Омбудсмен: вітчизняний досвід і практика Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Омбудсмен: вітчизняний досвід і практика Європейського Союзу

Л. Антонюк,

магістрант юридичного факультету

Київського національного університету імені Тараса Шевченка

й Університету Миколаса Ромеріуса

У статті досліджується питання ефективності діяльності Уповнова-женого Верховної Ради України з прав людини. У контексті нового курсу країни розглядається інститут Омбудсмена Європейського Союзу та на основі порівняння отриманих даних надаються рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного аналога. омбудсмен рада право

В статье исследуется вопрос эф-фективности деятельности Уполно-моченного Верховной Рады Украины по правам человека. В контексте но-вого курса страны рассматривается институт Омбудсмена Европейского Союза и на основе сравнения полу-ченных данных даются рекомендации по усовершенствованию отече-ственного аналога.

The question of the efficiency of activities of the Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights is an-alyzed. In the context of the new policy of the country, the issue of the Ombudsman of the European Union is raised and based on a comparison of the data received recommendations to improve national counterpart are provided.

На сьогодні наша країна переживає нелегкі часи: часи демократичних змін і перетворень, реформування не тільки вищих органів влади, а й усього суспільства загалом. Проте варто за-значити, що ще 26 червня 1996 року із прийняттям Конституції України, а згодом 23 грудня 1997 року Законом України «Про Уповноваженого Верхов-ної Ради України з прав людини» було покладено початок докорінних перетво-рень у системі тоталітарного раніше, позбавленого будь-якої можливості на супротив і висловлення своєї думки суспільства - започатковано інститут українського омбудсмена - Уповнова-женого Верховної Ради України з прав людини. Та чи виправдав надії та по-кладені на нього сподівання новоство- рений тоді орган? Як засвідчує практика, відповідь на це питання негативна. І ця проблема існувала не тільки в ті далекі для сучасної молоді 1990 роки: навіть із приходом нової, орієнтованої на європейську практику владу, ситуація залишається невтішною.

Метою статті є з розуміти недоліки інституту вітчизняного омбудсмена, прогалини в його роботі й на основі по-рівняння з Омбудсменом Європейського Союзу висловити пропозиції щодо вдосконалення правового статусу по-вноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Для написання статті використову-валось чинне на сьогодні законодавство України та Європейського Союзу, а також статті вітчизняних і міжнародних дослідників, учених і громадських діячів у сфері дослідження правового статусу й діяльності омбудсменів, зокрема А. Дмитрієва, Є. Захарова, Л. Коваль, М. Крістофера, В. Поп, О. Шинкаренко та інших. Основними методами дослідження виступили такі методи: узагальнення, синтезу й аналізу, порівняння, аналогії а також методи дедукції та індукції.

І. Вітчизняний досвід: Уповноваже-ний Верховної Ради України з прав лю-дини.

Насамперед важливо звернути увагу на статус і повноваження Уповнова-женого Верховної Ради України з прав людини, а також розглянути відповід-ність практичної діяльності й дієвості цього інституту прописаним у законо-давстві нормам.

Представники юридичної професії розуміють, що питання статусу та по-вноважень будь-якої офіційної інститу-ції необхідно розглядати через призму законодавчих положень, саме тому, опираючись на Конституцію України, яка стверджує, що «кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради Укра-їни з прав людини»[1], і норми Закону України «Про Уповноваженого Верхов-ної Ради України з прав людини», зазна-чимо таке: «Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України» [3].

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений Вер-ховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), є захист прав і свобод людини та громадянина, про-голошених Конституцією України, за-конами України й міжнародними дого-ворами України; додержання та повага до прав і свобод людини та громадянина суб'єктами, зазначеними в зако-нодавстві; запобігання порушенням прав і свобод людини та громадянина або сприяння їх поновленню; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини та громадянина у відповідність із Конституцією Укра-їни, міжнародними стандартами в цій галузі; поліпшення й подальший роз-виток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій інформованості населення й захист конфіденційної інформації про особу [3].

Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, зазначеним вище Законом, Законом України «Про державну службу», іншими законами України. Його доповнюють наявні засоби захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина, не скасовують і не зумовлюють перегляд компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені в разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), уведення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в її окремих місцевостях [3].

Тобто, Уповноважений є невід'єм-ним елементом конституційної системи захисту прав і свобод людини та гро-мадянина, яка включає в себе передусім систему судів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та міжнародні судові й інші органи, членом або учасницею яких є Україна. Він приймає та розглядає звернення народних депутатів України, громадян України, незалежно від місця їхнього перебування, іноземців, осіб без громадянства, які перебувають на території України, або осіб, котрі діють в їхніх інтересах. Уповноважений роз-глядає звернення щодо відносин, що виникають між заявником та органами державної влади, органами місцевого самоврядування і їхніми посадовими й службовими особами. Парламентський контроль здійснюється щодо захисту прав і свобод заявників, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України [3].

