Методологія та організаційно-правове забезпечення принципу транспарентності у Національному антикорупційному бюро України

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Методологія та організаційно-правове забезпечення принципу транспарентності у Національному антикорупційному бюро України

Терещук Г.А.,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, адміністративного

та фінансового права Тернопільського національного економічного університету

У статті автором досліджено засади реалізації принципу транспарентності органами Національного антикорупційного бюро України. Автор проаналізував підходи щодо співвідношення принципу транспарентності із суміжними інформаційно-правовими принципами та визначив його зміст з урахуванням специфіки діяльності Національного антикорупційного бюро. З-поміж іншого, автором проаналізовані положення основних нормативних актів, які регламентують організацію відкритості, прозорості та поінформованості про систему, правові процедури та функціонування Національного антикорупційного бюро України. Автором виявлені деякі недоліки правового забезпечення транспарентності та запропоновані рекомендації щодо їх вирішення.

Ключові слова: Національне антикорупційне бюро України, принцип транспарентності, обізнаність, публічна інформація у формі відкритих даних, цивільний контроль, аудит політики прозорості.

В статье автором исследованы основы реализации принципа транспарентности органами Национального антикоррупционного бюро Украины. Автор проанализировал подходы относительно соотношения принципа транспарентности со смежными информационно-правовыми принципами и определил его содержание с учетом специфики деятельности Национального антикоррупционного бюро. Среди прочего, автором проанализированы положения основных нормативных актов, регламентирующих организацию открытости, прозрачности и осведомленности о системе, правовых процедурах и функционировании Национального антикоррупционного бюро Украины. Автором выявлены некоторые недостатки правового обеспечения транспарентности и предложены рекомендации по их решению.

Ключевые слова: Национальное антикоррупционное бюро Украины, принцип транспарентности, осведомленность, публичная информация в форме открытых данных, гражданский контроль, аудит политики прозрачности.

In the article the author studies the legal aspects of National Anti-Corruption Bureau of Ukraine transparency principle. The author analyzes the approaches of correlation between the transparency principle and the related legal principles and defines its content, considering specifics of nature of National Anti-Corruption Bureau. Among other things, the author proposes the solution for some problems of legal regulation of system, legal procedures, openness, transparency and awareness in National Anti-Corruption Bureau of Ukraine.

Key words: National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, transparency principle, awareness, open data, civilian control, audit of transparency policy.

Постановка проблеми. Системний характер корупції у державно-владному механізмі є не тільки загрозою національним інтересам і національній безпеці України, але є чинником, який супроводжується закритістю держави до своїх громадян, бажанням уникати демонстрації владних процесів. Проте, як здається на перший погляд, такі надскладні проблеми можуть бути вирішені ефективною антикорупційною політикою, ключову цінність якої становить засада прозорості.

створення в Україні спеціалізованої антикорупційної інфраструктури державних органів, які на найвищому рівні протидіють системним проявам корупції, - це інституційна реформа правоохоронної системи загалом, що змінює ряд усталених політико- правових процесів, успіх якої у більшій мірі залежить від довіри суспільства. Тому для Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) в успішній антикорупційній діяльності завоювання довіри повинно обов'язково супроводжуватися транспарентністю як статусу, так і процедурними аспектами функціонування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Попри те, що принцип транспарентності та суміжні інформаційно-правові принципи неодноразово висвітлювалися у правовій науці загалом та у розрізі окремих органів публічної влади зокрема, організаційні та функціональні аспекти прозорості, відкритості, транспарентності органів НАБУ наразі не відмічаються особливим пожвавленням у напрямку відповідних досліджень. У зв'язку із нещодавнім запуском НАБУ, ґрунтовних праць з питань правових принципів, у тому числі принципу транспарентності, у вітчизняній правовій доктрині фактично немає. Проте, деякі вчені здійснювали дослідження окремих питань організації та функціонування НАБУ, а саме: О. Скомаров, Н.В. Шинкаренко, В. Козленко, Г.І. Сисоєнко.

Формулювання цілей статті. Метою статті є аналіз засад реалізації принципу транспарентності органами Національного антикорупційного бюро України та підходів щодо співвідношення принципу транспарентності із суміжними інформаційно-правовими принципами, а також визначення його зміст з урахуванням специфіки діяльності національного антикорупційного бюро. антикорупційний бюро транспарентність

Виклад основного матеріалу. Сучасний розвиток методології вчень про правові принципи дає усвідомлення того, що їх зміст асоціюється зі сві- тоглядністю, філософським поглядом людини на соціально-правові феномени. Тому, перед активною інтеграцією у норми законодавчої техніки, засобами та методами правової доктрини повинен бути відпрацьований механізм реалізації принципу у конкретних правових відносинах.

