Особенности проекта устава Кемеровской области 1993 года

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЕННОСТИ ПРОЕКТА УСТАВА КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ 1993 ГОДА

Евтюхин Юрий Алексеевич, к.ю.н., доцент

Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова (филиал) в г. Кемерово

Аннотация

В статье рассматриваются оригинальные нормы проекта Устава Кемеровской области, принятого в первом чтении в январе 1993 года. Документ впервые подвергается научному анализу. Основное внимание автор акцентирует на положениях проекта, которые сохраняют свою актуальность. К числу таковых он относит регламентацию политической забастовки и консультативного референдума, вовлечение общественных организаций в правотворческий процесс. Автор полагает, что изучение уставного законодательства краев и областей в период до принятия Конституции России 1993 года позволит глубже узнать процесс их становления в качестве субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова и фразы: Устав субъекта Российской Федерации; региональное правотворчество; политическая забастовка; народные петиции; консультативный референдум; сепаратизм.

Annotation

SPECIFICS OF PROJECT OF REGULATIONS OF KEMEROVO REGION OF 1993

Evtyukhin Yurii Alekseevich, Ph. D. in Law, Associate Professor

G. V. Plekhanov Russian University of Economics (Branch) in Kemerovo

The article examines the original norms of the project of the Regulations of Kemerovo region adopted in the first reading in January, 1993. The document is under scientific analysis for the first time. The author pays special attention to the principles of the project, which are still relevant. To such he refers the regulation of political strike and consultative referendum, the involvement of public organizations into lawmaking process. The author believes that studying the statutory legislation of territories and regions in the period before the adoption of the Constitution of Russia of 1993 promotes the deeper understanding of the process of their development as the subjects of the Russian Federation.

Key words and phrases: Regulations of subject of the Russian Federation; regional lawmaking; political strike; people's petitions; consultative referendum; separatism.

Право краев и областей Российской Федерации принимать свои уставы было закреплено в 1992 году в Законе Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» [4]. В статье 4 закона очерчивался круг вопросов, которые надлежало урегулировать в уставе: закрепить схему управления краем и областью; конкретизировать структуру, функции и полномочия органов Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности органов власти края и области. При этом нужно было руководствоваться Конституцией и законами Российской Федерации. Никаких «рамочных» законов о структуре и содержании уставов принято не было, что открывало простор для правотворчества в регионах.

Показательным в этом плане является проект Устава Кемеровской области, принятый в первом чтении областным Советом народных депутатов 28 января 1993 года. Проект был опубликован в специальном выпуске областной газеты «Явь» [7]. Этому документу не суждено было стать действующим юридическим актом, так как в октябре 1993 года деятельность Кемеровского областного Совета народных депутатов была прекращена в соответствии с Указом Президента России № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [5]. Депутатский корпус новообразованного Законодательного Собрания Кемеровской области к проекту больше не возвращался.

С научной точки зрения есть целесообразность в осмыслении забытого проекта, так как он содержал немало своеобразных норм, позволяющих судить как о социально-политической ситуации в Кузбассе в начале 90-х годов, так и об уровне правосознания в тот период.

Проект Устава Кемеровской области включал оригинальную главу 7 «Политическая забастовка (стачка)» [7]. Безусловно, это было продиктовано тем, что именно в Кузбассе в 1989 году прошли первые шахтерские забастовки, во многом изменившие политическую ситуацию в стране, к этой форме социального протеста в начале 90-х годов трудящиеся области прибегали неоднократно.

Будучи научным руководителем комиссии по разработке Устава области, могу утверждать, что инициатива включения данной главы в проект была поддержана депутатами самых разных политических убеждений. Представители так называемого «демократического блока», в котором насчитывалось немало шахтеров с забастовочным опытом, рассматривали стачку в качестве важнейшей формы политической борьбы. По их мнению, она не могла оставаться «юридическим фантомом», не имеющим правового регулирования ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Противники забастовок рассчитывали при закреплении оснований и процедуры их проведения так все зарегламентировать, чтобы практически любая забастовка становилась незаконной. Преследуя противоположные цели, сторонники и противники политических забастовок проголосовали за их правовую регламентацию.

