Правове забезпечення земельної реформи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія правових наук України

Київський міжнародний університет

Правове забезпечення земельної реформи в Україні

Ключові слова: земля, реформа, адміністрування, право, законодавство.

Аннотация

Ключевые слова: земля, реформа, администрирование, право, законодательство.

Annotation

Background. As analysis of the rule-proclaiming and enabling legislation practice affirms that modern state of the land legal regulation terms is far from optimal level. Now in Ukraine the integral system of the branch legislation is absent. The regulatory and legal acts on the land issues are not tied in the integral complex with the single principles of organisation, function and development. The large part of the land legal norms is scattered among branch codes and laws. Mainly the important aspects of the state policy in the land sphere are regulated selectively, fragmentary and with the breach of legal technique. The legislation collisions, legal "gaps" and cases of legal norms doubling happen.

The purpose of the article is formation of the complex approach to the solving of the urgent problems of the land reform enforceability in Ukraine.

Results. On the basis of problems analysis of the legal regulation of the land terms in Ukraine it was defined that the first steps of the land reform at the up-to-date stage should be: implementation of the "clear" mechanism of the allotments realisation, creation of the state fund of the agricultural lands, formation of the electronic land cadastre, setting of the State land bank effective function, increase of the administrative services quality in the lend resources sphere, land users stimulation to the proper land resources usage, elaboration and adoption of the number of the branch laws, strengthening the liability for torts in the land sphere.

Conclusion. Problems of the legal regulation of the land terms in Ukraine are indissolubly interconnected with each other and they cannot be solved separately with uncoordinated efforts. Such situation demands a complex of means to be used, which include all levels of the branch legislation, provide the optimisation of all its links and subsystems and as a conclusion supply the maximum efficiency of the land reform.

Keywords: land, reform, administration, law, legislation.

Постановка проблеми. У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України "Модернізація України - наш стратегічний вибір" визначено, що реформування земельних відносин і заснована на ньому перебудова усієї системи організації аграрного виробництва мають особливе значення як щодо створення умов для ефективного використання потужного ресурсу зростання національної економіки, так і щодо поліпшення умов життя та праці значного прошарку населення України [1].

За час проведення земельної реформи, яка триває в Україні з 1990 р., відбулася демонополізація державної форми власності на землю. Об'єктом реформування стали землі майже 12 тис. господарств, а 6.91 млн селян набули право на земельну частку (пай). Нині земельний фонд України становить 5.7 % території всієї Європи. У складі земель майже 71 % (42.8 млн га) займають сільськогосподарські землі, 17.6 % або більше 10.5 млн га - лісові угіддя. За формами власності станом на 1 січня 2011 р. 50.8 % земель знаходилися у приватній власності, 49 % - у державній і лише - 0.2 % у колективній. Показник забезпеченості земельними ресурсами у нашій державі становить 0.70 га на одну особу, в країнах Західної Європи - 0.25 [2].

Земельні ресурси України характеризуються високим біо-продуктивним потенціалом, у структурі якого переважають родючі ґрунти чорноземного типу - 60.2 % загальної площі орних земель, що становить близько 7 % світових запасів [3, с. 24; 4, с. 35]. Країна має унікальні можливості завоювати гідне місце на світових продовольчих ринках завдяки поставкам екологічно чистої продукції, оскільки володіє близько 8 млн га відносно чистих земель [5, с. 46]. За підрахунками експертів, при раціональній структурі землекористування вона здатна забезпечити продуктами харчування від 140 до 180 млн осіб на рік [6, с. 60; 7, с. 75].

Водночас невпорядковане та безсистемне дрібнення сільськогосподарського земельного фонду, яке супроводжувалось масовими зловживаннями на місцях, істотно гальмує розвиток аграрного сектора економіки. За висновком Рахункової палати, державне управління в сфері охорони й раціонального використання земель здійснюється незадовільно. В країні не існує комплексної системи планування, організації та контролю за використанням та охороною земель. Нині 1.46 млн га земель використовується без достатніх правових підстав (передусім, це землі, не успадковані відповідно до чинного законодавства, а також не витребувані земельні паї). Якщо врахувати, що нормативна грошова оцінка цих земель становить більше ніж 16.5 млрд грн, то виявляється, що власники й держава недоотримують близько півмільярда гривень у вигляді орендної плати та земельного податку.