Одним із найважливіших і найбільш проблемних є питання повноважень українського Омбудсмена та їх прак-тичного втілення. Ст. 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» надає невичерпний перелік тих прав, якими наділений Уповноважений, а ст. 15 цього самого Закону зазначає обов'язки, покладені на цю інституцію. У цьому контексті важливо зазначити, що на офіційному сайті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини українську модель Омбудсмена зарахо-вують до так званої «сильної» моделі, що характеризується такими ознаками:

1) високим конституційним стату-сом Уповноваженого з прав людини, який закріплено в ст. ст. 55, 85, 101 Конституції України;

2) незалежністю Уповноваженого від будь-якого органу державної влади або місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб;

3) запровадженням єдиної моделі Омбудсмана на національному рівні;

4) широкою юрисдикцією Уповнова-женого, яка поширюється як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб;

5) значними повноваженнями щодо проведення проваджень і перевірок, у тому числі із власної ініціативи, для ви-явлення випадків порушень прав людини та здійснення постійного моніторин-гу за станом дотримання прав і свобод людини;

6) правом ініціювати обов'язкові для розгляду подання із викладенням реко-мендацій щодо усунення виявлених по-рушень прав і свобод людини органами державної влади, місцевого самовряду-вання, об'єднаннями громадян, підпри-ємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, їхніми посадовими та службовими особами;

7) можливістю безпосереднього звернення до Уповноваженого широких верств населення;

8) гнучкістю й неформальністю про-цедури, свободою дій щодо відкриття провадження в тій чи іншій справі тощо.

Крім цього, Уповноважений наділе-ний додатковими гарантіями незалеж-ності, серед яких заборона втручання у діяльність Уповноваженого з боку органів державної влади, органів місце-вого самоврядування, об'єднань грома-дян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і їхніх посадових осіб, у тому числі заборона вимагати від Уповноваженого пояснень по суті справ, що знаходились або зна-ходяться в його провадженні. У законі також чітко визначено обмежене коло підстав, за якими може бути припинено його повноваження або звільнено з посади. Під час здійснення своїх по-садових обов'язків Уповноважений не може бути без згоди Верховної Ради притягнутий до кримінальної відпові-дальності, підданий заходам адміністра-тивного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затриманий, зааре-штований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальну справу проти Уповноваженого може бути порушено тільки Генеральним проку-рором України. Важливою гарантією незалежності при здійснені Уповнова-женим з прав людини своїх функцій є його фінансова самостійність. Фінан-сування діяльності Уповноваженого з прав людини відбувається із Державного бюджету України та щорічно передбачається в ньому окремим рядком. Уповноважений з прав людини розро-бляє, подає на затвердження Верховної Ради України й виконує кошторис своїх витрат [15].

У цьому контексті виникає запи-тання: чи не забагато повноважень от-римав український Омбудсмен і чи не суперечить таке широке коло прав за-гальній концепції інституту Омбудсме-на? Особливого занепокоєння викликає його право втручатися в діяльність судової гілки влади. Чи не значить це, що незалежність судової гілки вже не є настільки «незалежною» та «непід- контрольною» жодній іншій інституції? Відповідно до законодавства, втручання у здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання й поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою впливу на безсторонність суду забороняється й тягне за собою відповідальність, установлену законом [2]. Варто завжди пам'ятати, що, відпо-відно до теорії поділу влади, яка набула практичного значення в Україні як у демократичній країні, влада поділена на три гілки: законодавчу, представлену передусім парламентом - Верховною Радою України; виконавчу - центральні та місцеві органи виконавчої влади на чолі з Кабінетом Міністрів України; судову, утілену в діяльності незалежних судів по всій країні. Чи є обґрунтованим тоді надання права інституту, підзвітному законодавчому органу влади, втручатись у діяльність судової гілки?

В умовах нестабільності політичної ситуації в нашій країні право «бути присутнім на засіданнях судів усіх ін-станцій, у тому числі на закритих судо-вих засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим» [3], може бути предметом зловживання навіть з боку особи, якій довірено захищати права й свободи особи та громадянина.

Чимало запитань виникає щодо від-повідальності українського Омбудсмена, перед суспільством насамперед. Законом установлено, що протягом першого кварталу кожного року Упов-новажений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан до-держання й захисту прав і свобод люди-ни та громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями грома-дян, підприємствами, установами, орга-нізаціями незалежно від форми власно-сті та їхніми посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини та громадянина, і про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини та громадянина. Щорічна доповідь повинна містити посилання на випадки порушень прав і свобод людини та громадянина, щодо яких Уповноважений уживав необхідних заходів, на результати перевірок, що здійснювалися протягом року, висновки й рекомендації, спрямовані на поліпшення стану забезпечення прав і свобод людини та громадянина. У разі необхідності Уповноважений може по-дати Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод лю-дини та громадянина [3].

