Реконструкція правової моделі організації публічної влади на сучасному етапі конституційних перетворень в Україні (на матеріалах праць проф. М.П. Орзіха)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реконструкція правової моделі організації публічної влади на сучасному етапі конституційних перетворень в Україні (на матеріалах праць проф. М.П. Орзіха)

А. Єзеров, кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри конституційного права

Національного університету «Одеська юридична академія»

Ключові слова: регіоналізм, державний устрій, публічна влада.

На сучасному етапі конституційних перетворень актуалізоване питання реконструкції державного Устрою України, встановлення нової моделі відносин між центром та регіонами. У статті аналізуються передумови даної реформи та даються практичні рекомендації щодо її оптимального здійснення.

На современном этапе конституционных преобразований актуализирован вопрос реконструкции государственного устройства Украины, установления новой модели отношений между центром и регионами. В статье анализируются предпосылки данной реформы и даются практические рекомендации по ее оптимальному осуществлению.

конституційний державний устрій

З моменту прийняття Конституції 1996 року ретроспектива конституційних перетворень в Україні демонструє тяжіння до реформування організації публічної влади, в тому числі шляхом внесення змін до тексту Конституції (2004, 2011, 2013 рр.) або повернення (відновлення) її попередніх редакцій (2010, 2014 рр.). При цьому таке реформування «далеко не завжди отримувало наукові обґрунтування з необхідним аналізом і прогнозуванням соціально-політичних та юридичних наслідків... з «виходом» реформи за межі власного предмета конституційного права у сферу системно-структурних якісних змін у державно-правовому та суспільному житті» [1].

Перші внесені зміни за Законом України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (далі - Закон № 2222) [2] (так звана «політична реформа») передбачали трансформацію української політичної системи від президентсько-парламентської системи до більш парламентської [3], перерозподіляючи повноваження у трикутнику «Президент - Парламент - Уряд». На практиці вони дали старт сучасному етапу конституційних перетворень, коли всі наступні кроки щодо реформування Основного Закону були пов'язаними з дією «політичної реформи» 2004 року. При цьому характер цих наступних кроків був обмовлений не стільки здобутками «політичної реформи», скільки її недоліками, закладеними під час її ухвалення.

По-перше, прийняття Закону № 2222 було результатом політичної угоди, досягнутої елітами під час фактично надзвичайної ситуації. При цьому застереження науковців щодо того, що «основний Закон будь-якої країни повинен бути не результатом політичної боротьби або компромісу, але - тільки консенсусу» [4], на жаль, не бралися до уваги. Тому в подальшому політична боротьба продовжилася вже на основі цього Закону, хоча він був покликаний вирішити конфлікт.

По-друге, реформа мала незавершений характер. Набуття нею чинності пов'язувалося з прийняттям проекту закону про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування [5], чого не відбулося. У такий спосіб досягнуто «формування невідомого у світі симбіозу парламентсько-президентської республіки у центрі держави та президентсько-парламентської - на місцях, у регіонах» [6].

По-третє, конституційність Закону № 2222-1V була під сумнівом через порушення процедури його прийняття: він був прийнятий «пакетним» голосуванням з іншими законами, а також мали місце відомі порушення у застосуванні механізму попереднього конституційного контролю [7]. Тому цілком слушними є зауваження про те, що прийняття різних за сутністю та наслідками прийняття законів єдиним, так званим «пакетним» голосуванням, порушує ієрархічну цілісність законодавства України, а також щодо того, що не був здійсненний обов'язковий попередній конституційний контроль за законопроектом, який вносить зміни до Основного Закону України [8].

Четвертим негативним фактором є конфліктогенна система організації державної влади, що яскраво проявилося у 2006 - 2009 рр. і на що звертала увагу Венеціанська комісія: конституційні зміни у прийнятій редакції не повністю дають змогу досягнути мети конституційної реформи - встановлення збалансованої та функціональної системи правління [8].

По-п'яте, Конституція і внесення змін до неї залишаються скоріше засобом політичної боротьби, ніж правилами для всіх. При цьому, потерпаючи від переваги права сили над силою права, правового нігілізму та правового популізму, Конституція України має реально стати установчим актом Українського народу, актом вищої юридичної сили. Відповідно, тому ключовим напрямом сучасних конституційних перетворень мають стати не стільки втручання в її текст, скільки підвищення правової культури її «користувачів» та «споживачів» [9].

Вказані та інші передумови спричинили рестарт конституційної реформи [10] та згодом відновлення її дії [11]. її чинність сьогодні з наступними змінами та сучасна складна соціально-політична ситуація в Україні активізували гострі політичні дебати щодо вдосконалення організації публічної влади, включаючи зміни в державно-територіальному устрої з метою розширення самостійності регіонів. Прямий запит щодо децентралізації, демонополізації влади здійснила 2014 року Революція Гідності. Вперше за новітню історію України на конституційному рівні заговорили про розподіл повноважень не «по горизонталі» (тобто у трикутнику «Президент - Парламент - Уряд»), а «по вертикалі» (тобто між центрами і регіонами»).