Щонайменше 2 млн га орних земель не використовуються через відсутність зацікавленості власників: пенсіонерів, жителів міст та іноземців, які отримали землі у спадок. За нормативно-грошовою оцінкою, вартість цих земель становить майже 23 млрд грн. Близько двох третин договорів оренди на земельні ділянки укладено на строк до 5 років. Це призводить до надінтенсивного, виснажливого користування землею та, в кінцевому підсумку, - до ерозії ґрунтів. Загальна площа еродованих земель сягає 13.3 млн га, з них три чверті (близько 10.5 млн га) становлять орні землі [2].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. З огляду на надзвичайну актуальність питань реформування земельних відносин вони є предметом широкого обговорення в наукових і практичних колах. Їх розгляду присвячено наукові праці Н. Ісаченко, Т. Коваленко, В. Кудінова, А. Мірошніченка, В. Носика, Т. Саркісової, В. Сидор та інших правників [8-14].

Разом з тим складність і багатоаспектність земельної проблематики вимагає подальших наукових пошуків, спрямованих на вирішення нагальних проблем функціонування та розвитку сфери земельних відносин, що й визначає мету цієї статті - через аналіз новел галузевого законодавства дослідити сучасний стан реалізації земельної реформи в Україні.

Результати дослідження. Важливим кроком із вдосконалення правових засад регулювання земельних відносин стало прийняття 7 липня 2011 року Закону України "Про державний земельний кадастр" (далі - Закон), покликаного забезпечити ефективне та прозоре функціонування Державного земельного кадастру - інформаційної (автоматизованої) бази даних про землі, розташовані в межах Державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у використанні, а також дані про кількісну й якісну характеристику земель, їх оцінку, розподіл земель між власниками і користувачами [15].

Очікується, що прийнятий Закон забезпечить гарантію прав власників і землекористувачів, регулювання земельних відносин та управління земельними ресурсами, організацію раціонального використання та охорони земель, здійснення землеустрою, контролю за використанням та охороною земель; облік цінності земель у складі природних ресурсів, інформаційне забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, зацікавлених фізичних та юридичних осіб, встановлення обґрунтованих розмірів плати за землю та збільшення їх надходжень до бюджетів усіх рівнів.

Важлива новела Закону полягає в забезпеченні широкого доступу громадськості до інформації про об'єкти земельної власності. Починаючи з 1 січня 2013 р., кожен громадянин може в режимі онлайн ознайомитись з Публічною кадастровою картою України, яка містить дані про межі адміністративно-територіальних одиниць, кадастрові номери земельних ділянок, межі земельних ділянок, цільове призначення земельних ділянок, вид функціонального використання земельної ділянки, нормативну грошову оцінку земель та земельних ділянок, угіддя земельної ділянки (із зазначенням контурів будівель, споруд, розташованих на земельній ділянці), обмеження у використанні земельних ділянок, розподіл земель між власниками і користувачами (відображаються: форма власності, вид речового права), зведені дані кількісного та якісного обліку земель.

Однак донині відповідної бази даних не створено. Та й навіть за умови її якнайшвидшого створення у найближчій перспективі вона навряд чи буде ефективним важелем громадського контролю. Адже чинний Закон України "Про захист персональних даних" забороняє розголошення персональних даних без згоди самої особи. Відтак громадяни матимуть доступ лише до інформації про геопросторові дані, властивості земельних ділянок, без персональних даних власників і користувачів [16].

Фахівці констатують й інші недоліки Закону, які вже в недалекому майбутньому можуть стати джерелом корупційних та інших загроз.

Зокрема, Законом України "Про Державний земельний кадастр" введено нову категорію державних службовців - державні кадастрові реєстратори, які здійснюватимуть функції формування Поземельних книг на земельні ділянки та ведення Державного земельного кадастру. При цьому реєстратор має безапеляційне право надавання відомостей з Державного земельного кадастру та відмову у їх наданні. Виникає питання про неможливість впливу на реєстратора, навіть з боку судової системи, що, на думку представників коаліції "Прозора земля", є потенційним джерелом виникнення випадків корупції. Корупційну небезпеку посилює норма права, зафіксована Законом: "втручання будь-яких органів, посадових і службових осіб, громадян чи їх об'єднань у діяльність Державного кадастрового реєстратора, пов'язану із здійсненням державної реєстрації земельних ділянок, забороняється".