Але, як стверджують дослідження Української гельсінської спілки з прав людини, станом на 2006 рік «майже за дев'ять років було зроблено лише три загальних доповіді - у 2000, 2002 та 2005 роках - і одну спеціальну - про права українців, які працюють за кордоном. Вийшло тільки п'ять Вісників Уповноваженого, усі вони містять або міжнародні угоди, або подання і листи Уповноваженого, або його виступи і включають багато фотографій Карпа- чової. Сайт Уповноваженого оновлю-ється нечасто - 5-6 разів на місяць, і є, на наш погляд, малоінформативним. Там можна знайти доповіді, вісники, прес-релізи, положення про Секретаріат Уповноваженого та його представників. Але отримати відповіді на питання щодо структури Секретаріату, представників Уповноваженого, скільки було заяв, на порушення яких прав скаржаться заявники, якими саме ор-ганами влади, який соціальний портрет заявників, скільки заяв вирішено по суті Секретаріатом і скільки передано для розгляду в інші органи влади, який відсоток успішного вирішення проблем, щодо яких подаються заяви, - немож-ливо. Такої інформації на сайті немає, як майже немає і інформації про бюджет Секретаріату та його виконання. Міститься тільки інформація про вико-нання бюджету за 2005 рік, але вона малозмістовна і мало що може розпо-вісти про працю Уповноваженого. А на інформаційні запити щодо діяльності Омбудсмена Секретаріат змістовної відповіді не надає, вважаючи такі запити втручанням в діяльність Омбудсмена» [6].

Болючим питанням довгий час для українського суспільства була політична позиція Ніни Карпачової як захисника прав і свобод людини та громадянина в Україні, а також її бажання побудувати самостійну кар'єру на політичному олімпі за рахунок уже наданих можливостей і в обхід законодавчих норм. Починаючи з весни 2004 року, оцінки Омбудсмена та більшості недержавних правозахисних організацій щодо політичних процесів у країні почали відрізнятися й навіть ставати в деяких питаннях протилежними. Так, Н. Карпачова у своїй третій доповіді (липень 2005 року) стверджувала, що змін на краще із свободою слова не від-булося, що мають місце численні полі-тичні репресії. Із такою оцінкою важко погодитися. Поступово ставало зрозу- мілішим, що Н. Карпачова пристає на позицію Партії регіонів, втрачаючи не-упередженість і незалежність, що вона все більше займається власним піаром. Це можна простежити протягом прези-дентської кампанії 2004 року: її голосу не було чутно, коли сотні дітей із «Пори» незаконно затримували. Най-більше проблем виникло, коли вона взяла участь у виборчих перегонах 2006 року. Надалі, будучи обраною до Парламенту, Н. Карпачова не звільнилася добровільно з посади Уповнова-женого Верховної Ради України з прав людини, чим порушила вимоги закону про Омбудсмена щодо несумісності цієї посади із депутатською діяльністю [6].

Перебуваючи у статусі народного депутата, Н. Карпачова ініціювала роз-ширення своїх повноважень як Омбуд-смена. Так, у внесених нею й народними депутатами Ю. Мірошниченком та Е. Павленком проектах Закону України «Про внесення змін і доповнень до Ци-вільного процесуального кодексу Укра-їни» та Закону України «Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України» пропонувалося надати Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини права са-мостійного учасника процесу в цивіль-ному й адміністративному судочинстві, додатково закріпити за Омбудсменом право надавати після судових дебатів правовий висновок у справі; оскар-жувати судові рішення до Верховного Суду України за виняткових обставин, перелік яких для Уповноваженого роз-ширено, порівняно з іншими особами, які беруть участь у справі; вносити подання Президентові України та до Верховної Ради України з приводу по-рушень конституційних прав і свобод громадян, виявлених під час розгляду судових справ. За висновками Центру політико-правових реформ, положення цих законопроектів суперечать Кон-ституції України, зокрема порушують принцип рівності учасників судового процесу, виходять за межі предмета регулювання процесуальних кодексів, не узгоджуються із Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», Рекомендацією Парламентської Асамблеї Ради Європи «Інститут Омбудсмена» від 08 вересня 2003 року № 1615, а також звужують окремі процесуальні можливості Уповноваженого Верховної Ради України, надані йому чинною редакцією Цивільного процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України. Важко повірити, що, подаючи подібний законопроект до Верховної Ради, Омбудсмен не усвідом-лювала його неконституційності [7].