Існуюча модель адміністративно-територіального устрою України сформувалася в 1930-х роках, і останніми десятиліттями розвивалась у бік ослаблення регіонів, поширення корупції, супроводжувалася зростанням неефективності системи публічної влади й управління. Ці фактори за зовнішньої «підтримки» обернулися сепаратистськими рухами. Крім того, істотні регіональні відмінності історичного, економічного, географічного, етнічного, культурного, мовного характеру є тим постійним фактором, який визначає політичну поведінку населення, а точніше, політичну конкуренцію регіонів, «зіткнення» заходу і сходу України.

На цьому підґрунті висловлювалися позиції щодо того, що унітарний статус України не дає населенню територій можливості для самостійного влаштування свого регіонального життя, захисту своїх територіальних особливостей та інтересів політичного, економічного, культурного та іншого характеру. Варто зауважити, що правове ігнорування територіальних і етнічних відмінностей регіонів дійсно може стати вагомою причиною кризи державності та територіальної цілісності. Однак не відповідає дійсності твердження, що унітаризм не здатний враховувати регіональні особливості. Так само не витримують критики заяви про здатність вирішити регіональні та загальнодержавні проблем шляхом федералізації країни.

Слід погодитися з М.П. Орзіхом у тому, що існуюча організація територіального устрою та системи місцевого самоврядування, які фактично консервують старі управлінські орієнтації, не сприяють підвищенню ефективності управління, його системному оновленню, не припускають використання науково-системних поглядів та принципів [12].

Соціально-правова ситуація, що склалася нині, вимагає пошуку оптимальної конституційної моделі взаємодії центру та регіонів, яка передбачала би значну децентралізацію влади в умовах збереження унітарного державного устрою. Врахування вітчизняного історичного досвіду України і світового досвіду, зарубіжних експертних рекомендацій не може вести до відтворення старих державних форм України, зарубіжних моделей устрою держави, навіть у тому випадку, якщо вони історично виправдані. Історичні форми устрою суспільства й держави, як правило, ефективно діють у конкретно-історичних умовах. Тому перспективи розвитку України як сучасної ефективної демократичної, правової держави безпосередньо пов'язані з регіоналізацією, що являє собою процес трансформації держави в напрямі розмежування повноважень і структур державного управління на користь регіонів. По суті, це держава, яка складається з автономних утворень, тобто територій, які не мають державного суверенітету, але користуються широкими самоврядними повноваженнями.

У перехідний період від авторитарного режиму до демократії регіоналізм виявляється важливим фактором перетворення суспільства в цілому. Так, наприклад, такі європейські держави, як Італія, Іспанія, йшли від тоталітаризму до демократії саме через регіоналізацію [13]. Для України в сучасних умовах регіоналізм - це важлива гарантія демократичних перетворень в країні, збереження її територіальної цілісності та національної єдності.

Теорія конституціоналісти™ розглядає регіоналістські держави в якості унітарних із певними особливостями, які їх відрізняють від складних унітарних держав [14]. Регіоналізовані унітарні держави поділяють на адміністративні та політичні. Перші з них - класична форма децентралізації, де регіони є територіальним одиницями найвищого рівня (Франція, частково Португалія). Політичний регіоналізм характеризується рисами, що наближають його до федеративної держави. Серед них - конституційна закріпленість регіоналізму, конституційний розподіл повноважень між центром та регіонами, формування верхньої палати парламенту на основі регіональних утворень (Італія, Іспанія) [15].

Безумовно, Україна має свої істотні особливості, які не дозволяють проводити прямі аналогії з будь-якою ре- гіоналістською державою у світі. Ані італійська, ні іспанська, ні південноафриканська моделі не можуть бути механічно перенесені на український політико-правовий ґрунт. Історичні, економічні, політичні, національні та інші особливості України обумовлюють особливості українського регіоналізму.

Тому можна стверджувати практичну необхідність та політичну доцільність розвитку української державності в напрямі посилення регіонів з метою децентралізації державного управління, оптимізації місцевого самоврядування та, відповідно, розширення самостійності регіональної влади. Це обумовлює внесення відповідних змін до Конституції України, пов'язаних із переглядом компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування та впровадженням нової правової моделі відносин між центральною і місцевою владою. Такий проект закону щодо децентралізації влади був підготовлений Конституційною комісією та 1 липня 2015 року внесений Президентом України на розгляд Верховної Ради України (реєстр. № 2217а) [16].