Крім того, Закон України "Про державний земельний кадастр" покладає цілу низку додаткових обтяжень на громадян. Так, обов'язковою умовою реєстрації земельної ділянки у системі земельного кадастру є оплата послуг Державного кадастрового реєстратора. До супутніх витрат громадян слід віднести й візит до реєстратора, що знаходитиметься у районному чи обласному центрі. Збільшуються й витрати потенційних землекористувачів під час складання проекту землеустрою.

Наприклад, Законом передбачено, що земельний кадастр повинен містити інформацію про якісні характеристики угідь, а це послуги, що надаються спеціалізованими державними інституціями та коштують більше 1 тис. грн за один гектар. Крім того, кадастр включатиме відомості про економічну оцінку земель, що також у середньому обійдеться землекористувачеві у межах 0.8-1.5 тис. грн за земельну ділянку однієї категорії [15].

Дискусійним моментом Закону України "Про Державний земельний кадастр" є також і обтяжлива процедура державної реєстрації земельних ділянок для громадян, які до 2004 р. отримали державні акти на землю без встановлення відповідних геодезичних координат на місцевості, а також у випадках, коли землевпорядна документація була втрачена. У такому разі Закон зобов'язує повторно виготовляти технічну документацію. Вартість цієї послуги наразі становить 2000 грн, що дорівнює двомісячному заробітку пересічного селянина. Для багатьох селян (особливо для пенсіонерів) ця сума є "непідйомною", а, отже, вони змушені шукати допомоги у різного роду ділків, віддаючи за безцінь зароблене.

Ситуація змушує констатувати, що на сьогодні земельна реформа в Україні далека від свого логічного завершення. Попри очевидні здобутки, вона не забезпечила остаточного вирішення проблем справедливого розподілу земель, раціонального землекористування, дотримання екологічних норм. земельний реформа правовий фінансовий

Значною мірою такий стан справ обумовлюється недоліками правового регулювання земельних відносин.

Попри наявність Земельного кодексу, в Україні відсутня цілісна система галузевого законодавства. Нормативно-правові акти із земельних питань не ув'язані в інтегральний комплекс з єдиними принципами організації, функціонування та розвитку. Здебільшого земельні правові норми розпорошено по галузевих кодексах і законах (Лісовий кодекс, Містобудівний кодекс, Водний кодекс, Закони України "Про сільськогосподарську кооперацію", "Про надра" та ін.). Багато важливих аспектів державної політики у земельній сфері регулюються вибірково, фрагментарно та з порушеннями юридичної техніки. Даються взнаки колізії законодавства, правові "прогалини" та випадки дублювання юридичних норм.

Прийняті концепції не завжди підкріплюються відповідними цільовими програмами, які, зі свого боку, не мають дієвих механізмів реалізації. З дня схвалення урядової Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 р. минуло більш як чотири (!) роки, а передбачена нею програма досі не прийнята [17].

Практично всі норми базових актів галузевого законодавства мають надто загальний характер, при цьому унеможливлюється реалізація їх положень як норм прямої дії. Крім того, сучасне земельне законодавство характеризується надмірним динамізмом нормативного масиву, частими змінами провідних аспектів земельної політики. Головний земельний закон морально застарів і не може якісно та у повному обсязі регулювати відносини, що виникають у процесі реалізації земельної реформи.

Поряд з недоліками правової регламентації даються взнаки структурні та функціональні вади галузевого управління, зокрема, неефективність взаємодії, відсутність міжгалузевої та міжрегіональної координації, зародковий стан громадського контролю, недостатнє фінансування, організаційні недоліки, слабке матеріально-технічне забезпечення. Не будучи адаптованою до соціально-економічних реалій, система управління земельною сферою здебільшого вичерпала свій потенціал і здатність до саморозвитку.

Малоефективними є механізми контролю в сфері раціонального використання та охорони земель. Належним чином не виконуються вимоги щодо виведення частини земель з обробки, консервації та рекультивації деградованих земель, проведення обов'язкових меліоративних заходів, розширення фонду земель лісогосподарського призначення та природно-заповідних територій до середньоєвропейського рівня тощо. Усе це вкрай негативно впливає на якість земель, зменшує інвестиційну привабливість земельної сфери та, як наслідок, знижує стратегічний потенціал земельних ресурсів країни.