Досить критично висловлюється про діяльність попереднього Омбудсмена Євген Захаров у контексті права на Конституційне подання: «Дуже важли-вим правом Омбудсмена є право подан-ня до Конституційного Суду, адже гро-мадяни цього зробити не можуть. Але Ніна Карпачова подала тільки чотири подання за весь час перебування на по-саді, хоча, на нашу думку, потреба в цьому була великою. По-перше, Омбуд-смен мав би вимагати від Конституцій-ного Суду дати тлумачення соціальних і економічних прав, щоб вони не ви-глядали суто радянським лукавством. Скажімо, що означає «достатній рівень життя», чи забезпечує прожитковий мінімум такий «достатній рівень»? По-друге, Омбудсмен був просто зо-бов'язаний, як на мене, просити Кон-ституційний Суд оцінити нову проце-дуру призначення пенсії, чи не є вона дискримінаційною в залежності від віку та інших параметрів. По-третє, він міг би захистити право на інформацію, по-ставивши питання щодо незаконного обмеження доступу до інформації, яке порушує Конституцію» [6].

Проведене у 2007 році сайтом «Майдан» опитування зафіксувало низький рівень довіри до інституту Омбудсмена (недовіру Омбудсмену висловило 87% респондентів). У 2008 році на сайті інформаційного агентства УНІАН проводилося опитування щодо ефективності діяльності Омбудсмена. Більше ніж 70% респондентів заявили, що вважають діяльність Омбудсмена неефективною.

Як часткове виправдання неефек-тивності українського Омбудсмена ін-коли зазначають таке: «Реалізація ман-дата Уповноваженого в умовах України ускладнювалась тим, що цей орган не вписується у традиційно існуючу си-стему влади. Він не належав ні до якої гілки державної влади, а був органом sui generis (особливого роду) з унікальним статусом. Омбудсмен розпочала свою діяльність за повної відсутності матеріально-технічних умов. Не було приміщення. Не було кадрового забез-печення. Не було належного фінансу-вання» [7]. Проте, коли таке фінансу-вання все ж таки з'явилось, закритість інформації щодо фінансових витрат на утримання Уповноваженого суперечила принципам відкритості й прозорості діяльності, уже на етапі становлення інституції давала привід думати про на-явність подвійних стандартів у діяльно-сті Омбудсмена.

Також питанням для роздумів є той факт, що Закон України «Про Упов-новаженого Верховної Ради України з прав людини» не обмежує граничних строків перебування Омбудсмена на посаді, що створює сприятливі умови для використання Омбудсменом під-тримки парламентської більшості для його переобрання на новий строк. За-лежність Уповноваженого з прав лю-дини від партії влади перешкоджає ефективному захисту конституційних прав і свобод людини від незаконних дій влади.

Але навіть у цьому контексті сього-дення робить нові виклики. 24 квітня 2012 року Постановою Верховної Ради України Валерія Лутковська була при-значена новим Уповноваженим Вер-ховної Ради України з прав людини. Зросла надія на покращення ефектив-ності роботи цього інституту. Але чи виправдає вона сподівання, також поки що залишається питанням без відповіді. На новому офіційному сайті Упов-новаженого Верховної Ради України з прав людини зазначена така цитата В. Лутковської: «Наше завдання - зробити Україну правовою державою, в якій права і свободи людини дотримуються безумовно» [16]. Проте сторінки «Виступи», «Статті», «Позиція», «Інтерв'ю» або пусті, або востаннє оновлювались того самого року, коли й було зроблено призначення нового Омбудсмена. Знову привід замислитись. Хоча очевидним покращенням є той факт, що тепер кожний громадянин може ознайомитись із щорічною допо-віддю Уповноваженого за 2013, 2014 і 2015 роки, а також із кількома спеці-альними доповідями: щодо дотримання прав неповнолітніх, які перебувають у виховних колоніях Державної пенітен-ціарної служби України, щодо моніто-рингу місць несвободи, щодо стану за-безпечення права на медичну допомогу у слідчих ізоляторах Державної пені-тенціарної служби України, з питань реалізації національного превентивного механізму. Більше того, у 2014 році було зроблено кілька конституційних подань до Конституційного Суду України щодо соціальних прав військовослужбовців, тендерних прав, соціального забезпечення сімей із дітьми.

Позитивним зрушенням було за-провадження в Україні національного превентивного механізму у форматі «Омбудсмен +», який передбачає здійс-нення моніторингових візитів до місць позбавлення волі працівниками Секре-таріату Уповноваженого з прав людини та активістів громадянського суспіль-ства.

