Нормативно-правове забезпечення електронного документообігу в Україні: інформаційно-аналітичний огляд

Размещено на http://www.allbest.ru/

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБІГУ В УКРАЇНІ: ІНФОРМАЦІЙНО-АНАЛІТИЧНИЙ ОГЛЯД

А.А. МАЙСТРЕНКО



Анотація

Проаналізовано стан та основні проблеми нормативно-правового забезпечення електронного документообігу за групами документів: загальні, які регулюють розвиток інформаційного суспільства; документи, пов'язані з електронним документообігом та архівним зберіганням електронних документів; документи, присвячені електронному урядуванню.

Ключові слова: нормативно-правове забезпечення; електронний документообіг; інформаційне суспільство; електронне урядування.



Annotation

There are analyzed the status and key problems of normative legal provisions of electronic records circulation according to a range of documents: general ones which regulate the development of information society; documents related to the electronic records circulation and archives' custody of electronic records; records concerning e-governance.

Key words: normative legal provisions; electronic records circulation; information society; e-governance.



Виклад основного матеріалу

Протягом останніх десятиріч в Україні спостерігається поступальний розвиток інформаційної сфери як особливої системи суспільних відносин, що виникають в усіх сферах життя та діяльності людини, суспільства і держави в результаті одержання, використання, поширення та зберігання інформації.

В Україні все активніше використовують електронні документи. З розвитком комп'ютерної техніки та комунікаційних інформаційних мереж виникла можливість обміну документованою інформацією без використання паперу, тобто, в електронно-цифровій формі. З'явився новий тип документації, яку необхідно зберігати як у процесі діловодства, так і в архівах.

Практична робота з розвитку та впровадження інформаційних технологій у різні сфери життя й діяльності сучасного суспільства повинна спиратися на певну державну політику, що полягає в роботі з формування нормативно-правових засад управління електронними документами. Ця робота проводиться в багатьох країнах світу, особливо активізувалася вона в останні десятиліття у зв'язку з тим, що у більшості країн були прийняті законодавчі акти про електронні документи, електронні підписи та електронне урядування. Однак розвиток сучасного електронного документообігу неможливий без повного, комплексного вивчення проблем інформатизації з використанням інформаційного та системного підходів.

Зазначене актуалізує необхідність проведення дослідження щодо визначення особливостей нормативно-правового регулювання впровадження електронного документообігу в Україні.

Різним аспектам нормативно-правового забезпечення електронного документообігу присвячено роботи вчених І. В. Арістової¹, К. І. Бєлякова², В. М. Брижка³, М. Б. Вітера⁴, В. Д. Гавловського⁵, К. Т. Лютенко⁶, Р. А. Калюжного⁷, П. С. Клімушина⁸, Ю. С. Ковтанюка⁹, Б. А. Кормича¹⁰, М. В. Ларіна¹¹, М. В. Мордвинцева¹², О. В. Музичук¹³, А. М. Новицького¹⁴, М. Швець¹⁵ та інших.

Мета інформаційно-аналітичного огляду - опрацювання та аналіз нормативно-правових актів України щодо проблем електронного документообігу, що обумовило такі завдання:

1. визначити нормативно-правові акти України щодо проблем електронного документообігу (закони України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, національні програми, концепції, стратегії; укази Президента України тощо);

2. проаналізувати зміст основних нормативно-правових актів України;

3. окреслити основні проблеми стану електронного документообігу в країні.

Нормативно-правові акти, які регулюють електронний документообіг, доцільно розділити на такі групи:

1. загальні, які регулюють розвиток інформаційного суспільства;

2. документи, пов'язані з електронним документообігом та архівним зберіганням електронних документів;

3. документи, присвячені електронному урядуванню.

1. Загальні нормативно-правові акти, які регулюють розвиток інформаційного суспільства

Отже, розглянемо першу загальну групу документів, які регулюють розвиток інформаційного суспільства за їх видами, а саме: закони України, Цивільний кодекс; державні програми, стратегії, концепції розвитку державної інформаційної політики, а також укази Президента України.

Відносини, пов'язані з державною політикою у сфері інформатизації, розвитку інформаційного суспільства, електронним документообігом та використанням електронних документів, регулюються Конституцією України¹⁶, Цивільним кодексом України¹⁷, законами України “Про інформацію”¹⁸, “Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах”¹⁹, “Про Національну програму інформатизації”²⁰, “Про телекомунікації”²¹, “Про обов'язковий примірник документів”²², “Про адміністративні послуги”²³, “Про Основні засади розбудови інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки”²⁴, “Про Національний архівний фонд та архівні установи”²⁵, “Про електронний документ та електронний документообіг”²⁶, “Про електронний цифровий підпис”²⁷, а також іншими нормативно-правовими актами. Цими та іншими законодавчими актами визначено головну мету, принципи, основні завдання, шляхи розв'язання проблем, завдання та функції органів влади, механізми взаємодії їх між собою та суспільством, громадянами та бізнесом тощо. Ці документи створюють правові передумови для розвитку функціональних напрямів інформаційної діяльності.

