адміністративні правопорушення : навч. посіб. / В. В. Богуцький, В. В. Богуцька, В. В. Мартиновський. - 2-ге вид., переробл. і допов. - Х. : Вид. ФО-П Вапнярчук Н. М., 2010. - 208 с.

6. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 8073-Х // Відом. Верхов. Ради УРСР. - 1984. - Дод. до № 51. - Ст. 1122 (з наст. змінами).

7. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV // Офіц. вісн. України. - 2005. - 26 серп. (№ 32). - Ст. 1918 (з наст. змінами).

8. Митний кодекс України від 13.03.2012 № 4495-VI // Офіц. вісн. України. - 2012. - 4 трав. (№ 32). - Ст. 1175 (з наст. змінами).

9. Податковий кодекс України від 02.12.2010 № 2755-VI // Офіц. вісн. України. - 2010. - 10 груд. (№ 92, ч. 1). - Ст. 3248.

10. Курс цивільного процесу: підручник / В. В. Комаров, В. А. Бігун, В. В. Баранко- ва та ін. ; за ред. В. В. Комарова. - Х. : Право, 2011. - 1352 с.

11. Зеленцов А. Б. Субъективное публичное право : учеб. пособие / А. Б. Зеленцов. - М. : РУДН. - 136 с.

12. Писаренко Н. Б. Адміністративно-правові спори (удосконалення порядку вирішення) : монографія / Н. Б. Писаренко, В. А. Сьоміна. - Х. : Право, 2011. - 136 с.

13. Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики : настіл. кн. судді / за заг. ред. О. М. Пасенюка. - К. : Істина, 2007. - 808 с.

14. Гультай М. Конституційна скарга як спосіб вирішення конституційно-правового спору [Електронний ресурс] / М. Гультай // Віче. - 2012. - № 20. - Режим доступу: http://www.viche.info/joumal/3335/.

15. Про прокуратуру : Закон України від 05.11.1991 № 1789-ХІІ // Відом. Верхов. Ради України. - 1991. - № 53. - Ст. 793 (з наст. змінами).

16. Про виконавче провадження : Закон України від 21.04.1999 № 606-ХГУ // Офіц. вісн. України. - 1999. - 28 трав. (№ 19). - Ст. 813 (з наст. змінами).

17. Про ліцензування певних видів господарської діяльності : Закон України від 01.06.2000 № 1775-ІІІ // Офіц. вісн. України. - 2000. - 21 лип. (№ 27). - Ст. 1109.

18. Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве (Развитие идеи и принципов административной юстиции. Административный процесс и право жалобы в советском праве) / М. Д. Загряцков. - М. : Изд-во журн. «Право и жизнь», 1924. - 96 с.

19. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Офіц. вісн. України. - 2010. - 1 жовт. (№ 72/1). - Ст. 2598 (з наст. змінами).

20. Тюріна О. В. Сучасні системи судових і правоохоронних органів (порівняльно- правова характеристика) : навч. посіб. / О. В. Тюріна. - К. : КНТ : Вид. дім «Скіф», 2008. - 178 с.

21. Принцип верховенства права: проблеми теорії та практики : у 2 кн. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка ; [редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова)]. - Кн. 2: Принцип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / відп. ред. В. Б. Авер'янов. - К. : Конус-Ю, 2008.

Размещено на Allbest.ru