Конституційно-правова регламентація правового статусу та діяльності муніципальних омбудсманів: досвід зарубіжних країн

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційно-правова регламентація правового статусу та діяльності муніципальних омбудсманів: досвід зарубіжних країн

Демократичні перетворення, які відбуваються в нашій країні, децентралізація та реформування системи місцевого самоврядування, кардинальні зміни взаємовідносин між особистістю й органами влади й управління на локальному рівні передбачають створення нових інституціональних механізмів захисту прав людини. Таким механізмом у багатьох країнах світу став інститут муніципального омбудсмана. Муніципальні ом - будсмани є незалежними офіційними особами, головне завдання яких полягає в налагоджені відносин між населенням відповідної територіальної громади та місцевими органами влади й управління з метою дотримання останніми прав і життєво важливих інтересів громадян, а також у здійсненні моніторингу діяльності органів управління на основі повноважень, що дозволяють звертатися із запитами та мати доступ до інформації, у наданні рекомендацій щодо усунення порушень прав людини й актів неналежного урядування, у допомозі громадянам в отриманні правового захисту в разі порушення їхніх прав. Для цього муніципальні омбудсмани наділяються відповідним правовим статусом. Заснування апробованого в інших країнах світу інституту муніципальних омбудсманів у нашій країні потребує вивчення світового досвіду визначення та закріплення його правового статусу.

У науковій літературі загальні питання конституційно-правового статусу парламентських і урядових омбудсманів (уповноважених із прав людини) неодноразово висвітлювали такі вітчизняні й закордонні вчені, як: А. Автономов, Е. Аметистов, В. Барчук, О. Батанов, М. Башимов, В. Бойцова, П. Бромхед, Р. Грегорі, В. Еміх, Е. Лентовськи, М. Лессаж, Ф. Люшер, О. Маркелова, О. Марцеляк, А. Мелехин, Н. Наулік, А. Семенова, Ю. Спичак, Н. Хаманєва, А. Хіль-Роблеса та ін. Водночас, у зв'язку з порівняно незначним часом функціонування, поза увагою науковців поки що залишаються проблеми діяльності муніципальних омбудсманів. Наукові розвідки правової природи та статусу цього інституту не набули належного висвітлення і є фрагментарними. Недостатня вивченість і актуальність даної проблеми для розвитку державно-правової науки визначають необхідність додаткових досліджень у згаданій сфері.

Метою статті є дослідження правового статусу муніципальних омбудсманів та порівняння наявних моделей його закріплення в контексті використання світового досвіду в національній практиці, що є важливим з погляду науки конституційного права і має безперечне прикладне значення у виробленні системного підходу до формування інституту даного виду омбудсманів в Україні.

Правовий статус омбудсмана як персоніфікованого деполітизованого інституту регулюється нормами публічного права, які визначають місце цього інституту в системі інших органів публічної влади, порядок формування і припинення повноважень, права, обов'язки, юридичну відповідальність за їх виконання. На думку А. Зеленцова, правові норми, по-перше, визначають компетенцію омбудсмана, яка характеризується наявністю окремих імперативних елементів у повноваженнях із розслідування (право витребувати необхідні документи, викликати необхідних осіб для отримання показань свідків); по-друге, обов'язки адміністративних органів і посадових осіб виконувати вимоги і рекомендації омбудсмана; по-третє, порядок звернення громадян до омбудсмана й основні форми його діяльності; по-четверте, порядок і форми його звітності та відповідальності [1, с. 12].

Схожої думки дотримується й В. Еміх, яка розглядає поняття правового статусу омбудсмана як правовий стан даних суб'єктів, що охоплює систему правових зв'язків, які відповідають специфіці омбудсманів як суб'єктів конституційного права і конституційно-правових відносин, їхнім меті, завданням і функціям. Зазначену систему правових зв'язків, на її думку, характеризують місце омбудсманів у системі державних органів (системоутворюючий елемент конституційно-правового статусу омбудсмана), їхня компетенція, відповідальність, гарантії, принципи і порядок діяльності [2, с. 7].

Правовий статус муніципального омбудсмана варто розглядати за аналогією зі статусом парламентського омбудсмана, але в межах окремого муніципального утворення. Тобто в структуру правового статусу муніципального омбудсмана входять його правосуб'єкгність (юридична легітимація), функції, компетенція, повноваження та відповідальність, а також місце в системі інших місцевих органів публічної влади й основи їх взаємодії в межах окремого муніципального утворення.