Онтологічне начало принципу транспарентності пов'язане із гармонійним поєднанням інформаційної та правової дійсності. Слово «транспарентність» походить із латинської іїашрагеш «прозорий», «просвічувати» [2]. Фактично термін прозорість у багатьох смислах є спорідним і навіть тотожним явищем до транспарентності. Слід також зазначити, що суміжними ознаками до правової транспарентності є відкритість, гласність та публічність. Процес їх розмежування є складним завданням правової філософської думки. трактування вчених у цьому напрямку також відрізняються між собою. наприклад, н. тимошенко міркує, що прозорість означає доступ до управлінської інформації, яка на ниві законодавчого закріплення цілком співвідноситься із правом на доступ до інформації. на додаток до цього, значення «відкритість» у вимірі вченої охоплює зворотний зв'язок, наявність якого завершує цикл взаємодії влади та суспільства в особі окремих його членів чи груп [10, с. 129-130]. Досить дискусійним видається зіставлення змісту принципу гласності та транспарентності у діяльності митних органів, яке М.О. Антропова асоціює з закріпленням юридичної можливості фізичних, юридичних осіб бути обізнаними про результати діяльності митних органів, за винятком тих, які віднесені законом до інформації з обмеженим доступом [1, с. 9]. Критиці можна піддати насамперед твердження про результати, як об'єкт обізнаності. Упущеними, на наш погляд, залишаються такі аспекти публічної діяльності як дії та рішення посадових осіб, публічні процедури, особливо у питаннях доступу до служби у митних органах. Більш вдало до визначення терміну підійшов Г.В. Гаврюшенко, який транспарентність прокурорської діяльності звів до рівня інформаційної відкритості органів прокуратури, що оцінюється межами розкриття інформації про їх структуру, працівників прокуратури, діяльність та результати [4, с. 12]. Дійсно, такий підхід цілком може існувати у ракурсі оцінки транспарентності як явища інформаційної дійсності, проте він не досить доцільний у розумінні принципу транспарентності як категорії правової дійсності.

І.В. Ткач принцип транспарентності співвідносить із категорією «прозорість» та намагається акцентувати увагу на тому, що прозорою діяльність органу публічної влади досягається не тільки поінформованістю, але й зрозумілістю, легкістю та доступністю інформаційного матеріалу для сприйняття [11]. Закономірним виглядає той факт, що в умовах інформаційної перенасиченості, публічний інформаційний продукт повинен бути не тільки доступним, але й цілісним, повним, зрозумілим, адекватним, своєчасним. А тому, основною ознакою принципу прозорості та транспарентності є якість публічної інформаційної політики, яка орієнтована на аудиторію.

НАБУ згідно із Законом України «Про Національне антикорупційне бюро» від 14.10.2014 № 1698-УП (далі - Закон) є державним правоохоронним органом, а отже, транспарентність його діяльності вирізняється певними ознаками від інших суб'єктів публічної влади, які, наприклад, не наділені контрольними повноваженнями, функцією розслідування, наявністю в обігу такої інформації з обмеженим доступом як таємної та цілком таємної. Таким чином, з методологічної точки зору між принципом прозорості та транспарентності у діяльності НАБУ можна провести лінію розмежування підходами до вивчення предмета обізнаності. На наш погляд, принцип тран- спарентності найбільш доцільно вживати, виокремлюючи транспарентність окремих рішень суб'єктів владних повноважень та транспарентність публічної інформації, розпорядником якої є НАБУ. Натомість, прозорість як правовий принцип - це узагальнюючий термін, який вимагає від НАБУ як публічної адміністрації створити комунікативне середовище (платформу), при якій видається можливим забезпечити обізнаність про їх систему та функціонування.

З позиції класичної нормотворчої термінології, ні принципу транспарентності, ні принципу прозорості у Законі немає, як, власне, не розкривається прямий їх зміст і у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-УІ, який є базовим щодо першого. Навряд чи це можна віднести до суттєвого недоліку, оскільки, враховуючи широкий зміст феноменів інформаційно-правових принципів, більш важливим є розкриття індивідуального механізму реалізації в обсязі, достатньому для здійснення публічної діяльності, а не його дефініції. До речі, у п. 15 ст. 8 Закону передбачено безпосереднє повноваження директора НАБУ забезпечувати відкритість та прозорість діяльності НАБУ [8].