Такими були перші кроки нового Омбудсмена, але подальший розвиток подій не є настільки втішним. Журна-ліст Антон Дмитрієв, наприклад, досить критично висловлюється навіть щодо перших зрушень: «Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за 2013 - Валерії Лутковської - державним коштом видрукована накладом аж у 900 при-мірників і містить більше 275 сторінок, із гарним папером та високим друком. Нагадаю при цьому, що, за оцінками ООН, в Україні більше 20 мільйонів людей із загальної чисельності у 45,5 млн. живуть за межею бідності. Саме при В. Лутковській штат секретаріату при загальній адміністративній реформі в державі різко роздувається. Так, за її вказівкою створюється Департамент з питань реалізації НПМ, до складу якого входять 34 держслуж- бовці. Мета діяльності цього Департаменту фактично заміняє собою увесь апарат Уповноваженого - «здійснення планових і позапланових відвідувань місць несвободи з метою недопущення неналежного поводження». Що роблять решта службовців Секретаріату омбудсмена - залишається загадкою. Наступним цікавим пунктом виявилася теза про те, що після «моніторингових візитів складається звіт, який надсила-ється керівництву відомства з вимогою поінформувати Уповноваженого про вжиті заходи на виконання рекоменда-цій». На жаль, жодного подібного звіту й відповіді на нього ані журналісти, ані депутати, ані Кабінет Міністрів не по-бачили, як і комплексу вжитих заходів щодо суті. Вартим уваги є створення «координаторів зі зв'язків із громадсь-кістю Уповноваженого з прав людини у Херсонській, Черкаські та Волинській областях». Навіть у Прем'єр-міністра, голови ВР немає власних «координа-торів зі зв'язків із громадськістю» в регіонах. Незрозуміло, чи такі особи є державними службовцями, чи ні; чому Уповноважений створює посади, які не передбачені чинним законодавством; чому саме такий вибір регіонів і що робиться в інших областях та АР Крим?» [5].

Беручи до уваги абсурдність, до якої інколи доходять сучасні українські політики задля піару, зазначимо ще й таке: «Депутати фракції Радикальної партії Олега Ляшка зареєстрували проект постанови про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України «Про призначення Лутковської В. В. Уповноваженим Вер-ховної Ради України з прав людини». У пояснювальній записці до законопроекту вони висунули претензії до процедури обрання українського омбудсмена. Зокрема, депутати стверджують, що Комітет Верховної Ради України з питань прав людини двічі не підтримав кандидатуру В. Лутковської для обрання на посаду омбудсмена, так як вона не мала досвіду правозахисної діяльності, що, на думку народних депутатів України та громадськості, несло реальну загрозу ліквідації інституту з прав людини в Україні. Якщо розглянути бі-ографію Валерії Лутковської, то вини-кають сумніви в цих аргументах. Так, наприклад, із лютого 2001 по жовтень 2003 вона працювала уповноваженим у справах дотримання Конвенції про за-хист прав і основних свобод людини, а також директором Національного бюро у справах дотримання Конвенції про за-хист прав і основних свобод людини; із листопада 2004 по грудень 2005 - уповноваженим у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини» [8].

II. Практика Європейського Союзу: Омбудсмен Європейського Союзу

Інститут Омбудсмена Європейського Союзу було започатковано відповідно положень Маастрихтського договору. Потрібно зазначити, що з того часу він зазнав значних змін і на сьогодні є одним із найефективніших органів щодо захисту прав громадян Європейського Союзу у сфері неналежного урядування.

12 липня 1995 року Європейський Парламент уперше обрав пана Якоба Содермана на пост Омбудсмена Євро-пейського Союзу. Менше як через рік після свого призначення Якоб Содер- ман виступив із щорічним звітом перед Європейським Парламентом. Ця подія вважається піком міжнародного роз-витку двохсотлітнього існування інсти-туту омбудсмена.

Досить вичерпні дослідження щодо зародження та розвитку цього органу Європейського Союзу (далі - ЄС, Союз) можна знайти в роботах Віргілії Г. Поп. Хоча цей інститут розглядається зазвичай як гарант, установлений Маастрихтським договором у межах питання громадянства ЄС, корені його сягають ще в часи задовго до того. Од-нією із найбільш відомих була пропози-ція пана Евінга в 1979 році подана на розгляд Комісії стосовно призначення Європейського Омбудсмена. У травні того самого року Парламент затвердив резолюцію щодо призначення такої посади, після того як пан Дерек Вол- кер-Сміт подав на розгляд звіт щодо призначення Омбудсмена Спільноти. У 1980 роках це питання знову набуло загострення, і тоді пан Майер, наслідуючи приклад пана Евінга, подав на розгляд Комісії письмове звернення. Як наслідок, у 1987 році пані Барбара Кастл була призначена на цю посаду, а саму ідею Європейського Омбудсмена почали розглядати в контексті питання громадянства ЄС. З ідеєю про започат- кування останнього виступив у 1990 році Прем'єр-Міністр Іспанії Феліпе Го- залєс. Згодом іспанська делегація роз-винула цю ідею у зверненні «Дорога до Європейського Союзу» на Міжурядовій конференції щодо встановлення полі-тичного союзу 1990 року, з особливою критикою визначаючи потребу у ство-ренні спеціального органу, який би був відповідальним за забезпечення та охо-рону прав і свобод громадян ЄС [13].

