Автономные формы национально-территориального самоопределения в Российской Федерации на современном этапе

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 341.213.4

АВТОНОМНЫЕ ФОРМЫ НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМООПРЕДЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Гунаев Евгений Александрович

Исследование выполнено при финансовой поддержке Программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Историческая память и российская идентичность» (проект КалмНЦ РАН «Национально-территориальные и национально-культурные формы самоопределения народов в Российской Федерации в начале XXI века: политико-правовые аспекты»). защита коренной административный территориальный

В федеративном устройстве современной России сохраняются регионы с определением «автономные» в наименовании. Это единственная с начала 1990-х гг. автономная область (Еврейская) и четыре автономных округа (Ненецкий, Ханты-Мансийский-Югра, Чукотский и Ямало-Ненецкий). В 2000-е гг. в результате объединения с соседними регионами большая часть автономных округов утратила статус субъектов Российской Федерации, преобразовавшись в «административно-территориальные единицы с особым статусом» (далее - АТЕОС) в составе укрупненных регионов. В этой связи вновь ставится вопрос о формах национальнотерриториальной автономии в России. Все это подтверждает тот факт, что вопросы автономии в многонациональной Российской Федерации не утратили своей актуальности.

Для целей статьи рассмотрим особенности правового положения автономных субъектов, уровни территориальной «автономии» в России, перспективы сохранения автономии в России как формы национальнотерриториального самоопределения.

В советский период все виды национально-территориальных образований в РСФСР являлись автономиями.

В начале 1990-х гг. путем принятия Деклараций о государственном суверенитете республики в составе

Российской Федерации отказались от статуса автономных, тем самым повысив свой статус. Это было впоследствии признано в Конституции СССР 1977 г., РСФСР, а затем РФ 1978 г. Также в начале 1990-х гг. большинство автономных областей преобразовались в республики (Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкессия, Хакасия). С принятием Конституции РФ 1993 г. окончательно утверждается термин «субъект Российской Федерации» по отношению ко всем ее составным частям (республикам, краям, областям, автономным округам и автономной области). В 2000-е гг. федеральным центром был инициирован процесс укрупнения регионов с объединением области или края и входивших в их состав автономных округов в единые субъекты РФ.

По вопросу об уровне автономии в научной литературе представлены следующие позиции. Согласно одной из них, «территориальный уровень автономии определяется государством (Российской Федерацией) в процессе его признания, сегодня таковым является уровень субъекта федерации, официально признанными являются две формы автономии -- автономная область и автономный округ, процесс образования на территории Российской Федерации национально-территориальных единиц (имеются в виду национальные районы) прямого отношения к образованию автономий в современной России не имеет» [6, с. 342-343].

Согласно другой позиции, автономия - более низкий уровень территориального самоуправления, нежели субъект федерации. В. Е. Чиркин считает, что «называть автономную область и автономные округа в России автономиями, исходя только из прилагательного “автономные”, неверно, это субъекты федерации» [9, с. 8]. С. А. Авакьян также полагает, что после признания автономных округов субъектами федерации «есть основания утверждать, что реально национально-территориальная автономия на федеральном уровне не существует», или же она «сохраняется в Российской Федерации только на “конституционной бумаге”» [1, с. 10].

Если обратиться к этнической структуре автономных округов, то в некоторых из них доля «титульного» населения даже выше, чем в отдельных республиках (например, в Чукотском АО она составляет 26,7%, в Ненецком АО - 18,6% по переписи 2010 г.). Однако считается, что это не означает, что они могут претендовать на статус республик, поскольку этого не позволяют положения действующей Конституции РФ. Отметим, что попытки со стороны отдельных автономных округов (Чукотского, Ямало-Ненецкого) в начале 1990-х гг. преобразоваться в республики были оставлены федеральным центром без внимания [6, с. 446; 10, с. 360]. Также положения действующей Конституции не позволяют лишить «автономного» статуса Еврейскую автономную область, т.к. автономная область как вид субъекта РФ присутствует в тексте Конституции в единственном числе в статье 5 Главы 1 «Основы конституционного строя», что требует пересмотра Конституции [7].

В целом статус «автономности» указанных субъектов РФ в постсоветский и современный периоды можно было бы объяснить тем, что они в большинстве своем входят в состав других субъектов РФ, образуя вместе т.н. сложносоставные «матрешечные» субъекты. Однако, как известно, в начале 1990-х гг. Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ вышли из состава соответственно Хабаровского края и Магаданской области и входят в состав Российской Федерации непосредственно.