Так, Законом України “Про інформацію”²⁸ (1992) визначено основні принципи та завдання державної інформаційної політики, а також закріплено права громадян України на інформацію, закладено правові основи інформаційної діяльності і визначено правові форми міжнародного співробітництва в галузі інформації. Головними напрямами і способами державної інформаційної політики відповідно до Закону є: забезпечення доступу громадян до інформації; створення національних систем і мереж інформації; сприяння постійному оновленню, збагаченню та зберіганню національних інформаційних ресурсів; створення загальної системи охорони інформації; сприяння міжнародному співробітництву в галузі інформації і гарантування інформаційного суверенітету України.

У Законі розкрито терміни “документ”, “інформація”. Згідно із Законом, “інформація” - це “будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді”.

Стаття 207 Цивільного Кодексу України²⁹ (2003), по суті, зрівнює документи з паперовими носіями та електронні документи, застерігаючи, що використання електронно-цифрового підпису (далі - ЕЦП) допускається у випадках, встановлених законом, іншими актами законодавства, за домовленістю сторін. У Кодексі зазначено, що “використання при вчиненні правочинів факсимільного відтворення підпису за допомогою засобів механічного (електронного) або іншого копіювання, електронного підпису або іншого аналога власноручного підпису допускається у випадках, встановлених законом, іншими актами цивільного законодавства, або за письмовою згодою сторін, у якій мають міститися зразки відповідного аналога їхніх власноручних підписів”.

Питання захисту інформаційних ресурсів відіграють важливу роль у системі електронної інформаційної взаємодії державних органів. Тому одним із перших нормативних актів у сфері ІТ-технологій був Закон України “Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах”³⁰(1994), який регулює відносини у сфері захисту інформації в інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних системах. У Законі було визначено основні терміни: “володілець інформації”, “доступ до інформації в системі”, “захист інформації в системі”, “користувач інформації в системі”, “криптографічний захист інформації”, “обробка інформації в системі” тощо.

У Законі окреслено об'єкти захисту в ІТ-системі, а також суб'єкти відносин; визначено порядок доступу до інформації в системі, а також відносини між володільцем інформації та власником системи, відносини між власником системи та користувачем, відносини між власниками систем. Документом означено умови оброблення інформації в системі та забезпечення захисту інформації в системі.

Наступний нормативний документ із цієї групи - Закон України “Про обов'язковий примірник документів” (1999)³¹ визначає правові засади функціонування системи обов'язкового примірника документів (у т. ч. електронних видань, ст. 6) та регулює інформаційні відносини, пов'язані з поповненням національного інформаційного фонду України, встановлює обов'язки і права виробників та одержувачів документів.

Основним нормативним актом у галузі телекомунікацій є Закон України “Про телекомунікації” (2003)³², який встановлює правову основу діяльності у сфері телекомунікацій, визначає повноваження держави щодо управління та регулювання зазначеної діяльності, а також права, обов'язки та засади відповідальності фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у цій діяльності або користуються телекомунікаційними послугами.

Нині потребують нормативно-правового регулювання питання захисту інформації при інформаційній взаємодії державних органів через глобальну мережу Інтернет.

Варто зазначити, що спрощення пошуку, звернення до електронних документів потребує захисту персональних даних, які містяться в автоматизованих інформаційних системах у відповідності до норм Закону України “Про захист персональних даних” (2010)³³. Цей Закон встановлює порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, а також регулює правові відносини, пов'язані із захистом і обробленням персональних даних, і спрямований на захист основоположних прав і свобод людини і громадянина, зокрема права на невтручання в особисте життя, у зв'язку з обробленням персональних даних.

Серед інших важливих нормативно-правових документів у сфері захисту інформації є Закон України “Про доступ до публічної інформації” (2011)³⁴, який регулює порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес. Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Основи та правила функціонування сфери адміністративних послуг, розбудови центрів адміністративних послуг та Єдиного порталу адміністративних послуг визначено Законом України “Про адміністративні послуги” (2012)³⁵. Цей нормативно-правовий акт розроблено з метою створення доступних та зручних умов для реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб щодо отримання адміністративних послуг, запобігання проявам корупції під час надання адміністративних послуг.

2. Нормативно-правові акти, пов'язані з електронним документообігом та архівним зберіганням електронних документів

Наступною групою нормативно-правових актів є закони України, що затверджують програми, концепції, стратегії державної інформаційної політики України, а також регулюють основні напрями її впровадження та шляхи подальшого розвитку. Це, перш за все, Закон України “Про Національну програму інформатизації” (1998)³⁶, який визначає стратегію розв'язання проблем забезпечення інформаційних потреб та інформаційної підтримки соціально-економічної, екологічної, науково-технічної, оборонної, національно-культурної та іншої діяльності у сферах загальнодержавного значення. Цей Закон розкриває загальні засади формування, виконання та коригування Національної програми інформатизації, де головною метою є створення необхідних умов для забезпечення громадян та суспільства своєчасною, достовірною та повною інформацією шляхом широкого використання інформаційних технологій, забезпечення інформаційної безпеки держави. В Законі дано визначення таким поняттям, як “інформаційний продукт”, “інформаційний ресурс” тощо.

Національна програма інформатизації спрямована на вирішення таких основних завдань:

- формування правових, організаційних, науково-технічних, економічних, фінансових, методичних та гуманітарних передумов розвитку інформатизації;

- застосування та розвиток сучасних інформаційних технологій у відповідних сферах суспільного життя України;

- формування системи національних інформаційних ресурсів;

- створення загальнодержавної мережі інформаційного забезпечення науки, освіти, культури, охорони здоров'я тощо;

- створення загальнодержавних систем інформаційно-аналітичної підтримки діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування;

- підвищення ефективності вітчизняного виробництва на основі широкого використання інформаційних технологій;

- формування та підтримка ринку інформаційних продуктів і послуг;

- інтеграція України у світовий інформаційний простір.