Важливою характеристикою правового статусу омбудсмана, що відображує йога високе положення серед інших державних інститутів і ступінь йога незалежності, є закріплення йога статусу в Конституції чи спеціальному законі країни. Такий висновок робиться в роботі американських дослідників Діна М. Готтерерра й Майкла Хостіна, які зазначають, що «інститут омбудсмана, утворений відповідно до Конституції, буде більш постійним і захищеним від закриття, оскільки процес внесення змін до Конституції є досить тривалим і складним, що попереджує регулярні внесення поправок до неї. Деякі конституції уповноважують законодавців на ухвалення спеціальних законів, спрямованих на посилення ролі і відповідальності омбудсманів <…> Чим більш стабільним є офіс омбудсмана, тим вищим є рівень йога незалежності від владних структур» [3, с. 403-404].

Законодавче закріплення правового статусу омбудсмана в різних державах має деяку специфіку, зумовлену особливостями правових систем даних держав, а також історичними умовами формування інституту омбудсмана, та залежить від порядку і способу його заснування. Як вже зазначалося, «законодавчі» омбудсмани створюються на основі національного законодавства і нормативно-правових актів представницького органу того чи іншого муніципального утворення. Варто зауважити, що окремих парламентських законів, які спеціально присвячені регулюванню діяльності муніципальних омбудсманів, немає. Правові норми, що стосуються муніципальних омбудсманів, зазвичай включаються в інші законодавчі акти.

Так, наприклад, муніципальні омбудсмани із захисту прав споживачів Республіки Польща виконують свої обов'язки на основі Закону з охорони конкуренції та споживачів від 16 лютого 2007 р. [4] (зі змінами, які були внесені Законом від 5 серпня 2015 р. щодо зміцнення позицій споживачів шляхом покращення інструментів їх захисту [5]) та Закону із прав споживачів від 30 травня 2014 р. [6]. Ст. 35.1 зазначеного Закону передбачає право муніципальних громад на створення служби муніципальних омбудсманів із захисту прав споживачів і встановлює порядок їх призначення (призначає на посаду та звільняє з посади омбудсмана із захисту прав споживачів районна або міська Рада, перед якою він несе відповідальність за свою діяльність). Закон також встановлює вимоги до кандидатів на посаду муніципального омбудсмана та сферу його юрисдикції. Зокрема, зазначається, що муніципальним омбудсманом може бути особа, що має вищу юридичну чи економічну освіту та щонайменше п'ять років професійної практики.

Запровадження страхових муніципальних омбудсманів Республіки Польща передбачено Законом «Про нагляд за страховою діяльністю та Страхового омбудсмана» від 22 травня 2003 р. та Статутом, затвердженим Розпорядженням прем'єр-міністра №134 від 24 грудня 2003 р. «Про статут Управління страхового омбудсмана» [7].

У Республіці Болгарія право муніципальних рад обирати муніципального омбудсмана (громадського посередника) передбачено ст. 21а Закону «Про місцеве самоврядування та місцеву адміністрацію». У згаданій статті зазначається, що муніципальна рада більшістю двох третин від загальної кількості муніципальних радників може обирати громадського посередника, який сприяє дотриманню прав і законних інтересів громадян перед органами місцевого самоврядування та місцевої адміністрації; організація та діяльність громадського посередника регулюється правилами, ухваленими муніципальною радою [8].

Конкретизує порядок організації та діяльності муніципального омбудсмана нормативний акт, ухвалений відповідним органом представницької влади того чи іншого муніципалітету, який запроваджує посаду омбудсмана. Це може бути або нормативний акт, який спеціально ухвалюється для регулювання служби омбудсмана, або норми про визначення правового статусу муніципального омбудсмана прописуються в локальному законодавчому акті загального характеру, наприклад, у статуті міста. Так, правовий статус омбудсмана м. Бойсе (Сполучені Штати Америки (далі - США)) визначається Статутом міста, в якому обумовлені порядок його призначення і звільнення з посади, його функції та повноваження, принципи діяльності, взаємини з керівними органами міста тощо. Зокрема, зазначається, що омбудсман призначається на посаду міським головою міста з наступним затвердженням Радою міста [9]. Подібна інституція з аналогічними функціями є також і в м. Спокан (штат Вашингтон, США), де служба омбудсмана Департаменту поліції була створена 2008 р. на основі Муніципального кодексу з метою забезпечення незалежного громадського контролю за діяльністю поліції. В м. Детройт (штат Мічиган, США) функціонує муніципальний омбудсман загальної компетенції, посада якого створена відповідно до ст. 4 гл. З Статуту міста з метою реагування на скарги громадян проти адміністрації міста й інших муніципальних структур. Омбудсман призначається на посаду рішенням міської ради [10]. Права й обов'язки омбудсмана м. Нью-Йорк (публічного адвоката - New York City Public Advocat) також закріплені в Статуті міста.