Омбудсмен Європейського Союзу є незалежним і безстороннім органом, який розглядає питання відповідальності адміністрації ЄС. Він розслідує скарги щодо неналежного урядування інституцій, органів, установ та органі-зацій ЄС, і тільки Європейський Суд Справедливості як орган судової влади не підпадає під дію його мандата [14].

Чинний на сьогодні Договір про функціонування Європейського Союзу (далі - Договір) зазначає, що право на звернення до Омбудсмена Європейсько-го Союзу належить кожному громадяни-ну ЄС [4], є одним із тих прав, яке вони мають мати можливість використовувати буз будь-яких перешкод [4].

Стосовно статусу Омбудсмен Євро-пейського Союзу доречним буде навести нормативні положення Договору:

«1. Омбудсмен Європейського Со-юзу, який обирається Європейським Парламентом, повинен мати повно-важення отримувати скарги від всіх громадян Союзу, а також будь-якої фі-зичної чи юридичної особи, офіційним місце перебування або реєстрації якої є одна із країн-членів Союзу, стосовно неналежного урядування в діяльності інституцій, органів, установ чи агенцій Союзу, за винятком Європейського Суду Справедливості, коли той виступає в ролі органу правосуддя. Він розглядає надіслані йому скарги по суті.

Відповідно до своїх повноважень, Омбудсмен має проводити розслідуван-ня, для яких він бачить підстави, як за власною ініціативою, так і на основ пе-реданих йому як безпосередньо, так і через членів Європейського Парламенту скарг, окрім тих, де викладені факти є чи мають бути предметом судового розгляду. У тих випадках, коли Омбуд-смен установлює наявність неналежного управління, він має право надіслати свої висновки до інституції, органу, установи чи агенції, щодо якої такий висновок було зроблено, який надається в період у три місяці, для того щоб повідомити свою позицію щодо зазначе-ного питання. Після цього Омбудсмен має відіслати свій звіт Європейському Парламенту, а також інституції, органу, установі чи агенції, щодо якої такий звіт було зроблено. Скаржник має бути повідомлений про результати проведен-ня такого розслідування.

Омбудсмен має подавати щорічні звіти на розгляд Європейського Пар-ламенту щодо результатів проведених ним розслідувань.

2. Омбудсмен має обиратись після кожних виборів Європейського Парла-менту на термін відповідний терміну дії останнього. Омбудсмен має право бути переобраним.

Омбудсмен може бути усунений із посади Судом Справедливості на вимогу Європейського Парламенту, якщо він більше не відповідатиме вимогам, необхідним для виконання покладених на нього обов'язків, або якщо його ви-знають винним у скоєнні серйозного проступку.

3. Омбудсмен має бути повністю незалежним при виконанні покладених на нього обов'язків. Він не повинен ані запитувати, ані отримувати будь-яких інструкцій від будь-якого уряду, інсти-туції, органу, установи чи організації. Протягом виконання свої обов'язків Омбудсмен не має права займатися жодною іншою діяльність, незалежно від того, оплачуваною вона є чи ні.

4. Європейський Парламент, діючи за допомогою регулятиви, за власної ініціативи, відповідно до спеціальної за-конодавчої процедури, має після отри-мання думки Комісії й за згодою Ради, викласти правила та загальні умови, що регулюють виконання обов'язків Омбудсменом» [4].

Вплив Омбудсмена Європейського Союзу величезний. На підтвердження цього факту достатньо просто поглянути на назву статті, опублікованої Маккі Крістофкром у 2010 році, - «Невидима людина ЄС, яка управляє нашими життями», де автор розповідає про од-ного з Омбудсменів ЄС - Нікіфороса Діамандоуроса. Проте особливої уваги потребує те, як саме журналіст харак-теризує цю інституцію: «Він зобов'яза-ний відповідати на звернення будь-якого громадянина Європейського Союзу, і саме йому доручено зробити Союз ближчим для 500 мільйонів людей, які живуть у ньому» [9].

Із 2013 року Омбудсменом Євро-пейського Союзу є Емілі О'Рейлі. Про-тягом церемонії своєї інавгурації вона зазначила: «Народ Європи тепер вимагає не тільки гарно виписаних слів у договорах і хартіях, а і їх щоденного втілення в життя інституціями у своїх діях та політиці. У мене є лише одна проста мета - допомогти інституціям Союзу діяти в якнайкращих традиціях, утілити в життя ті цілі, які вони самі для себе встановили і які були встановлені для них у Договорі про заснування Союзу й Хартії основоположних прав... Я сподіваюсь, пане Президенте, що, завдяки натхненню попередників, підтримці Європейського Парламенту й цілеспрямованій роботі штату, який є зразковим, як на мене, я як Омбудсмен Європейського Союзу також зможу зворушити голоси, думки спільноти та надати нових значень уже наявним» [10]. Емілі О'Рейлі прийняла Код по-ведінки Омбудсмена 05 лютого 2015 року. Ця ініціатива демонструє її при-хильність до прозорості й дотримання етичних норм у поведінці. Таке почи-нання також демонструє її віру в те, що європейські інституції можуть знову відновити довіру громадян тільки шляхом надання їм прозорих послуг, визначення своєї відповідальності й налагодження зв'язків, побудованих на дружній співпраці та найвищих етичних стандартах поведінки.