Як зазначає М. П. Орзіх, «конституційні перетворення неможливі без істотних змін державного устрою України у напрямі реконструкції адміністративно-територіального устрою з перспективою створення у рамках статей 2, 132 чинної Конституції регіоналістської держави...» [17]. Тому природно, що цей законопроект (далі - проект № 2217а), встановлюючи нові положення щодо розмежування центральної та регіональної влади, здійснення місцевого самоврядування, новелізує також питання територіального устрою.

По суті, проект № 2217а зберігає трирівневу структуру адміністративно-територіального поділу України: громада - район - регіон замість населений пункт - район - область. Зміни до статті 133 передбачають, що систему адміністративно-територіального устрою України складатимуть адміністративно-територіальні одиниці: громади, райони, регіони. Територія України буде поділена на громади, які виступатимуть первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України. Декілька громад становитимуть район. Автономна Республіка Крим та області стануть регіонами України. Слід зазначити, що прирівнювання регіону до області не несе в собі жодного реформаторського навантаження та не відповідає самому змісту поняття «регіон» як частини державної території, що склалася історично, має економічні, демографічні, культурні та інші особливості. У ході реформи слід - як на тому наголошує М.П. Ор- зіх - відмовитися від двох з половиною десятків областей, що механічно сприйняли в результаті дії Закону від 26 березня 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів і регіональне самоврядування» принципи регіональної політики, «конституційно-політичний», «державний регіоналізм» [18], та конституювати реально сформованих (економічно, демографічно, культурологічно тощо) 4 - 6 регіонів (наприклад, Центрально-Українського, Донецького та ін., незалежно від пропонованих у літературі найменувань і номенклатури регіонів [19].

Крім того, актуальною залишається пропозиція М.П. Орзіха про те, що «у територіальному устрої потребує визначення місце регіону. Цей центральний суб'єкт територіального устрою (ст. 132 Конституції України) практично не отримав визначення у Конституції та поточному законодавстві. Це пояснюється декларативністю у сучасній Україні регіональної політики, але не виправдовує ігнорування регіону, використання його як словосполучення, що не має інструментально-прикладного значення. У цьому зв'язку треба відмовитися від традиційного уявлення про області лише як адміністративно-територіальні одиниці, а розглядати їх в якості основних складових державного устрою, які виконують регіональні функції» [20]. При цьому частково дотримані рекомендації М.П. Орзіха щодо законодавчого визначення ролі і місця територіальної громади, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування (ст. 140 Конституції України), потребує відокремлення її від населення, визначення її правосуб'єктності та специфікації правового статусу членів громади [21], що має сприяти вирішенню фундаментальної проблеми створення демократичної, соціальної, правової, держави (ст. 1 Конституції України). Так, проект № 2217а передбачає зміни до статті 133 Конституції, відповідно до яких «територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України», а зміни до статті 140 встановлюють, що «територіальна громада здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування шляхом самостійного регулювання суспільних справ місцевого значення та управління ними в межах Конституції і законів України. Територіальну громаду становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади». Відповідно до запропонованих змін до статті 133 район становлять декілька громад. Ці зміни та оптимальна реалізація Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [22] дозволять реалізувати передбачене колись М.П. Драгомановим перетворення в майбутньому України «у добровільний союз дрібних автономних общин» [23].

На всіх трьох рівнях адміністративно-територіального устрою оновлюється правова модель організації публічної влади. У громадах буде діяти місцеве самоврядування, представлене радами громад та їх виконавчими органами. Обласні та районі ради зберігають статус представників спільних інтересів територіальних громад району, області (стаття 140), але відтепер вони мають не лише їх представляти, а й реалізовувати, для чого їм надається право формувати власні виконавчі органи, а місцеві державні адміністрації ліквідовуються. При цьому повноваження місцевого самоврядування та їхнє матеріальне забезпечення значно розширюються (статті 142, 143).

Вибудувана у 1990-х роках на основі колишніх обкомів вертикаль влади орієнтована на Адміністрацію Президента (навіть не Уряді). В умовах парламентської республіки та дієвого місцевого самоврядування інститут місцевих державних адміністрацій стає зайвим елементом державного механізму. Замість них не мають створюватися урядові чи президентські представництва, до функцій яких буде включено державний нагляд за додержанням законодавства органами місцевого самоврядування на відповідній території та дотримання ними прав і свобод особи. Жоден орган не може бути наділений правом втручатися в діяльність органів місцевого самоврядування, крім суду. Однак проект № 2217а, на жаль, насправді не ліквідовує, а переформатовує цей інститут: з'являється новий суб'єкт конституційного права - префект (статті 118, 119). Він буде призначатися Президентом України та, відповідно, орієнтований на його політику, а не на політику сформованого парламентською більшістю Уряду, що несе в собі конфліктогенний потенціал та залишає невіришеною закладену в конституційну модель проблему. Крім того, сумнівною залишається необхідність впровадження інституту префектів на рівні районів.

