Адміністративний контроль органів місцевого самоврядування, посадових осіб і порівняння здійснення цієї діяльності з провідними європейськими країнами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративний контроль органів місцевого самоврядування, посадових осіб і порівняння здійснення цієї діяльності з провідними європейськими країнами

Шпак М.І.,

студент

Навчально-наукового інституту права Університету державної фіскальної служби України

У статті розкрито поняття державного контролю, адміністративного контролю як його різновиду, а також особливості здійснення цього контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Проаналізовано праці різних учених, присвячених цьому питанню. Зазначено окремі аспекти його здійснення на внутрішньодержавному рівні. Висвітлюються шляхи вдосконалення контрольної діяльності на прикладі досвіду провідних європейських країн.

Ключові слова: контроль, державний контроль, адміністративний контроль, місцеве самоврядування, посадові особи.

В статье раскрыто понятие государственного контроля, административного контроля как его разновидности, а также особенности осуществления этого контроля над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Проанализированы труды разных ученых, посвященных этому вопросу. Указаны отдельные аспекты его осуществления на внутригосударственном уровне. Освещаются пути совершенствования контрольной деятельности на примере опыта ведущих европейских стран.

Ключевые слова: контроль, государственный контроль, административный контроль, местное самоуправление, должностные лица.

The article deals with the concept of state control, administrative control as its kind, as well as the peculiarities of the implementation of this control overthe activities of local government bodies and officials. The work of various scientists devoted to this issue is analyzed. Some aspects of its implementation at the national level are indicated. The ways of improvement of control activity are highlighted on the example of the experience ofthe leading European countries.

Key words: control, state control, administrative control, local self-government, officials.

Постановка проблеми. Актуальність дослідження контрольної діяльності викликана тим, що завдяки цій діяльності можливо збудувати більш повну та змістовну модель удосконалення й розвитку системи державного управління в Україні. Без виконання контрольної функції держава не зможе виконувати покладені на неї зобов'язання щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, гарантування статусу людини як найвищої соціальної цінності, законні інтереси й потреби якої визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Розвиток системи контролю у сфері місцевого самоврядування є одним із показників сучасної, розвиненої, демократичної держави і є пріоритетним завданням у становленні держави, яка прагне відповідати високим європейським стандартам. Перш за все постає необхідність теоретичного осмислення напрямів удосконалення взаємовідносин у сфері муніципального контролю, визначення його видів і форм. Оскільки саме контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування безпосередньо виступає однією з найважливіших функцій державної влади. Він безпосередньо пов'язаний з організацією виконання норм права, з реалізацією суб'єктами правовідносин своїх прав і обов'язків, дотриманням і захистом прав і свобод людини та громадянина. Він покликаний забезпечувати рух прийнятого рішення до втілення його в життя, ефективне функціонування державних і муніципальних органів влади та їхніх посадових осіб.

Стан опрацювання. Проблематикою державного контролю у сфері місцевого самоврядування досить довгий час займалося чимало вчених, серед яких В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.І. Сушинський, Ю.П. Битяк, С.Д. Дубен- ко, В.М. Гаращук, П.М. Любченко С.В. Ківалов, В.К. Кол-паков, О.В. Кузьменко, М.М. Тищенко, Н.В. Янюк і ряд інших правознавців.

Незважаючи на значну кількість праць, присвячених дослідженню контролю у сфері місцевого самоврядування, їхньої кількості недостатньо. Адже здебільшого контроль розглядається авторами лише в системі державного управління, а деякі розглядають його лише як функцію держави. Залишаються нерозкритими багато питань, від яких залежить діяльність органів місцевого самоврядування та їхня демократичність.

Мета статті полягає в розкритті специфіки адміністративного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також у виявленні основних недоліків, порівнюючи з іншими розвиненими країнами, та шляхів удосконалення.

Виклад основного матеріалу. Термін «контроль» з'явився декілька сторіч тому і в етимологічному розумінні означає перевірку, а також спостереження з метою перевірки. Саме слово «to control» означає «перевіряти», «управляти», «керувати».

О.І. Сушинський визначає контроль як функцію, яку здійснює та чи інша інституція з метою відновлювати, встановлювати, констатувати та спрямовувати суспільні процеси [1,с. ЗО].