Глава «Политическая забастовка (стачка)» включала в себя пять статей. Право на ее проведение предоставлялось трудовым коллективам предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности, а также коллективам студентов и учащихся высших и средних специальных учебных заведений. С призывом к политической забастовке могли выступить: «а) любой орган власти, управления и самоуправления; б) общественно-политическое движение, партия, общественная организация, зарегистрированная в установленном законом порядке; в) трудовой коллектив организации, предприятия, учреждения, коллектив студентов и учащихся высших и средних специальных учебных заведений; г) гражданин, обладающий избирательным правом» [Там же].

Особое внимание было уделено основаниям политической забастовки. В статье 60 проекта Устава Кемеровской области говорилось: «Политическая забастовка может проводиться в случаях: а) незаконного прекращения полномочий конституционных государственных органов Российской Федерации, незаконного изменения формы государственного устройства, формы правления или политического режима, а равно - попытки названных антиконституционных действий; б) игнорирования федеральными органами власти и управления итогов Всероссийского референдума» [Там же]. Проведение политической забастовки по иным основаниям объявлялось неправомерным.

Как видим, политическая забастовка рассматривалась как форма гражданского неповиновения при узурпации власти или отказе государственных органов от выполнения воли народа, выраженной на референдуме.

Замечу, что право на сопротивление произволу закреплено во многих конституциях стран Евросоюза. Так, в статье 54 Основного Закона Эстонии говорится: «Каждый гражданин Эстонии имеет право, за отсутствием иных средств, оказывать попыткам насильственного изменения конституционного строя сопротивление по собственной инициативе» [2]. В Конституции Греции записано: «Соблюдение Конституции вверяется патриотизму греков, которые правомочны и обязаны оказывать сопротивление всеми средствами всякой попытке отменить ее путем насилия» [1, c. 406]. Близкая по смыслу норма содержится в Основном Законе ФРГ: «Все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы» [6, с. 178]. Обращает на себя внимание тот факт, что это право закрепляется в той же статье, где сказано, что вся государственная власть в Германии исходит от народа. В статье 3 Конституции России тоже подчеркнуто, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, но нет ни слова о праве народа защищать свою власть.

Проект Устава Кемеровской области предусматривал право граждан на коллективные обращения (петиции) в областной Совет народных депутатов (ст. 49). Для этого под коллективным обращением нужно было собрать не менее 10 тысяч подписей. При соблюдении данного требования организаторы петиции получали право выступить с ее обоснованием в соответствующей депутатской комиссии и на сессии областного Совета. Прежде в Кемеровской области эта форма непосредственной демократии в правовых актах не упоминалась и гражданами не использовалась.

Стремление областных законодателей руководствоваться волей избирателей привело к закреплению в проекте Устава консультативного референдума. В статье 50 говорилось: «По решению областного Совета народных депутатов вопрос, отнесенный к ведению области, может быть вынесен на референдум в целях выяснения общественного мнения. В этом случае результаты голосования имеют консультативное значение» [7]. До настоящего времени ни федеральное законодательство, ни законодательство Кемеровской области такую форму референдума не закрепляют.

Проект Устава отводил особую роль в защите социально-экономических и трудовых прав граждан профсоюзам. «В целях выработки наиболее обоснованных и приемлемых для трудящихся решений, - говорилось в статье 71 проекта, - областной Совет народных депутатов и администрация области принимают нормативные акты по социально-экономическим вопросам после предварительных консультаций с областными объединениями профсоюзов» [Там же]. Последние наделялись правом вносить в облсовет и областную администрацию обязательные к рассмотрению предложения.

Важное место в правотворческом процессе должны были занять женские общественные организации. В статье 72 закреплялось: «Проекты решений областного Совета народных депутатов, касающиеся вопросов охраны здоровья, образования, занятости, социального статуса женщин, направляются на предварительное обсуждение в областные женские организации, замечания которых учитываются при принятии решений» [Там же].

В проекте Устава предпринималась попытка обеспечить свободу средств массовой информации через их равную поддержу со стороны государственных органов области. В статье 74 закреплялось, что право на такую поддержку имеют все СМИ независимо от их политической ориентации.

В соответствии с законодательством России того периода постоянно действующим органом представительного органа края и области являлся «малый Совет». Примечательно, что проект Устава предусматривал формирование этого структурного подразделения на основе пропорциональной избирательной системы (статья 89). Разработчики проекта исходили из того, что эта система позволит войти в состав малого Совета представителям различных политических объединений депутатов и исключит его монополизацию депутатами партии, располагающей абсолютным большинством мандатов. Выбор в пользу пропорциональной избирательной системы был сделан задолго до ее закрепления в российском законодательстве.