П.В. Гоголев приходит к выводу, что «статус автономного округа, установленный в современной Российской Федерации, не является эффективной формой защиты территориальных интересов, и малочисленные народы не видят перспектив в государственно-правовой форме их защиты, а выбор форм защиты склоняется к территориям традиционного природопользования коренных малочисленных народов, другими словами, защита территориальных интересов из политических форм трансформируется в экономические. Во всяком случае, притязания коренных народов на федеральный статус соответствующих территорий в ряду других все более значимы» [3, с. 122].

В этой связи представляется, что правовая природа автономных округов как субъектов РФ должна все же ориентироваться на защиту коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Это, к примеру, наличие особой главы в региональном Уставе и специального законодательства, наличие соответствующих государственных программ и т.д. Яркий пример - Устав и законы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. В Уставе округа имеется отдельная глава, посвященная коренным малочисленным народам, также принят специальный блок законов [4; 8].

Округа, утратившие статус субъектов РФ, имеют или особый административно-территориальный статус (АТЕОС) в составе укрупненных регионов, или обычный статус муниципального района. В этой связи отмечается, что Конституция РФ и федеральные конституционные законы (ФКЗ) не предоставляют субъектам РФ права самостоятельно определять так называемый особый статус административно-территориальных единиц и не содержат четких положений об особенностях этого статуса. АТЕОС создаются на территориях субъектов Российской Федерации федеральным законом. В научной литературе все более распространенным видится подход, согласно которому данные образования представляют собой разновидность национально-территориальной административной автономии [5, с. 98-99].

Предполагалось, что в перспективе будет принят федеральный закон о правовом положении АТЕОС, и их статус будет исчерпывающе урегулирован на федеральном уровне. Однако данный закон так и не был принят [Там же, с. 102]. По мнению А. А. Кондрашева, не следует относить АТЕОС к новому виду административнотерриториального деления, т.к. они фактически поглощены муниципальным устройством. В отношении бывших автономных округов можно говорить лишь об учете прав коренного населения [Там же, с. 104-105].

А.Ю. Белодед предлагает рассмотреть возможность учреждения в Российской Федерации административной территориальной автономии на разных уровнях организации публичной власти, в том числе в форме АТЕОС, принять Федеральный закон «О принципах организации административной территориальной автономии в Российской Федерации» [2]. На наш взгляд, наиболее оптимальным видится вариант, учитывающий оба подхода. В отдельных случаях может подойти местное самоуправление, в других - с учетом этнополитических и других факторов возможен вариант административно-территориальной автономии.

В заключение отметим следующее. В современной Российской Федерации автономные субъекты (область, округа) являются фактически исчезающими видами национально-территориальных субъектов РФ в том аспекте, в каком они создавались в советское время. Проблема национально-территориальных форм автономии на уровне региона (субъекта РФ) или муниципальных образований требует своего законодательного урегулирования на федеральном уровне.

Список литературы

1. Авакьян С. А. Вопросы национально-территориальной и национально-культурной автономии в современной России // Казанский федералист. 2010. № 1-2 (23-24). С. 4-18. 2. Белодед А. Ю. Территориальная автономия в российском государстве (конституционно-правовой аспект): автореф. дисс. … к.ю.н. М.: ИГП РАН, 2010. 28 с.

3. Гоголев П. В. Об автономии и территориальных интересах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России на современном этапе // Вестник Северо-Восточного федерального университета. 2014. Т. 11. № 3. С. 118-124.

5. Кондрашев А. А. Административно-территориальные единицы с особым статусом: проблемы реализации статуса национальных автономий в Российской Федерации // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2016. Т. 16. Вып. 3. С. 97-111.

6. Кутафин О. Е. Российская автономия. М.: ТК «Велби»; Проспект, 2006. 768 с.

7. Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М.: ИГП РАН, 1999. 198 с.

8. Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26.04.1995 г. № 4-оз (ред. от 30.01.2016 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. Чиркин В. Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. № 7. С. 5-9. 10. Шахрай С. М., Клишас А. А. Конституционное право Российской Федерации. 2-е изд. М.: ОЛМА Медиа групп, 2010. 656 с.

Аннотация

В статье исследуются особенности статуса автономной области и автономных округов как субъектов РФ в современный период. Приводится довод о том, что особенность правовой природы автономных округов видится в осуществлении защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. Рассматриваются проблемы регулирования положения административно-территориальных образований с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова и фразы: автономная область; автономные округа; самоопределение; субъекты Российской Федерации; коренные малочисленные народы.

The article examines a special status of the autonomous region and autonomous districts as subjects of the Russian Federation in the modern period. According to the author, specificity of the autonomous district's legal nature involves protection of the indigenous people of the North, Siberia and the Far East. The paper examines problems of legal regulation in relation to administrative-territorial formations with a special status in the structure of the Russian Federation subjects.

Key words and phrases: autonomous region; autonomous districts; self-identification; The Russian Federation subjects; indigenous peoples.

Размещено на Allbest.ru