Дослідник розглядає контроль як владну функцію, що дає можливість виокремити його від інших видів владної діяльності в організаційному нормативному та процесуальному аспектах [1, с. 29], а сам контроль розділяє на владний і соціальний.

Тобто контроль розділяється на контроль, що здійснюється органами влади, та контроль, що здійснюється сус-пільством. Досліджуючи контроль як явище, автор надає йому таке визначення: «контроль як явище є сукупністю інститутів, спрямованих на відновлення, встановлення, констатування та спрямування актів усіх інституцій соціуму відповідно до програми розвитку, мається на увазі до інтересів людини, громади й суспільства загалом. Варто зазначити, що поняття «система інститутів контролю у сфері публічної влади (державної влади, місцевого самоврядування) та «система інституції контролю» (органів державного контролю, органів контролю у місцевому самоврядуванні) нетотожні, тому що поняття «інститути контролю» ширше від поняття «інституції (чи органи) контролю» [1,с. 31].

Соціальний контроль автор розглядає як динамічну систему цінностей, притаманних індивіду, певній асоціативній організації та суспільству загалом. Автор наголошує на тому, що види контролю можна класифікувати за такими критеріями: за обсягом контрольних повноважень, ознакою суб'єктів контрольної діяльності чи напрямом спрямування, суб'єктами, що здійснюють контроль, сферами контролю, характером відносин суб'єкта контролю з підконтрольним об'єктом, характером контролю, часом проведення контролю тощо [1,с.ЗЗ].

Якщо говорити про вищий рівень закріплення щодо контролю, здійснюваного за діяльністю органів місцевого самоврядування, то саме ст. 143 Конституції України закріплює, що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади» [2, с. 241]. З іншого боку, Європейська хартія про місцеве самоврядування закріплює, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом (ст. 8) [3].

Як бачимо, тут присутня певна невідповідність: у Конституції України закріплено положення про «під- контрольність» місцевого самоврядування, а в Європейській хартії місцевого самоврядування про «адміністративний нагляд» за місцевим самоврядуванням; і перший, і другий термін досить широко застосовуються в чинному законодавстві України.

Адміністративний контроль є складовою частиною державного контролю й охоплює здійснюваний органами місцевого самоврядування контроль за здійсненням повноважень, покладених на органи виконавчої влади, контроль за їхньою виконавчо-розпорядчою діяльністю, контроль за законністю актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Адміністративний контроль здійснюється органами виконавчої влади, насамперед Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями, територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Державний контроль містить більш широке коло контролюючих суб'єктів: через законодавчі акти - Верховну Раду України, Президента України; через відповідні рішення - Конституційний Суд України, Рахункову палату тощо. До того ж система контролю (державного, адміністративного) за діяльністю органів місцевого самоврядування має функціонувати, беручи до уваги конституційні засади місцевого самоврядування як автономної системи публічної влади.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріпив положення, що зазначені у ст. 143 Конституції України, а саме у ст. 20 «Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування», де зазначено: «державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їхніх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень», авч. 10 ст. 59 закріплено, що «акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку» [4, с. 277].

Зазначений Закон містить статтю, присвячену гарантіям місцевого самоврядування, його органів і посадових осіб. Так, у ч. 2 ст. 71 підкреслюється, що органи виконавчої влади та їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень і в інших випадках, передбачених законом [4].

Для реалізації ст. 143 Конституцій України та ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Кабінетом Міністрів України було затверджено «Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади» від 9 березня 1999 р. № 339 (зі змінами) [5].

Контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади покладається на відповідні місцеві держадміністрації, а у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їхні територіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Підсумовуючи досліджені вище матеріали, можна зробити висновок, що нормативно-правові акти, які присвячені регулюванню процедури контролю й адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування, хоча і є надзвичайно розгалуженими, проте характеризуються також недосконалістю і недостатньою ефективністю.

Це, у свою чергу, призводить до дублювання функцій контролюючих органів, не гарантує необхідного рівня ко-ординації та обміну інформацією, а також бажаної ліквідації існуючих правопорушень, спрямованості державного контролю на їх запобігання.

У зарубіжних країнах організація контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування залежить від багатьох чинників:

- форма правління (монархія, республіка);

- форма державного устрою (унітарна, федерація);

- форма політичного режиму (ліберальна демократія, соціальна демократія);

- моделі місцевого самоврядування тощо [6, с. 20].