Внимания заслуживает глава 15 проекта «Особенности взаимоотношений областного Совета народных депутатов и администрации области». В статье 95 было сказано: «Глава администрации и иные должностные лица администрации представляют областному Совету отчеты о своей деятельности. Периодичность отчетов и порядок их представления устанавливаются Регламентом областного Совета» [Там же]. Эта норма намного предвосхитила соответствующее положение действующего Устава Кемеровской области. Лишь в 2010 году в нем появилась обязанность губернатора ежегодно отчитываться перед областным Советом народных депутатов о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти области.

Проект Устава предусматривал весьма нестандартный механизм преодоления противоречий между областным Советом народных депутатов и главой администрации области. Роль арбитра в конфликте отводилась избирателям Кузбасса. Если противостояние двух органов власти заходило в тупик и не могло быть преодолено посредством согласительных процедур, на областной референдум надлежало вынести вопрос о досрочных выборах депутатов облсовета. Если граждане проголосуют за досрочные выборы депутатов, то областной Совет обязан принять решение о самороспуске. Если же граждане проголосуют против досрочных выборов, в отставку обязан был уйти глава администрации области (статья 102) [Там же].

Работа над проектом Устава велась в период, когда в регионах России проявлялись сильные сепаратистские настроения, высказывались идеи образования Уральской, Сибирской и прочих республик. Напротив, рассматриваемый документ исходил из признания целостности территории государства. В статье 10 подчеркивалось, что область является частью единой территории Российской Федерации. Разработчики проекта ставили заслон попыткам местечкового сепаратизма. «Национальные и этнические общности, проживающие в национальных административно-территориальных единицах, - закреплялось в статье 67, - не вправе претендовать на суверенитет и отделение от Кемеровской области» [Там же].

Проект Устава носил отпечаток некоторого противопоставления Кемеровской области федеральным органам власти. Это объяснялось тем, что большинство депутатов было недовольно эффективностью управленческих решений министерств и ведомств, ставило под сомнение их правомерность. Поэтому в статье 4 проекта закреплялось право областного Совета народных депутатов приостанавливать действие актов министерств и ведомств, если они вторгаются в сферу ведения области.

В соответствии со статьей 19 проекта размещение на территории области новых объектов федеральной собственности без согласия областного Совета не допускалось. Земля, ее недра и воды объявлялись собственностью области (статья 21), что противоречило Федеративному договору 1992 года. Эти нормы проекта были вызваны к жизни тяжелым социально-экономическим положением в Кузбассе, желанием областных властей решить проблемы, присвоив себе дополнительные полномочия.

В научной литературе нет недостатка в публикациях, посвященных уставам субъектов Российской Федерации. Эта тема является привлекательной и для диссертационных исследований [3]. Однако авторы научных работ сосредотачивают свое внимание на действующих уставах краев и областей, выявляя в них общее и особенное. Уставное правотворчество регионов до принятия Конституции России 1993 года изучено недостаточно, что обедняет наши знания о становлении краев и областей в качестве субъектов Российской Федерации.

законодательство конституция правотворческий уставной

Список литературы

1. Конституция Греции // Конституции буржуазных государств: учеб. пособие / сост. В. В. Маклаков. М.: Юридическая литература, 1982. С. 340-406.

2. Конституция Эстонской Республики [Электронный ресурс]: (дата обращения: 01.10.2014).

3. Митусова И. А. Устав субъекта Российской Федерации как источник конституционного права [Электронный ресурс]: автореф. дисс. … к.ю.н. М., 2009.

4. О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон Российской Федерации от 05.03.1992 г. № 2449 //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 663.

5. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 09.10.1993 г. № 1617// Российская газета. 1993. 12 октября, № 190.

6. Основной Закон Федеративной Республики Германии // Конституции буржуазных государств: учеб. пособие / сост. В. В. Маклаков. М.: Юридическая литература, 1982. С. 170-233.

7. Устав Кемеровской области: проект // Явь. 1993. 28 января. Специальный выпуск.

Размещено на Allbest.ru