Закон України “Про Концепцію Національної програми інформатизації” (1998)³⁷ закріплює принципи державної політики у сфері інформатизації, визначає основні завдання, напрями, порядок формування та виконання основних етапів програми, очікувані результати.

Центральним нормативно-правовим актом, який можна назвати тимчасовою національною стратегією побудови інформаційного суспільства, є Закон України “Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки” (2007)³⁸. Закон прийнято з метою вдосконалення державного управління, відносин між державою і громадянами, становлення електронних форм взаємодії між органами державної влади та органами місцевого самоврядування і фізичними та юридичними особами.

Законом встановлено основні на той час стратегічні цілі розвитку інформаційного суспільства в Україні:

- прискорення розроблення та впровадження новітніх конкурентоспроможних інформаційно-комунікаційних технологій (далі - ІКТ) в усі сфери суспільного життя, зокрема в економіку України і в діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- забезпечення комп'ютерної та інформаційної грамотності населення, насамперед, шляхом створення системи освіти, орієнтованої на використання новітніх ІКТ у формуванні всебічно розвиненої особистості;

- розвиток національної інформаційної інфраструктури та її інтеграція зі світовою інфраструктурою;

- державна підтримка нових “електронних” секторів економіки (торгівля, фінансові і банківські послуги тощо);

- створення загальнодержавних інформаційних систем, насамперед, у сферах охорони здоров'я, освіти, науки, культури, охорони довкілля;

- збереження культурної спадщини України шляхом її електронного документування; державна підтримка використання новітніх ІКТ засобами масової інформації;

- використання ІКТ для вдосконалення державного управління, відносин між державою і громадянами, становлення електронних форм взаємодії між органами державної влади та органами місцевого самоврядування і фізичними та юридичними особами;

- досягнення ефективної участі всіх регіонів у процесах становлення інформаційного суспільства шляхом децентралізації та підтримки регіональних і місцевих ініціатив;

- захист інформаційних прав громадян, насамперед, щодо доступності інформації, захисту інформації про особу, підтримки демократичних інститутів та мінімізації ризику “інформаційної нерівності”;

- удосконалення законодавства з регулювання інформаційних відносин;

- покращення стану інформаційної безпеки в умовах використання новітніх ІКТ.

Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 травня 2013 р. № 386-р “Про схвалення Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні”³⁹ передбачено, що реалізація Стратегії сприятиме впровадженню інформаційно-комунікаційних технологій в усі сфери суспільного життя та має на меті розширення можливостей громадян брати участь у підготовці та експертизі політико-адміністративних рішень й контролювати ефективність діяльності влади. Стратегія визначає мету, базові принципи, стратегічні цілі розвитку інформаційного суспільства в Україні, завдання, спрямовані на їх досягнення, а також основні напрями, етапи і механізм реалізації цієї Стратегії з урахуванням сучасних тенденцій та особливостей розвитку України в перспективі до 2020 р.

Наступним видом нормативно-правових актів є укази Президента України. Так, в Указі Президента України “Про заходи щодо розвитку національної складової глобальної інформаційної мережі Інтернет та забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні” (2000)⁴⁰ визначено, що розвиток національної складової інформаційної мережі Інтернет, забезпечення широкого доступу до цієї мережі громадян та юридичних осіб усіх форм власності в Україні, належне представлення в ній національних інформаційних ресурсів є одним із пріоритетних напрямів державної політики у сфері інформатизації, задоволення конституційних прав громадян на інформацію, побудови відкритого демократичного суспільства, розвитку підприємництва. Відповідно до цього указу, основними завданнями є: забезпечення підтримки розвитку інфраструктури, надання інформаційних послуг через мережу Інтернет та розвиток і впровадження сучасних комп'ютерних інформаційних технологій у системі державного управління.

Серед інших важливих нормативно-правових документів у сфері захисту інформації є Указ Президента України “Про першочергові завдання щодо впровадження новітніх інформаційних технологій” (2005)⁴¹, в якому окреслено завдання Кабінету Міністрів України, а саме: підготовка проектів нормативно-правових актів із питань впровадження електронного документообігу, здійснення експортно-імпортних операцій, сертифікаційних процедур із використанням ЕЦП, захисту авторських прав у сфері інформаційних технологій; організацію роботи з надання юридичним та фізичним особам адміністративних послуг на основі використання електронної інформаційної системи “Електронний уряд”. Також в документі зазначено про спрощення порядку державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, які діють в інформаційній сфері, подання ними звітності про свою діяльність, створення умов для митного оформлення товарів, впровадження системи приймання та видавання відповідних документів із використанням глобальної інформаційної мережі Інтернет та ЕЦП тощо.

Окремою групою виступають нормативно-правові документи з проблем електронного документообігу та архівного зберігання електронних документів. У цій групі проаналізуємо такі види документів, як: закони України, постанови Кабінету Міністрів України, накази.