Слід зазначити, що, на відміну від принципу транспарентності, окремі засади принципу прозорості визначаються, зокрема у ст. 30 Закону. У ч. 1 ст. 30 Закону закріплено наступні аспекти забезпечення прозорості діяльності НАБУ [8]:

по-перше, це форми, які використовує НАБУ для реалізації цілей поінформованості: засоби масової інформації, офіційний веб-сайт НАБУ, інші форми;

по-друге, періодичність інформування: регулярно;

по-третє, способи інформування: електронна публікація інформації та відповіді на запити.

Ч. 2 ст. 30 Закону інтегрує ознаку прозорості у публічно-звітну діяльність, покладаючи обов'язок на НАБУ не пізніше 10 лютого і 10 серпня у загальнодержавних друкованих засобах масової інформації та на власній офіційній веб-сторінці у мережі Інтернет оприлюднювати звіт про свою діяльність протягом попередніх шести місяців [8].

Ч. 3 ст. 30 Закону регламентує деякі аспекти доступу до інформації, встановлюючи заборону обмеження доступу до інформації щодо загального бюджету нАБУ, його компетенції та основних напрямків діяльності, а також відомостей щодо притягнення до відповідальності за вчинення правопорушень працівників [8]. Саме останній імперативний обов'язок є свого роду ноу-хау у вітчизняній практиці забезпечення прозорості органів влади попри антирекламний зміст. Розголошення за певних обставин такої інформації несе ризик критики, погіршення авторитету, тому такий підхід без сумніву заслуговує на позитивну оцінку.

Досить важливим атрибутом успішного функціонування моделі транспарентної діяльності НАБУ є існування інституції громадського контролю при нАБУ, завданням якої є забезпечення прозорості та цивільного контролю. Відповідно до ч. 3 ст. 31 Закону, а також Положення про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України від 15 травня 2015 року № 272/2015 Рада громадського контролю доповнює механізм прозорості заслуховуванням інформації про діяльність, виконання планів і завдань НАБУ, розглядом звітів і затверджуванням своїх висновків щодо них [8; 6]. Проводячи додаткову верифікацію відомостей, які опубліковані для загалу, Рада громадського контролю здійснює їх аудит на предмет достовірності, обґрунтованості, своєчасності тощо. Окрім цього, оскільки НАБУ є правоохоронним органом, на його діяльність поширюється дія демократичного цивільного контролю, який згідно із Законом України «Про демократичний цивільний контроль над воєнною організацією і правоохоронними органами держави» складається із комплексу правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості у діяльності правоохоронних органів держави [7]. Таким чином долучитися до питання перевірки відкритості діяльності НАБУ можуть: верховна Рада України, Уповноважений верховної Ради України з прав людини, Президент України, Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади у межах повноважень, визначених законом, органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, прокуратура України, судові органи України, громадяни України та громадські організації, для здійснення та захисту прав і свобод громадян та задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів, засоби масової інформації [7].

Знову ж таки слід зазначити, що не в усіх вітчизняних правоохоронних відомствах присутні штатні органи цивільного контролю, а тому постійна функція незалежного аудиту політики прозорості у НАБУ виконується на більш високому рівні.

до позитивної практики забезпечення прозорості у діяльності НАБУ слід віднести поширення ними публічної інформації у формі відкритих даних, яка розміщена на офіційному веб-сайті НАБУ, та містить відомості про запити та їх розгляд, що надійшли до НАБУ у розрізі періодів та типів інформації, що запитується [3].

окремим організаційно-правовим елементом прозорості НАБУ є питання доступу до служби в НАБУ. П. 5 ст. 7 Закону передбачає, що засідання конкурсної комісії, як органу, який приймає рішення про відбір кандидатів на посади у НАБУ - відкрите для представників засобів масової інформації та журналістів. Забезпечується відео- та аудіофікса- ція і трансляція у режимі реального часу відповідної відео- та аудіоінформації із засідань конкурсної комісії на офіційному інтернет-представництві Президента України [8]. Прозорість процедур відбору також досягається відкритим голосування з-поміж кандидатів на вакантні посади, а поінформованість про результати, час та місце засідань - розміщенням відомостей на офіційному сайті НАБУ [9].