Наразі доводиться констатувати відсутність належного економічного, правового та організаційного підґрунтя для втілення кінцевої мети земельної реформи - запровадження вільного ринку землі. Недостатня готовність суспільства, ряду політичних сил до кардинальних перетворень у земельній сфері обумовлює значну кількість масштабних загроз, у тому числі: захоплення українських земель представниками іноземного капіталу; концентрація земельних ресурсів у олігархічних кланів, "обезземелення" селян та утворення аграрного латифундизму латиноамериканського типу; зникнення в історичній перспективі українського села як самобутнього соціокультурного феномена; відчуження в селян земельних ділянок сільськогосподарського призначення за ціною, істотно нижчою від економічно обґрунтованої; неконтрольована зміна цільового призначення та урбанізація сільськогосподарських земель; деградація земель та втрата ними своїх продуктивних властивостей; стрімке подорожчання продуктів харчування тощо.

На цьому тлі з неабиякою гостротою постає проблема кримі- налізації земельної сфери. Сфера земельних відносин вражена корупцією, вона стала живильним середовищем для діяльності організованих злочинних угруповань, у тому числі за участю представників публічної адміністрації та правоохоронних органів. Частішають випадки прийняття судами та іншими органами державної влади неправомірних рішень. Триває практика самовільного захоплення земельних ділянок. Масовим явищем стала забудова прибережних захисних смуг уздовж річок, морів, навколо озер та водосховищ.

Тільки в першому півріччі 2012 р. Генеральна прокуратура України порушила 342 кримінальні справи у земельній сфері. До відповідальності притягнуто 2.5 тис. посадовців органів влади і контролю. В державну та комунальну власність повернуто понад 27.5 тис. га земель. Попереджено та припинено незаконне відчуження ще 44 тис. га землі загальною вартістю понад 3 млрд грн [18]. І це лише верхівка "айсберга" злочинності в земельній сфері, що здебільшого має латентний характер. Протягом останніх років протиправні оборудки із землею набули величезних масштабів, що вимагає концентрації зусиль у напрямку їх попередження, виявлення, припинення та притягнення до відповідальності винних осіб.

Висновки

Існування широкого комплексу правових, організаційних, фінансових та інших проблем ставить під загрозу подальшу долю земельної реформи та викликає суспільне невдоволення державною політикою в земельній сфері. З огляду на це першочерговими кроками в напряму динамічного розвитку земельних відносин повинні стати:

• запровадження "прозорого" механізму реалізації земельних ділянок, який би функціонував на засадах відкритості, рівного доступу та публічного контролю;

• створення державного фонду земель сільськогосподарського призначення, основною метою якого має стати компенсація втрат громадян, обумовлених вилученням земельних ділянок для забезпечення державних і суспільних потреб;

• формування електронного земельного кадастру, який би забезпечив доступ широкого загалу до інформації про об'єкти земельної власності, зокрема, про межі земельних ділянок, їх цільове призначення, вид функціонального використання, нормативну грошову оцінку, розподіл між власниками і користувачами тощо;

• налагодження ефективного функціонування Державного земельного банку - спеціалізованої державної фінансової установи, орієнтованої на кредитування сільськогосподарських товаровиробників під заставу землі та іншого майна;

• вдосконалення організації та підвищення якості адміністративних послуг у сфері земельних ресурсів;

• стимулювання землекористувачів до раціонального використання земельних ресурсів шляхом надання податкових і кредитних пільг особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель і підвищення родючості ґрунтів; звільнення від плати за земельні ділянки, на яких ведуться роботи щодо поліпшення їх стану; компенсації сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних і забруднених земель тощо.

У законотворчій сфері важливо також прискорити розробку та прийняття Законів України: "Про іпотеку землі"; "Про державну інвентаризацію земель"; "Про державний земельний (іпотечний) банк"; "Про державну земельну службу"; "Про зонування земель"; "Про управління землями державної власності"; "Про державну підтримку збереження та відтворення родючості ґрунтів"; "Про економічне стимулювання раціонального використання земель сільськогосподарського призначення"; посилити юридичну відповідальність за нераціональне використання земель, незаконні операції із землею, порушення екологічних правил землекористування, псування ґрунтів та інші делікти в земельній сфері.