У Канаді муніципальні омбудсмани запроваджуються на підставі або Статуту міста, або окремого законодавчого акта. Так, у місті Монреаль (Канада) у серпні 2002 р. ухвалений Закон про омбудсмана, яким передбачено порядок призначення та звільнення с посади омбудсмана та його заступника, мету та завдання даної служби, врегульовано його юрисдикцію, права й обов'язки тощо. На той час аналогічної посади в інших містах Канади ще не було. У грудні 2006 р. до Закону були внесені зміни щодо розширення слідчих повноважень муніципального омбудсмана [11].

А, наприклад, омбудсман із захисту прав споживачів м. Варшава (Польща) призначається на посаду постановою міської ради, в якій визначаються його обов'язки та повноваження. Аналогічні постанови ухвалені в понад 370 містах та інших муніципальних утвореннях Республіки Польща.

У Болгарії муніципальний омбудсман призначається на посаду рішенням відповідної муніципальної ради. Так само призначаються і муніципальні омбудсмани Російської Федерації (наприклад, уповноважений із прав дитини міста Волзький Волгоградської області призначений на посаду постановою міської Думи, якою затверджено також Положення про даного омбудсмана).

Приписи щодо порядку діяльності муніципальних омбудсманів у різних муніципальних утвореннях однієї країни можуть мати деякі відмінності, які встановлюють або більш широке, або менше коло їхніх повноважень. Так, омбудсман м. Кельце (Польща) має більш широкі повноваження, ніж омбудсмани деяких інших міст Польщі. Наприклад, крім надання мешканцям безкоштовних консультацій та правової інформації щодо захисту їхніх споживчих інтересів, що властиво для діяльності всіх ом - будсманів даного виду, він має право пропонувати внесення змін у місцеві нормативні акти, які стосуються питань його компетенції, а також подавати від імені споживача судовий позов чи виступати в судових процесах у справах, які стосуються захисту інтересів споживачів. Омбудсман м. Кельце може також подавати президенту Управління із захисту конкуренції та споживачів пропозиції про порушення справ щодо підприємців, які зловживають домінуючим (монопольним) становищем на ринку та порушують колективні інтереси споживачів [12].

У Болгарії перед запровадженням посади муніципального омбудсмана кожен муніципалітет ухвалює Положення про правила організації й діяльності громадського посередника, які в різних муніципалітетах також можуть мати свої особливості. До такого Положення зазвичай входять загальні положення про поняття і завдання муніципального омбудсмана, принципи його діяльності, вимоги до кандидатів на посаду омбудсмана та порядок його обрання, юрисдикція омбудсмана, його права й обов'язки, повноваження, порядок звернення до омбудсмана й розгляду отриманих скарг, фінансування, відповідальність і порядок звітності.

Регулювання правового статусу муніципальних омбудсманів Болгарії спеціальними положеннями зумовлений необхідністю чіткого загального бачення його сутності та призначення як захисника прав членів територіальних громад і закріплення головних принципів його діяльності, зокрема, таких, як незалежність та неупередженість. На думку парламентського омбудсмана Болгарії В. Цанкова, у Положеннях, що регламентують діяльність муніципальних омбудсманів, передусім має бути передбачено забезпечення на самому високому рівні незалежності муніципальних омбудсманів від муніципальних органів, діяльність яких підпадає під юрисдикцію омбудсмана. Для цього необхідно вирішити питання про фінансування його діяльності, оскільки фінансова залежність від муніципальної влади може спричинити і його фактичну залежність. Виходом із цього може бути цільове виділення фінансування окремим пунктом у місцевому бюджеті громади. Крім того, правила процедури повинні гарантувати можливість омбудсмана підбирати і призначати мінімально необхідну адміністративну й експертну групу, а також гарантувати омбудсма - нові під час проведення ним розслідувань за скаргами мешканців громади доступ до необхідної інформації та недоторканість його документації [13, с. 77-82].