У багатьох країнах суспільство через громадські консультативно-дорадчі структури при органах державної влади бере активну участь в управлінні державними справами. На європейській правовій арені одним із найдієвіших механізмів громадського контролю є інститут місцевих уповноважених із прав людини. Наприклад, у Великобританії омбудсмени вважаються дуже впливовим суб'єктом контролю. Це спеціально уповноважені відносно незалежні контролери.

В Ісландії омбудсмен у кожній справі, де, на його думку, допущено порушення прав і свобод людини рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування надає поради й рекомендації вищезазначеним органам щодо виправлення чи вдосконалення ними своїх рішень. Подібні функції виконують омбудсмени в таких країнах, як Норвегія, Румунія, Словенія, а також Португалія, Республіці Молдова та в ряді інших.

Інші види організації громадського контролю:

- громадський моніторинг із боку громадських організацій (Королівство Швеція);

- відео-спостереження можливих контактів службових осіб органів місцевого самоврядування із приватними особами під час виконання повноважень (Республіка Польща);

- максимальне висвітлення в ЗМІ результатів діяльності (Угорська Республіка);

- реєстрація помилок службових осіб зазначених органів, їхніх навмисних і випадкових порушень чинних правил, їхніх наслідків, заохочування позитивних дій посадових і службових осіб зазначених органів, звітності (Королівство Нідерландів);

- он-лайн система контролю за рухом справ, за розглядом звернень осіб (наприклад, досвід упровадження програми «OPEN» у Південній Кореї) [7].

Стосовно найпоширенішої форми контролю - адміністративного оскарження в Республіці Польщі, то в Кодексі адміністративного провадження зазначено, що відповідні відносини регулюються щодо подачі скарги на акти, дії органів «територіального самоврядування» цим актом (ст. 2); скарги подаються в апеляційні колегії самоврядування (ст. 17), Голові Ради Міністрів або відповідним міністрам (ст. 18), й визначено процедуру подання і розгляду скарг (частина ІІ-Х) [8].

У Бельгії, Фінляндії, Андоррі, Норвегії, Швейцарії в законодавстві передбачено проведення слухань, обговорень та інших форм консультацій із громадськістю задля попередження можливих порушень у діяльності органів місцевого самоврядування як так званих «попереджувально-контрольних» заходів.

У Законі Фінляндії «Про адміністративну процедуру»^] чітко визначено обов'язок органів місцевого самоврядування звертатись до сторін, яких стосується захід або рішення, для отримання від них коментарів до моменту вирішення відповідного питання, що цілком можна вважати виявом попереднього контролю з боку громадськості. Аналогічні положення закріплені в законодавстві Норвегії (Закон 1967 року «Про публічну адміністрацію» [10]), Республіки Польща (Закон 1990 року «Про місцеве самоврядування» [11]).

Основоположні приписи щодо організації контрольно-наглядової діяльності у сфері місцевого самоврядування встановлює Європейська хартія місцевого самоврядування, яка була ратифікована Україною в липні 1997 року, від імені держав-членів Ради Європи. Вона встановлює, що одним із демократичних принципів, які поділяються усіма державами-членами Ради Європи, є право громадян на участь в управлінні державними справами. Як закріплює Хартія, будь-який адміністративний нагляд місцевих органів влади може здійснюватися відповідно до таких процедур і в таких випадках, що передбачені конституцією чи статутом. Крім того, адміністративний нагляд місцевих органів влади повинен здійснюватися в такий спосіб, щоби втручання контролюючого органу було пропорційним важливості інтересів, які такий орган має намір захистити [3].

Згідно з Рекомендацією № R (97) 7 Комітету міністрів Ради Європи «Про місцеві громадські служби і права ко-ристувачів їхніх послуг» усі важливі служби, що надають соціальні й адміністративні послуги, мають піддаватися періодичному оцінюванню щодо задоволення потреб користувачів із подальшим публічним обговоренням підсумків цього оцінювання [12].

У «Білій книзі європейського врядування» визначені основні напрями покращення роботи європейських інституцій, зокрема шляхом залучення громадськості до контролю їхньої роботи. Європейські інституції державного й локального рівнів у своїй діяльності спираються на такі принципи доброго демократичного врядування (good governance), як участь, відкритість, підзвітність, ефективність та узгодженість [13].

Досвіду виконання незалежного контролю присвячена Рекомендація Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи№ 61 (1999 р.).