Актуальні проблеми правового забезпечення земельної реформи в Україні нерозривно пов'язані між собою, і їх не вирішити "поодинці" шляхом розрізнених дій. Ситуація вимагає вжиття комплексу заходів, які б охоплювали всі рівні галузевого законодавства, передбачали оптимізацію всіх його ланок і підсистем, а в кінцевому підсумку - забезпечили максимальну ефективність земельної реформи.

Список використаних джерел

1. Модернізація України - наш стратегічний вибір : Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. -- К. : НІСС, 2011. -- 416 с.

2. Парламентські слухання: "Земля в українській долі: ситуація у земельній сфері, законодавче забезпечення земельних відносин та практика його реалізації" // Веб-сайт "Український лісовод" [Електронний ресурс]. -- Режим доступу : http://www.lesovod.org.ua/node/9510.

3. Хвесик М. А. Стратегічні імперативи раціоналізації землекористування в контексті соціально-економічного піднесення України / М. А. Хвесик // Економіка АПК. -- 2009. -- № 3. -- С. 24-29.

4. Галушко В. П. Формування ринку землі в Україні / В. П. Галушко, Ю. Д. Білик, А. С. Даниленко. -- К. : Урожай, 2006. -- 277 с.

5. Кириленко І. Г. Актуальні питання ринку земель сільськогосподарського призначення / І. Г. Кириленко // Економіка АПК. -- 2009. -- № 3. -- С. 44-46.

6. Третяк А. М. Земельні ресурси України та їх використання : монографія / А.М. Третяк, Д. І. Бамбідра. -- К. : ЦЗРУ, 2003. -- 143 с.

7. Юрченко А. Стан земельної політики в Україні / А. Юрченко : матеріали круглого столу ["Стан і стратегія сучасної земельної політики в Україні"], (Київ, 21 трав. 2009 р.). -- К. : Либідь, 2009. -- С. 75-85.

8. Ісаченко Н. В. Екологічні та економічні засади зонування земель як передумова сталого розвитку землекористування : дис. ... канд. юрид. наук : 08.00.06 / Ісаченко Наталія Василівна. -- К. , 2010. -- 207 с.

9. Коваленко Т. О. Колізія компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин / Т. О. Коваленко // Часопис Київського університету права. -- 2010. -- № 4. -- С. 247.

10. Кудінов В. О. Основні етапи проведення земельної реформи / В. О. Куді- нов // Юриспруденція: теорія і практика. -- 2009. -- № 10 (60). -- С. 36-41.

11. Мірошниченко А. М. Колізії у правовому регулюванні земельних відносин в Україні : дис. ... доктора юрид. наук : 12.00.06 / Мірошниченко А. М. -- К., 2009. -- 401 с.

12. Носик В. В. Право власності на землю Українського народу : монографія / В.В. Носик. -- К. : Юрінком-Інтер, 2006. -- 544 с.

13. Саркісова Т. Б. Земельне правопорушення як підстава юридичної відповідальності в Україні : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06 / Саркісова Т. Б. -- К., 2012. -- 216 с.

14. Сидор В. Д. Земельне законодавство України: сучасний стан та перспективи розвитку : монографія / В. Д. Сидор. -- К. : Юридична думка, 2011. -- 311 с.

15. Закон України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 №3613-VI // Офіційний вісник України. -- 2011. -- № 60. -- Ст. 2405.

16. Закон України "Про захист персональних даних" від 1 черв. 2010 р. // Офіційний вісник України. -- 2010. -- № 49. -- Ст. 1604.

17. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 черв. 2009 р. № 743-р "Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року" // Офіційний вісник України. -- 2009. -- № 51. -- Ст. 1760.

18. ГПУ з початку 2012 р. порушила 342 кримінальні справи в земельній сфері // Веб-сайт інформаційного агентства РБК-Україна "Український лісовод" [Електронний ресурс]. -- Режим доступу : http://www.rbc.ua/ ukr/news/accidents/gpu-s-nachala-2012-g-vozbudila-342-ugolovnyh-dela- v-zemelnoy-11072012171200.

Размещено на Allbest.ru