одним із наступних невіддільних атрибутів існування принципу транспарентності є чіткість встановлення меж поширення інформації з обмеженим доступом. Як відомо, Закон України «Про інформацію» виокремлює два види інформації з обмеженим доступом: конфіденційна і таємна. Легітимна мета обмеження інформації для загалу - встановлення балансу національної безпеки та демократичних цінностей відкритої держави. Прозора публічна діяльність правоохоронних органів, а особливо НАБУ, апріорі не може бути цілком відкрита, оскільки розголошення більшості відомостей з обмеженим доступом, які стали відомі у ході кримінального переслідування, може завдати суттєвої шкоди особі, суспільству чи державі. А тому НАБУ як розпорядник, носій та зберігач зазначеної інформації має виконувати вимоги щодо недопущення її розголошення. Серед зазначених типів відомостей, обіг яких обмежено, або не підлягає розголошенню, наказом директора НАБУ затверджено Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, предмет якої охоплюється сферою: здійснення досудового розслідування та оперативно-розшукової діяльності; застосування оперативно-технічних заходів; охорони працівників суду, учасників кримінального процесу; роботи з кадрами; інформаційно-телекомунікаційних систем; охорони інформації; фінансового та ресурсного забезпечення [5].

У даному випадку необхідно звернути увагу на деякий аспект формальної невизначеності, який повинен бути більш конкретизованим, - процедура закритого засідання конкурсної комісії. У п. 3.2 Регламенту конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантних посад у Національному антикорупційному бюро України від 22 травня 2015 року № 6-н (далі - Регламент) зазначається, що у випадку, якщо відкритий розгляд може призвести до розголошення інформації з обмеженим доступом, проводиться закрите засідання [9]. З урахуванням того, що у Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Національному антикорупційному бюро України від 24.03.2017, відсутня регламентація проведення закритих засідань, процедури обмеження відкритих засідань конкурсної комісії повинні бути врегульовані наступним чином: по-перше, необхідно внести зміни до Регламенту шляхом конкретизації випадків, які можуть призвести до розголошення відомостей з обмеженим доступом; по-друге, доповнити Наказ Директора НАБУ від 24.03.2017 N° 78-о видами службової інформації з обмеженим доступом у сфері діяльності конкурсної комісії; по-третє, у Регламенті має бути встановлений обов'язок попереднього прийняття рішення про проведення закритого засідання із відповідним розміщенням на офіційному сайті НАБУ.

Висновки

Отже, принцип транспарентності у роботі НАБУ - це не тільки засадниче правило функціонування публічного органу на засадах відкритості, але й обов'язок забезпечити обізнаність громадського суспільства про дії, рішення, діяльність, їх результати шляхом поширення легкодоступної, зрозумілої, адекватної, своєчасної інформації.

Список використаних джерел

Антропова М.А. Принцип гласности в организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации: авто- реф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж, 2008. ияи http://www.aspirant.vsu.ru/pdf/autoreferats/1293.pdf - 23 с.

Викисловарь «транспарентность». и^: https://ru.wiktionary.org/wiki/.

Відомості з офіційного веб-сайту Національного антикорупційного бюро nabu.gov.ua. ияи https://nabu.gov.ua/2017-0.

Гаврюшенко Г.В. Організаційно-правові засади забезпечення транспарентності прокурорської діяльності: авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.10 - судоустрій; прокуратура та адвокатура. Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого. Харків, 2015. 20 с.

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію у Національному антикорупційному бюро України: затв. наказом Директора Національного антикорупційного бюро України від 24.03.2017 №780. [и^: https://nabu.gov.ua/perelik- vidomostey-shcho-stanovlyat-sluzhbovu-informadyu-u-nadonalnomu-antykorupdynomu-byuro.

Положення про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України: затв. Указом Президента України від 15 травня 2015 року № 272/2015. Офіційний вісник України від 29.05.2015. и^: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/272/2015.

Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави: Закон України від 19.06.2003 № 975-У Відомості Верховної Ради України. 2003. № 46, ст. 366. ияи http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/975-15.

Про Національне антикорупційне бюро України: Закон України від 14.10.2014 № 1698^11. Відомості Верховної Ради. 2014. № 47. Ст. 2051. и^: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1698-18.

Регламент конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантних посад у Національному антикоруп- ційному бюро України: затв. наказом Директора Національного антикорупційного бюро України від 22 травня 2015 року № 6-н. и^: https://nabu.gov.ua/konkursna-komisiya#polozhennya.

Тимошенко Н.В. Співвідношення принципів відкритості та прозорості в діяльності органів місцевого самоврядування: «сіамські близнюки» чи узгоджена пара? Ефективність державного управління. № 44 (1). 2015. С. 125-131.

Ткач І.В. Принципи прозорості та відкритості як невід'ємна складова публічного управління: теоретичний аспект. Міжнародний науковий журнал Інтернаука. 2016. №. 12 (1). С. 25-32.

Размещено на Allbest.ru