Розглянемо закони України, які регулюють відносини в архівній галузі. Так, Закон України “Про Національний архівний фонд та архівні установи” (1993)⁴² регулює відносини, пов'язані з формуванням, обліком, зберіганням і використанням Національного архівного фонду (далі - НАФ), та інші основні питання архівної справи стосовно документів з паперовими носіями. Цей закон декларує, що до складу НАФ включаються архівні документи, незалежно від способу їх створення, виду носія, у т. ч. електронні документи. Тому експертизі цінності підлягають усі документи на носіях будь-якого виду, що належать до різних форм власності. Але в Законі відсутнє визначення електронного документа та не розкрито правові основи роботи з електронними документами. Тобто, визнано лише сам факт існування електронного документа.

Вперше визначення електронного документа та ЕЦП на законодавчому рівні запроваджено 2001 р. Законом України “Про платіжні системи та переказ грошей в Україні” (2001)⁴³. Ці визначення майже співпадали з визначеннями, закріпленими у законах України “Про електронні документи та електронний документообіг” та “Про електронний цифровий підпис”, прийнятих у 2003 р.

Закон України “Про електронні документи та електронний документообіг” (2003)⁴⁴ регулює відносини, що виникають у процесі створення, відправлення, передавання, одержання, зберігання, оброблення, використання та знищення електронних документів і встановлює основні організаційно-правові засади електронного документообігу та використання електронних документів. Закон декларує, що Кабінет

Міністрів України та інші органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених Законом, реалізують державну політику електронного документообігу. Державне регулювання у сфері електронного документообігу спрямоване на реалізацію єдиної державної політики електронного документообігу; забезпечення прав і законних інтересів суб'єктів електронного документообігу; нормативно-правове забезпечення технології оброблення, створення, передавання, одержання, зберігання, використання та знищення електронних документів. Цей закон враховує ті обставини, що майже всі органи влади мають автоматизовані системи управління документів і, відповідно, бурхливо зростає обсяг електронних документів.

Крім того, Законом України “Про електронний цифровий підпис” (2003)⁴⁵ визначено правовий статус ЕЦП та врегульовано відносини, що виникають при його використанні. Дія цього закону не поширюється на відносини, що виникають під час використання інших видів електронного підпису, в т. ч., переведеного у цифрову форму зображення власноручного підпису.

Закон визначає електронний документ із застосуванням ЕЦП в органах державної влади як рівнозначний документ з паперовим носієм, якщо при документуванні дотримується встановлений порядок його оформлення. Таким чином, вперше в історії українського документоз- навства та архівної справи спостерігається спроба надати електронному документу офіційний правовий статус.

Але, на думку окремих науковців⁴⁶, існують основні проблеми у сфері нормативно-правового забезпечення електронної інформаційної взаємодії державних органів, а саме: відсутність системного і комплексного підходу при формуванні відповідної правової бази. Так, наприклад, закони України “Про електронний цифровий підпис” та “Про електронні документи та електронний документообіг” були прийняті в 2003 р., а формати електронних документів - аж у 2010 р. При цьому, у більшості центральних органів державної влади до сьогодні ще не запроваджено повноцінних систем електронного документообігу, не кажучи вже про міжвідомчий електронний документообіг.

Проаналізуємо такий вид документів, як постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України.

Уперше загальні правила документування в державних органах управлінської діяльності в електронній формі і виконання дій з електронними документами з моменту їх створення або одержання до відправлення чи передавання до архіву було встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 р. № 1453 “Про затвердження Типового порядку здійснення електронного документообігу в органах виконавчої влади⁴⁷.Згідно з Типовим порядком, установлено загальні правила документування в органах виконавчої влади управлінської діяльності в електронній формі і регламентовано виконання дій з електронними документами з моменту їх створення або одержання до відправлення чи передавання до архіву органу виконавчої влади. Усі інші дії з електронними документами виконуються в органі виконавчої влади згідно з вимогами до дій з документами на папері, передбаченими інструкцією з діловодства цього органу. Дія Типового порядку поширюється на всі електронні документи, що створюються або одержуються органом виконавчої влади.

Усі інші дії з електронними документами виконуються в органі виконавчої влади згідно з вимогами до дій з документами з паперовими носіями, передбаченими інструкцією з діловодства цього органу.

У Типовому порядку передбачено, що електронний документ, який надійшов на адресу органа виконавчої влади, підлягає відхиленню у разі: відсутності в адресата надійних засобів ЕЦП; надходження не за адресою; зараження вірусом; негативного результату перевірки на цілісність і справжність усіх накладених на нього ЕЦП.

Проте цей нормативно-правовий документ не забезпечує повного і всебічного регулювання внутрішнього електронного документообігу. Як правило, кожен державний орган формує свій пакет документів у цій сфері, як-от: план переведення документообігу з паперової форми в електронну; порядок організації електронного документообігу в організації; посадові інструкції для різних учасників електронного документообігу: керівництва, рядових виконавців, контролерів, адміністраторів; положення про захист інформації в системі внутрішнього електронного документообігу тощо.

Однак, Типовий порядок не спричинив масового впровадження електронного документообігу в державних органах.

До нормативно-правових документів, які регламентують діяльність у цій сфері, відносяться також постанови Кабінету Міністрів України “Порядок засвідчення наявності електронного документу (електронних даних) на певний момент часу” (від 26 травня 2004 р. № 680)⁴⁸, “Порядок застосування електронного цифрового підпису органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності” (від 28 жовтня 2004 р. № 1452)⁴⁹.