Омбудсмен відповідає на звернення громадян ЄС, бізнесменів й організації, допомагаючи їм розкрити та боротись із випадками неналежного урядування, коли інституції, органи, установи й організації ЄС порушують законодавчі норми, виявляють неповагу до принци-пів доброякісної адміністрації або пору-шують права людини. Можна навести такі приклади: несправедливе ставлення, дискримінація, зловживання владою, відсутність або відмова в наданні інформації, необгрунтовані затримки, невідповідні процедури.

Роль Омбудсмена є додатковою щодо ролі суду. Розслідування, які він здійснює, прагнуть досягнути ре-зультату, виграшного для обох сторін. Більше того, неналежне урядування, установлене ним, не обов'язково тягне за собою встановлення існування незаконної поведінки, яка передбачає накладення санкції в судовому порядку. Омбудсмен може розпочати розслі-дування не тільки за наявності скарги, а й із власної ініціативи, якщо бачить у цьому необхідність. Проте в його ком-петенцію не входять справи стосовно такого:

* Окремих службових осіб ЄС. Він розслідує можливі випадки неналежного урядування інституціями, але не окремими посадовими особами. Якщо наявні якісь порушення, то Омбудсмен розглядає, як інституція загалом діяла щодо вирішення проблеми, а не пове-дінку окремих осіб. Його розслідування не тягнуть за собою накладення дисци-плінарної відповідальності чи відкриття дисциплінарного провадження.

* Скарги стосовно національних, регіональних чи місцевих органів влади держав-членів ЄС, навіть якщо вони стосуються справ Союзу.

Розслідування Омбудсмена зазвичай стосуються відкритості й публічного до-ступу до документів, діяльності Комісії як «Охоронця Договорів», справ стосовно вироблення політики та діяльності інституцій, присвоєння нагород у конкурсах і грантів, виконання контрактів, адміністрації й управління персоналом, конкуренції та вибіркових процедур [11].

У деяких випадках для вирішення проблеми Омбудсмену необхідно просто звернутися до інституції й повідомити про свою поінформованість щодо проблеми. Якщо справа не вирішується задовільно на цьому, то він намагається, якщо є така можливість, досягнути укладення мирової угоди. Якщо цього не вдається зробити, то Омбудсмен надає рекомендацію стосовно вирішення справи. Якщо інституція не приймає рекомендацію, то він може звернутись до Європейського Парламенту зі спеці-альним звітом і висловити свою позицію щодо шляхів вирішення проблеми [12].

Деякі з висновків Омбудсмена міс-тять структурний критицизм і пропози-ції щодо вдосконалення роботи інсти-туцій ЄС, набувають форми критичних чи додаткових зауважень. Критичні зауваження гуртуються на виявлених недоліках в управлінні - неналежній адміністрації, а додаткові робляться без останніх. Додаткові зауваження мають єдину мету - служіння публічним ін-тересами за рахунок допомоги інститу-ціям у підвищенні якості управління в подальшому. На відміну від цього, кри-тичні зауваження зазвичай мають більше ніж одну мету: вони завжди мають повчальну мету, а також визначають те правило чи принцип, які були порушені адміністрацією в кожній конкретній справі, чим виправдовують втручання Омбудсмена й постановления висновку про наявність неналежного управління. Отже, існування таких критичних зауважень, як форми публічного осуду Омбудсменом інституції, підвищують довіру населення в незалежність і без-сторонність Омбудсмена.

Більше того, щороку Омбудсмен пу-блікує дослідження, де зазначає, якою мірою інституції ЄМ, щодо яких були зроблені такі зауваження, виправили становище та врахували їх у своїй ді-яльності .

Для того щоб зрозуміти, наскільки ефективним є інститут Омбудсмена Єв-ропейського Союзу як засіб захисту прав і свобод громадян Союзу, ми наведемо кілька справ, які підлягали його розгляду:

1. Неурядова громадська організація (далі - НГО) отримала компенсацію в розмірі 70 000 евро від Комісії. Омбудсмен допоміг урегулювати спір між НГО та Комісією стосовно проекту Європейського Союзу щодо запуску частин програми «Європейський Мігра-ційний Діалог». Після проведення ау-диту комісія приписала покрити збитки НГО в розмірі 130 000 евро у зв'язку з тим, що НГО не надала вчасно су-провідні документи стосовно витрат на утримання персоналу. Виник спір. У результаті втручання Омбудсмена Ко-місія прийняла мирову угоду та відшко-дувала НГО 70 000 евро.