Як показує досвід, це допомагає уникнути тривалих і дорогих судових процедур, зменшити їхню кількість між громадянами й органами влади, а також сприяє кращому захисту прав людей і врахуванню потреб громадян, прозорості й ефективності державного управління. Зважаючи на це, Конгрес рекомендує урядам держав-членів Ради Європи, де на національному рівні вже створено інститут уповноваженого з прав людини, сприяти запровадженню відповідних інститутів на місцевому й регіональному рівнях і належним чином інформувати громадян про завдання й можливості таких інститутів.

Висновки. Отже, для організації ефективного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого са-моврядування у країні потрібно чітко встановити список державних органів і посадових осіб, які здійснюватимуть контрольні функції у сфері місцевого самоврядування, врегулювати процедуру здійснення контролю, розмежувати повноваження між суб'єктами контрольної діяльності, закріпити єдині принципи й методи реалізації державного контролю на регіональному та місцевому рівнях.

З огляду на це необхідно розширити можливості територіальних громад та їхнього доступу до управління те-риторіями і водночас забезпечити присутність держави на місцевому рівні.

Міжнародний приклад організації контролю свідчить про варіативність форм і механізмів, що зумовлено різними факторами, зокрема формою правління, формою державного устрою, формою політичного режиму, моделлю місцевого самоврядування країни тощо. Тому, запозичуючи досвід вищезазначених країн і розробляючи законодавчий акт, варто враховувати вітчизняну специфіку, для того щоб досягнути максимально ефективного результату в зазначеній сфері. Крім того, варто враховувати основні орієнтири та рекомендації міжнародних організацій щодо організації контрольної діяльності у сфері місцевого самоврядування.

адміністративний контроль місцевий самоврядування

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Сушинський О.І. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти: монографія. Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. 467 с.

2. Смоляр О.А. Теоретико-правові засади контрольної діяльності у сфері місцевого самоврядування. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2013. Вип. 26. С. 239-249.

3. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Відомості Верховної Ради України. 1984. № 452/97. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_036 (дата звернення: 11.03.2018).

4. Прокопенко Л.Л. Адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні та Польщі: порівняльний аналіз. Державне управління та місцеве самоврядування: зб. наук. пр. Нац. акад. держ. управ. При Президентові України. 2011. С. 273-280.

5. Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень ор-ганів виконавчої влади: постанова Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/339HYPERLINK»http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/33999/»HYPERLINK»http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/339-99/»99/(flaTa звернення: 11.03.2018).

6. Любченко П.М., Смоляр О.А. Зарубіжний досвід організації контролю у сфері місцевого самоврядування. Державне будівництво та місцеве самоврядування: зб. наук. пр. Нац. акад. прав, наук України, НДІ держ. буд. та місц. самоврядування. 2015. Вип. 29. С. 18-31.

7. Коломоєць Т.О. Зарубіжний досвід контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративного права. 2015. URL: http://www.stattionline.org.ua/pravo/76/12542-zarubizhnij-dosvid-kontrolyu-za-diyalnistyu-organiv-miscevogosamovryaduvannya- yak-sub-yektiv-administrativnogo-prava-ta-osnovni-napryamki-jogo-zapozichennya-vukra%D1%97ni.html (дата звернення: 13.03.2018).

8. Кодекс адміністративного провадження (Польща). Чинний з 14 червня I960 р. Публ.: з урахуванням змін на 12 вересня 2002 р. С. 2-18.

9. Administrative Procedure Act. 1946. URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2003/en20030434 (дата звернення: 16.03.2018).

10. Act of 10 February 1967 relating to procedure in cases concerning the public administration. 1967. URL: https://www.sjofartsdir.no/en/shipping/legislation/laws/act-of-10-februaryl967-no-00-relating-to-procedure-in-cases- conceming-the-public-administration/(flara звернення: 16.03.2018).

11. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorzqdzie terytorialnym. 1990. URL: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WD иі9900160095(дата звернення 20.03.2018).

12. Recommendation no. R (97) 7 of the committee of ministers to member states on local public services and the rights of their users. 1997. URL: https://localgovemment.gov.mt/en/DLG/Legislation/Documents/Legislation/R(97)7.pdf (дата звернення: 21.03.2018).

13. European Governance A White Paper. 2001. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-01-10_en.htm (дата звернення: 24.03.2018).

Размещено на Allbest.ru