Так, в “Порядку засвідчення наявності електронного документу (електронних даних) на певний момент часу” окреслюються умови та вимоги до процедури засвідчення наявності електронного документа (електронних даних) на певний момент часу. А загальні вимоги застосування ЕЦП органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності прописано у “Порядку застосування електронного цифрового підпису органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності”.

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 р. № 733 “Про електронний обмін службовими документами в органах виконавчої влади”⁵⁰ було встановлено механізм надсилання та одержання електронною поштою електронних копій службових документів, підготовлених у паперовому вигляді, для їх використання у роботі між Секретаріатом Кабінету Міністрів України та іншими державними органами.

В постанові Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади” від 30 листопада 2011 р. № 1242⁵¹ регулюються загальні вимоги до документування управлінської інформації та організації роботи з документами в установах, незалежно від способу фіксації та відтворення інформації, яка міститься в документах, включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням. Проте питання регулювання електронного документообігу в ній не розглядаються.

У подальшому поставлене завдання у “Типовому порядку здійснення електронного документообігу в органах виконавчої влади” було врегульоване низкою нормативно-правових актів, серед яких - затверджені постановами Кабінету Міністрів України “Порядок надсилання електронною поштою службових документів” (від 17 липня 2009 р. № 733)⁵², “Положення про систему електронної взаємодії органів виконавчої влади” (від 18 липня 2012 р. № 670)⁵³, що орієнтуються на прискорення: 1) попереднього погодження проектів нормативно-правових актів; 2) доведення інформації про порядок денний засідань Кабінету Міністрів України, нарад та відповідних матеріалів; 3) оперативного доведення інформації, що передбачає вжиття невідкладних заходів, а її доставка в паперовому вигляді не може бути своєчасно забезпечена поштою, телеграфом чи службою фельдзв'язку; 4) обміну інформацією між органами виконавчої влади та Секретаріатом Кабінету Міністрів України.

18 липня 2012 р. була прийнята Постанова Кабінету Міністрів України № 670 “Деякі питання електронної взаємодії органів виконавчої влади”⁵⁴. Згідно з цим документом, закріплюються загальні засади створення, впровадження та забезпечення функціонування системи електронної взаємодії органів виконавчої влади. Система призначена для автоматизації процесів створення, відправлення, передавання, одержання, оброблення, використання, зберігання, знищення електронних документів та копій паперових документів в електронному вигляді з використанням ЕЦП, які не містять інформацію з обмеженим доступом, та контролю за виконанням актів, протокольних рішень Кабінету Міністрів України та інших документів.

Втім, зазначені нормативні акти регламентують лише обмін електронними документами між Секретаріатом Кабінету Міністрів України з одного боку та іншими державними органами - з іншого.

Загальні положення архівного зберігання електронних документів було встановлено іншими видами документів, а саме: наказами Міністерства юстиції України, Державного комітету архівів України (зараз - Державна архівна служба України) тощо.

Так, наказом Державного комітету архівів України “Про затвердження Порядку зберігання електронних документів в архівних уста- новах”⁵⁵ (документ втратив чинність на підставі наказу Міністерства юстиції від 11 листопада 2014 р. № 1886/5) встановлено загальні правила щодо оперативного зберігання електронних документів органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності; підготовки та передавання електронних документів на тривале зберігання до архівного підрозділу установи; тривалого зберігання електронних документів в архівному підрозділі установи.

Зауважимо, що в “Порядку роботи з електронними документами через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади з використанням електронного цифрового підпису” (наказ Міністерства юстиції України від 1 листопада 2012 р. № 1600/5)⁵⁶ сформульовано загальні правила створення, відправлення, передавання, одержання, оброблення, використання та зберігання електронних документів та електронних копій паперових документів, на які накладено ЕПЦ, які не містять інформацію з обмеженим доступом, Секретаріатом Кабінету Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади.

Для унормування багатьох аспектів функціонування електронного документа як складного інформаційного об'єкта та вирішення різних площин роботи з електронним документом Міністерством юстиції України було прийнято наказ від 11 листопада 2014 р. № 1886/5 “Про затвердження Порядку роботи з електронними документами у діловодстві та їх підготовки до передавання на архівне зберігання”⁵⁷. Наказом було також затверджено: “Перелік форматів даних електронних документів постійного і тривалого (понад 10 років) зберігання”, “Вимоги до структури та змісту ХМЬ-схеми архівних електронних документів”, “Вимоги щодо найменування файлів електронних документів”, “Вимоги щодо найменування файлів електронних облікових документів”, “Вимоги щодо найменування файлів архівних електронних документів”, “Вимоги до структури та змісту ХМЬ-схеми електронного примірника описів справ постійного зберігання”, “Вимоги щодо найменування файлів електронних примірників описів справ постійного зберігання”, “Вимоги до структури та змісту ХМЬ-схеми обкладинок архівних електронних справ”, “Вимоги щодо найменування файлів обкладинок архівних електронних справ”. Цей документ має велике практичне значення на сучасному етапі становлення електронного докумен- тознавства в Україні.

Наказом Міністерства юстиції України від 8 квітня 2013 р. № 656/5 було затверджено “Правила роботи архівних установ України”⁵⁸, які встановлюють правила (вимоги) організації зберігання, обліку та використання традиційних управлінських документів з паперовими носіями, що переважають у складі НАФ. У той же час в частині загальних для архівних установ норм вимоги Правил також розраховані на архіви, що зберігають науково-технічні, аудіовізуальні та електронні документи.