Втілення запропонованих конституційних змін потребуватимуть подальшого наукового супроводження та наповнення поточним законодавством. При цьому якщо одні провідні науковці, зокрема А.І. Селіванов, називають конституційні зміни та висновок Конституційного Суду України щодо них «тріумфом конституційної думки» та вважають необхідним прийняття ще 16 законів «для остаточного формування моделі місцевого самоврядування європейського зразка» [24], інші, зокрема В.І. Шишкін, зазначають, що анонсовані реформи можна провести, «ні на йоту, ні на букву» не змінюючи Конституцію України [25].

Дійсно, прагнучи децентралізації та деконцентрації влади, слід внести концептуальні зміни до Податкового і Бюджетного кодексів України, законів про місцеве самоврядування, про вибори тощо. Наразі до сьогодні обласний та районний рівні держави формувалися центральною владою без урахування думки місцевого населення, а часом - усупереч їй. А існуюча система виборів до представницьких органів самоврядування не сприяла вільному волевиявленню народу та розвитку громад. Така практика є антидемократичною та нівелює будь-які гасла щодо самостійності регіонів.

Різкий перехід з обрання депутатів місцевих рад за мажоритарною системою до обрання їх за пропорційною системою викликав свого часу справедливу критику. Ця виборча система на рівні обласних та районних рад була згодом змінена на змішану, коли половина складу ради обиралася в округах, половина - за виборчими списками партій. Подальше реформування має полягати не в поверненні status quo, а в побудові такої системи, яка б відповідала інтересам мешканців відповідних регіонів. Забезпечення репрезентативності має стати ключовим завданням у подальшому становленні виборчого законодавства. Адже представницька установа має забезпечувати не лише партійне представництво, яке в політичних реаліях України має умовний характер, а й представництво інших соціальних верств населення. Банально казати про професійність депутатського корпусу, яка була знівельована пропорційною системою обрання депутатів місцевих рад за закритими списками.

Суттєвим недоліком було те, що вибори депутатів районних, обласних рад за змішаною системою суперечили конституційній природі цих рад як органів, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. За такої системи громадяни реально втрачають гарантовану можливість направити свого представника до відповідного органу місцевого самоврядування. Тому для забезпечення представництва спільних інтересів громад оптимальним є механізм формування цієї категорії місцевих рад за мажоритарною системою абсолютної більшості в одномандатних округах. Це означає, що від кожної громади району або області до відповідної ради потраплять представники. При цьому чим більше громада, тим більше виборчих округів у ній створюється і, відповідно, більше представників потрапляє в районну або обласну раду.

При цьому слід дозволити створення регіональних політичних партій (зараз партії мають лише всеукраїнський статус) та надати їм право висувати кандидатів на регіональних виборах, чим стимулювати розвиток регіональних еліт. Крім того, слід встановити ценз осілості для кандидатів у депутати місцевих рад та для претендентів на посади у виконавчі органи рад: на ці мандати/ посади можуть претендувати лише особи, які протягом значного терміну постійно проживають у регіоні.

Для недопущення дублювання повноважень, втручання органів державної влади у компетенцію місцевого самоврядування обласні та районні ради мають отримати право на звернення до Конституційного Суду щодо відповідності актів Президента, Кабінету Міністрів і Верховної Ради Основному Закону. Наразі проект № 2217а навпаки передбачає лише право звернення державних органів до Конституційного Суду України щодо конституційності актів органів місцевого самоврядування.

Важливо, щоб ідея децентралізації, тобто надання організаційної та фінансової самостійності регіонам не була спотворена на етапі ухвалення змін або їх реалізації. Законодавче наповнення реформи має отримати гідне наукове супроводження для того, щоб забезпечити реальними правовими та організаційними механізмами нову модель державного устрою України. Тому природнім є звернення до історії української державності, до ідей і вчень мислителів, науковців, які прагнули не лише до історичного аналізу, а й прогнозу розвитку України, конструювання її майбутньої державної організації [26].

Література

1. Орзіх М.П. Конституційна реформа і конституційна модернізація: методологія визначення та співвідношення / М.П. Орзіх // Проблеми сучасної консти- туціоналістики: навч. посіб. / М.П. Орзіх, В.М. Шаповал, А.Р. Крусян [та ін.[; за ред. М. П. Орзіха. (Серія «Проблеми сучасної конституціоналістики». Випуск 2: Конституційні перетворення в Україні). -- К.: Юрінком Інтер, 2012. - С. 31.