2. Європейський офіс щодо боротьби із шахрайством (далі - ЄОБШ) надав доступ до свої документів: ЄОБШ роз-почав розслідування стосовно фальси-фікованих іспанських сертифікатів на імпорт бананів. На основі запиту, зро-бленого ЄОБШ, митна служба Бельгії відкрила справу щодо участі двох бель-гійських компаній у цьому. Компанії звернулись до Омбудсмена, після того як ЄОБШ відмовився надати доступ до документів стосовно розслідування щодо фальсифікацій. Унаслідок втручання останнього ЄОБШ прийняв мирову угоду й надав доступ до запрошуваної інформації [17].

3. Комісія опублікувала документи щодо входу Греції в Єврозону: німецький журналіст запросив у Європейської комісії доступ до документів стосовно входу Греції в Єврозону. Він отримав тільки дуже лімітований доступ до декількох із них і надалі - нечисленні відповіді на свої запити. Після того як Омбудсмен розпочав розслідування, Комісія вжила низку заходів щодо пришвидшення про-цесу надання доступу до документів, у результат 140 документів було надано для опрацювання журналісту [18].

Беручи до уваги зазначену вище ін-формацію, ми можемо зробити такий висновок: правовий статус і повнова-ження Уповноваженого Верховної Ради з прав людини як інституту українського Омбудсмена й Омбудсмена Євро-пейського Союзу значно різняться. Ос-новним і найбільш критичним є питання щодо необхідності лімітації повноважень українського аналога та забезпечення ефективності його діяльності шляхом підвищення довіри населення щодо дієвість цієї інституції, а зробити це можна тільки за рахунок упровадження прозорих, правових і легітимних методів діяльності із забезпеченням повного доступу громадськості до документів та актів офісу Омбудсмена.

Для цього поданий нагальний і лако-нічний перелік пропозицій може бути корисним у контексті змін законодав-ства, що регулює діяльність Уповнова-женого Верховної Ради з прав людини:

1) обмежити повноваження Омбуд-смена, беручи за приклад європейську модель, або принаймні скасувати право втручатись у діяльність судової гілки влади;

2) запровадити інститут жорсткої відповідальності Омбудсмена перед на-селенням, а не тільки формальну від-повідальність перед Верховною Радою України;

3) прийняти відповідні положення щодо врегулювання використання фі-нансів офісом Омбудсмена та забезпе-чити відкритість і доступ громадськості до цієї інформації;

4) установити на законодавчому рів-ні обов'язковість органів, інституцій та організацій реагування на звернення й рішення Омбудсмена щодо них і запро-вадити відповідальність за недотримання цих положень.

Література

1. Конституція України від 24.06.1996 р.

2. Про судоустрій та статус суддів : Закон України від 07.07.2010 р. № 2453-VI.

3. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини : Закон України від 23.12.1997 р. № 776 / 97-ВР.

4. Treaty on the Functioning of the European Union.

5. Дмитрієв А. Аналіз доповіді Валерії Лутковської / А. Дмитрієв [Електронний ресурс]. - Режим доступу : //http:// blogs.lb.ua/anton_dmitriev/207177_analiz_ dopovidi_valerii_lutkovskoi.html.

6. Захаров Є. Громадська оцінка дер-жавної політики у сфері прав людини. Короткий аналіз діяльності Уповноваже-ного Верховної Ради України з прав люди-ни. Українська Гельсінська Спілка з Прав Людини / Є. Захаров [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://helsinki. org.ua/index.php?id=1187590757.

7. Коваль Л. Аналіз діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю-?

8. Шинкаренко О. їрограма «їрава людини» на Громадському радіо / О. Шинкаренко [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http: / / hromadskeradio. org/2015/06/08/chim-deputatam-ne- vgodila-ombudsmen-valeriya-lutkovska.

9. Mackie Christopher. The EU's 'invisible man who has power over all our lives // The Scotsman. - 18 March 2010.

10. Oath Speech of new European Ombudsman, Emily O'Reilly. - Luxembourg, September 30th 2013.

11. The European Ombudsman's guide to complaints: a publication for staff of the EU institutions, bodies, offices, and agencies. - European Union, 2011.

12. The European Ombudsman: could he help you? Complaint guide and form. - European Union, 2006.

University of Aberdeen. - Lic Iur of the UVVG Arad/UBB Cluj-Napoca, Romania, 1997.

14. Problems with the EU? Who can help you? - European Union, 2011.

15. [Електронний ресурс]. - Режим до-ступу : http://www1 .ombudsman.gov.ua/ index.php?option=com_content&view=article &id=20&Itemid=23.

16. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ombudsman.gov. ua/ua/page/secretariat/ombudsman/ biography/.

17. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ombudsman. europa.eu/en/atyourservice/infosheet. faces#top.

18. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http: / / www.ombudsman.europa. eu/en/press/selectionofcases.faces.

Размещено на Allbest.ru