Крім того, наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 р. № 1000/5 затверджено “Правила організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях”⁵⁹, які закріплюють єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності.

Проте у сфері архівного збереження електронних документів є ще багато невирішених проблем: з роками морально старіє програмне забезпечення, за допомогою якого були створені відповідні електронні архіви; архівні електронні документи створюються у різних форматах у зв'язку з використанням державними органами різних програмних засобів тощо.

Питання роботи з електронними документами також порушуються в нормативно-правових актах, що стосуються окремих предметних сфер правового регулювання: цивільне, адміністративне, кримінальне, кримінально-процесуальне, трудове, податкове та інше законодавство України. Їхня діяльність регламентується постановами, наказами, порядками, договорами, угодами, протоколами тощо. Для прикладу наведемо такі види нормативно-правових документів, як постанови та накази державних органів, у т. ч. міністерств та інших органів виконавчої влади.

Галузеві правові акти включають у себе положення, що забезпечують роботу з електронними документами у відповідних галузях, наприклад, постанови Національного банку України (“Положення про порядок формування, зберігання та знищення електронних архівів у Національному банку України і банках України”⁶⁰; “Про затвердження нормативно-правових актів з питань функціонування електронного цифрового підпису в банківській системі України”⁶¹, наказ Міністерства фінансів України “Порядок надання документів великого платника податків в електронній формі при проведенні документальної перевірки”⁶², наказ Міністерства транспорту та зв'язку України “Про забезпечення реалізації заходів щодо включення електронних ресурсів до Національного реєстру електронних інформаційних ресурсів”⁶³, наказ Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України “Вимоги до форматів даних електронного документообігу в органах державної влади. Формат електронного повідомлення”⁶⁴ та ін. Так, наприклад, в останньому документі встановлюються вимоги до електронного повідомлення, які застосовуються під час створення систем електронного документообігу органів державної влади та/або при забезпеченні їх взаємодії. У цих Вимогах зазначені терміни: “ХМЬ-документ”, “Електронне повідомлення”, “Електронний документообіг”, “Елемент ХМЬ- документа”, “Інформаційна взаємодія систем електронного документообігу”, “Метадані” та ін. нормативний правовий електронний документообіг

3. Нормативно-правові акти, присвячені електронному урядуванню

Низка нормативно-правових актів стосується питання електронного урядування. Впровадження електронного урядування є однією з найбільших урядових програм в Україні у сфері ІТ-технологій. Розглянемо такі види документів, як постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, накази різних відомств.

Так, у постанові Кабінету Міністрів України від 4 січня 2002 р. № 3 “Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” було передбачено розміщення і періодичне оновлення міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади відомчої інформації на власних вебсайтах та створення єдиного урядового веб-порталу, визначено склад та вимоги до інформації, яка підлягає оприлюдненню. Відповідно до порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади визначено, що наявність веб-сайту є першою та необхідною умовою впровадження технологій електронного урядування, тому органи державної влади спеціальним чином регулюють питання їх створення та функціонування.

У постанові Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 р. № 208 “Про заходи щодо створення електронної інформаційної системи “Електронний Уряд”” було зауважено, що в якості одного з пріоритетних завдань щодо розвитку інформаційного суспільства визначено надання громадянам та юридичним особам інформаційних та інших послуг шляхом використання електронної інформаційної системи “Електронний Уряд”, яка повинна забезпечити інформаційну взаємодію органів виконавчої влади між собою, з громадянами та юридичними особами на основі сучасних інформаційних технологій. Цим документом визначено, що єдиний веб-портал органів виконавчої влади є центральною частиною електронної інформаційної системи “Електронний Уряд”, призначеною для інтеграції веб-сайтів, електронних інформаційних систем та ресурсів органів виконавчої влади і надання інформаційних та інших послуг із використанням мережі Інтернет.

Перелік⁶⁵ та порядок⁶⁶ інформаційних та інших послуг та порядок їх надання з використанням електронної інформаційної системи “Електронний Уряд” з'ясовано наказом Державного комітету зв'язку та інформатизації України.

У “Положенні про Національний реєстр електронних інформаційних ресурсів”⁶⁷ (постанова Кабінету Міністрів України від 17 березня 2004 р. № 326) визначено порядок формування та користування Національним реєстром електронних інформаційних ресурсів.

Національний реєстр електронних інформаційних ресурсів - це інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для реєстрації, обліку, накопичення, оброблення і зберігання відомостей про склад, зміст, розміщення, умови доступу до електронних інформаційних ресурсів та задоволення потреб юридичних і фізичних осіб в інформаційних послугах. До Національного реєстру включаються веб-сайти, бази даних та реєстри в електронній формі.

У “Порядку обов'язкової передачі документованої інформації”⁶⁸ (постанова Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 р. № 1454) встановлено механізм обов'язкового передавання на зберігання центральному засвідчувальному органу або засвідчувальному центру посилених сертифікатів відкритих ключів документованої інформації акредитованим центром сертифікації ключів у разі припинення його діяльності з метою забезпечення можливості перевірки ЕЦП, накладеного на електронний документ підписувачем, відкритий ключ якого засвідчений в акредитованому центрі, що припиняє діяльність.

У рамках запровадження системи електронного урядування розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05 вересня 2012 р. №634- р схвалено “Концепцію створення та функціонування інформаційної системи електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів”⁶⁹. Серед основних завдань цієї системи є забезпечення: автоматизованої міжвідомчої електронної взаємодії державних органів у процесі роботи, що проводиться із фізичними та юридичними особами з використанням єдиної, достовірної та несуперечливої інформації, що розміщена в електронних інформаційних системах та базах даних державних органів; електронного обслуговування фізичних та юридичних осіб за принципом “єдиного вікна” із застосуванням ЕЦП.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2010 р. № 2250-р було ухвалено “Концепцію розвитку електронного урядування в Україні”⁷⁰. Тим самим було визнано необхідність упровадження технологій електронного урядування у діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також задекларовано, що одним із пріоритетів розвитку нашої держави є розвиток високотехно- логічного інформаційного суспільства, яке дасть змогу кожному громадянинові створювати і накопичувати інформацію та знання, мати до них вільний доступ, користуватися та обмінюватися ними. Етапи реалізації цієї Концепції передбачають, зокрема, створення єдиної загальнодержавної системи електронного документообігу, забезпечення передавання електронних документів до державних архівів, музеїв, бібліотек, їх довгострокове зберігання, підтримка в актуальному стані та надання доступу до них, а також створення Національного депозитарію електронних інформаційних ресурсів. У Концепції були визначені основні завдання із забезпечення розвитку електронного урядування в Україні, а також наведене визначення терміну “електронне урядування”. Нині Концепція виконана лише частково.

У 2011 р. Україна приєдналася до міжнародної ініціативи “Партнерство “Відкритий Уряд”. За цей час був розроблений План дій⁷¹ щодо впровадження ініціативи, План заходів, а також створено Комісію з координації впровадження ініціативи. За своїм змістом вони включають значну кількість заходів, спрямованих на впровадження та розвиток електронного урядування. Зазначимо, що “Відкритий Уряд” надав новий поштовх у напрямку впровадження електронного урядування в Україні. Водночас, є визначальні проблеми, пов'язані з впровадженням саме інформаційно-комунікаційних технологій та електронного урядування в Україні: відсутність “політичної волі” або її інертність з боку органів влади; недосконалість нормативно-правового забезпечення; низький рівень фінансування та ефективності використання наявних ресурсів; недостатній рівень інформатизації окремих галузей економіки та регіонів; обмежений рівень володіння ІКТ серед державних службовців; “цифрова нерівність” серед населення⁷².

Державне агентство з питань електронного урядування (в минулому - Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації) спільно з Секретаріатом Кабінету Міністрів України на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 18 липня 2012 р. № 670 “Деякі питання електронної взаємодії органів виконавчої влади розпочало дослідну експлуатацію системи електронної взаємодії органів виконавчої влади (СЕВ ОВВ). Цією ж постановою було затверджено положення про систему електронної взаємодії центральних органів виконавчої влади, яка призначена для автоматизації процесів створення, відправлення, передавання, одержання, оброблення, використання, зберігання, знищення електронних документів та копій документів з паперовими носіями в електронному вигляді з використанням ЕЦП. До цієї системи електронної взаємодії мали бути підключені практично всі центральні органи виконавчої влади та Секретаріат Кабінету Міністрів України. І, звичайно, посадовці вже тоді повинні були працювати з листами в електронному вигляді, електронними документами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, які не містять інформацію з обмеженим доступом.

Ще раз зазначимо, що у 2013 р. було прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України “Про схвалення Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні”⁷⁴, де визначено мету, базові принципи, стратегічні цілі розвитку інформаційного суспільства в Україні тощо.

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 27 травня 2015 р. № 351 “Деякі питання підготовки проектів актів законодавства в електронній формі”⁷⁵ було встановлено, що з 1 червня до 1 вересня 2015 р. проекти актів законодавства, порядків денних засідань Кабінету Міністрів України, урядових комітетів та матеріали до них надсилаються в установленому порядку в паперовій та електронній формі з використанням системи електронної взаємодії органів виконавчої влади в режимі дослідної експлуатації.

Однак, у результаті структурних змін у системі державних органів, відповідні документи, що регулюють документообіг, втрачають свою актуальність. Це призводить до втрати відповідних зв'язків, які на практиці деколи важко відновити.

Постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 р № 468 внесено зміни до “Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади” від 30 листопада 2011 р. № 1242⁷⁶, що стосуються впровадження системи електронної взаємодії органів виконавчої влади. З 15 серпня 2016 р. Секретаріат Кабінету Міністрів України не приймає від центральних органів виконавчої влади документи тимчасового строку зберігання у паперовій формі (лише в електронній).

Відтак, загалом динаміка розвитку інформаційного суспільства в Україні протягом останніх років є стабільно позитивною, і це можна вважати сталою тенденцією.

На підставі аналізу нормативно-правових документів можна зазначити, що в Україні створено відповідні правові і законодавчі передумови щодо використання у діяльності органів державної влади електронного документообігу та інформаційно-комунікаційний технологій. Зокрема, на законодавчому рівні:

- визначено терміни “документ”, “інформація”, “електронний документ”, “електронний цифровий підпис”;

- встановлено та узаконено загальні правила документування в державних органах управлінської діяльності в електронній формі і виконання дій з електронними документами з моменту їх створення або одержання до відправлення чи передавання до архіву;

- затверджено вимоги до застосування ЕЦП органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності;

- визначено правовий статус ЕЦП та відносини, що виникають при його використанні;

- впроваджено порядок зберігання електронних документів в архівних установах;

- прийнято порядок роботи з електронними документами у діловодстві та їх підготовки до передавання на архівне зберігання тощо.

Дослідження нормативно-правової бази електронного документообігу, інформаційної взаємодії державних органів уможливлює окреслення таких проблем:

відсутність:

- системного і комплексного підходу при формуванні відповідної правової бази;

- оперативного ведення електронного урядування та недостатність координування;

необхідність:

- внесення відповідних змін та доповнень до нормативно-правових актів, які не повністю узгоджені між собою;

- гармонізації законодавства України з міжнародними нормами і стандартами;

- нормативно-правового регулювання питання захисту інформації при взаємодії державних органів через глобальну мережу Інтернет тощо.

Для забезпечення ефективного регулювання внутрішнього електронного документообігу в державних органах, інформаційної взаємодії державних органів необхідно розробити відповідні типові нормативно-правові акти. При цьому потрібно врахувати неминучий перехідний етап одночасного функціонування як документів з паперовими носіями, так і електронних документів.

Розв'язання зазначених завдань є однією з необхідних умов прискорення розвитку інформаційного суспільства, інтеграції України у світове співтовариство, а також сприятиме удосконаленню електронного документообігу України.



Література

1. Аристова И. В. Информационное общество и государственная информационная политика / И. В. Аристова // Вестник Запорожского юридического института. 2000. № 2 (32). С. 13-20; её же. Государственная информационная политика: организационно-правовые аспекты: монография / И. В. Аристова ; за общей ред. О. М. Бандурки. Х.: Ун-т внутренних дел, 2000. 368 с.; её же. Становление и развитие информационного государства: методологические принципы / И. В. Аристова // Материалы Всеукраинской научно-практической конференции “Влада и общество: проблемы взаимодействия”. 2005. Запорожье: из-во юрид. ин.-та МВД Украины, 2005. С. 137-139.

2. Бєляков К. / Інформаційно-правові дослідження: походження, становлення, стан та перспективи розвитку / К. І. Бєляков // Інформація і право. 2011. № 2(2). С. 4-12.

3. Брижко В. М. Інформаційне суспільство: Дефініції: людина, її права, інформація, інформатика, інформатизація, телекомунікації, інтелектуальна власність, ліцензування, сертифікація, економіка, ринок, юриспруденція / М. Брижко, О. М. Гальченко, В. С. Цимбалюк, О. А. Орєхов, А. М. Чорно- бров. К.: Інтеграл, 2002. 219 с.

4. Вітер М. Б. Правове регулювання електронної інформаційної взаємодії державних органів / М. Б. Вітер // Правова інформатика. 2013. № 3 (39). 26-34.

5. Гавловський В. Д. Інформатизація управління соціальними системами: організаційно-правові питання теорії і практики: навч. посіб. / В. Д. Гавловський, Р. А. Калюжний, В. С. Цимбалюк, Ю. В. Ящуринський, М. В. Гуца- люк ; Міжрегіон. акад. упр. персоналом. К., 2003. 332 с.

6. Лютенко К. Т. Електронний документообіг в Україні: проблемні аспекти / К. Т. Лютенко, С. В. Яковлєв // Наукові записки НаУКМА. Том 129. Юридичні науки. К., 2012. С. 100-103.

7. Калюжний Р. А. Інформаційне забезпечення управлінської діяльності в умовах інформатизації: організаційно-правові питання теорії і практики: моногр. / Р. А. Калюжний, В. О. Шамрай, М. Я. Швець, В. Д. Гавловський, М. В. Гуцалюк, В. С. Цимбалюк, Ю. В. Яцишин, А. С. Ластовецький ; Акад. держ. податк. служби України. Київ, 2002. 295 с.

8. Клімушин П. С. Нормативно-методичні основи забезпечення електронного документообігу в державному управлінні [Електронний ресурс] / П. С. Клімушин, М. В. Мордвинцев // Теорія та практика державного управління. 2011. Вип. 1. С. 49-54. Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/ Tpdu_2011_1_9.pdf. Назва з екрана.

9. Ковтанюк Ю. До питання про зберігання електронних документів у державних архівах / Ю. Ковтанюк // Студії з арх. справи та документознав- ства. 2010. Т. 18. С. 86-90; його ж. Чи потрібні такі зміни до Закону України “Про електронні документи та електронний документообіг”: питання до обговорення // Студії з архівної справи та документознавства. 2015. Т. 22/23. С. 81-87.

10. Кормич Б. А. Організаційно-правові основи політики інформаційної безпеки України: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Одес. нац. юрид. академія. Харків, 2004. 41 с.

11. Ларин М. В. Электронные документы в управлении: науч.-метод. пособие. 2-е изд., допол. / М. В. Ларин, О. И. Рысков ; Всерос. науч.-исслед. ин-т документоведения и арх. дела. М, 2008. 207 с.; его же. О нормативно-методическом обеспечении электронного документооборота / М. В. Ларин // Материалы международной научно-практической конференций “Электронный документооборот и электронные архивы” (Одесса, 21-22 мая 2010 г.). С. 75-77.

...