З метою уніфікації положень про муніципального омбудсмана та вироблення єдиних стандартів організації його діяльності в Болгарії були розроблені Показові правила організації й процедури омбудсмана, які вироблені робочою групою в складі спеціалістів із Центру з вивчення демократії, громадської організації «Коаліція 2000», Фундації з реформ місцевого самоврядування, Національної асоціації «Правова ініціатива за місцеве самоврядування» та деяких інших організацій [14, с. 28-52]. Не будучи вичерпними й обов'язковими, правила загального характеру охоплюють найбільш важливі аспекти роботи муніципального омбудсмана.

У США для вироблення єдиних підходів до визначення правового статусу омбудсманів комітетом омбудсманів Американської асоціації адвокатів ухвалена резолюція про необхідність політики сприяння розвитку концепції омбудсмана на всіх рівнях, зокрема і на муніципальному. У резолюції, зокрема, рекомендувалося, щоб закони або постанови муніципальних органів, що регулюють статус омбудсмана, містили такі обов'язкові положення: про компетенцію омбудсмана здійснювати контроль за діяльністю будь-яких державних органів, за винятком судів і їхнього персоналу, органів законодавчої влади і їхнього персоналу, керівника виконавчої влади та його персоналу; про незалежність омбудсмана від контролю з боку будь-яких органів, за винятком його відповідальності перед законодавчим органом; про призначення омбудсмана органом законодавчої влади або органом виконавчої влади, але з подальшим затвердженням більшістю голосів (не менше 2/3) у законодавчому органі; про призначення омбудсмана на тривалий термін (не менше ніж на п'ять років) і неможливість його усунення в цей період, за винятком випадків, встановлених більшістю голосів (не менше 2/3) законодавчого органу; про компетенцію омбудсмана на свій розсуд призначати співробітників свого офісу; про свободу омбудсмана проводити розслідування за фактами ухвалення адміністративного акта або вчинення адміністративної дії, що не відповідають практиці належного управління та порушують права громадян; про доступ омбудсмана до документації, яка йому необхідна для проведення розслідування; про свободу омбудсмана на свій розсуд визначати, за якою скаргою проводити розслідування і яку інформацію доводити до відома громадськості; про право агентств, посадових осіб, чия діяльність розслідується омбудсманом, отримати його рекомендації заздалегідь до їх опублікування з метою негайного вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень; про імунітет омбудсмана і його обслуговуючого персоналу щодо застосування заходів цивільно-правової відповідальності за дії, що здійснюються в межах наданих йому повноважень [15, с. 353]. Ці рекомендації стали підґрунтям для законодавчого регулювання діяльності омбудсманів у багатьох штатах і муніципальних утвореннях США. Близькими до даних рекомендацій були й стандарти діяльності омбудсмана, розроблені Американською асоціацією омбудсманів (The United States Association of Ombudsman) [16, c. 177].

На формування правового статусу омбудсманів вплинули й рекомендації Комісії із прав людини, згідно з якими дані інститути повинні надавати допомогу в освіті громадськості і сприянні усвідомленню й повазі нею прав людини: розглядати, обговорювати і давати рекомендації щодо будь - якого конкретного положення справ; консультувати з будь - яких питань, що стосуються прав людини; вивчати і стежити за станом законодавства, судової практики, іншими актами державних органів, спрямованими на регулювання прав людини; готувати доповіді (повідомлення, звіти) із цих питань відповідним органам; виконувати будь-які функції, якими уряди можуть наділити їх у зв'язку із зобов'язаннями цієї держави за тими міжнародними угодами в галузі прав людини, учасницею яких вона є [17, с. 23].

Отже, в умовах розширення повноважень органів місцевого самоврядування збільшується й необхідність в ефективних формах та механізмах контролю над їхньою діяльністю. Одним із таких механізмів і є інститут муніципального омбудсмана. Для наділення муніципальних омбудсманів відповідними контрольними повноваженнями, забезпечення їхньої незалежності, нейтральності і неупередженості, які є вкрай необхідними для належного функціонування цього інституту, важливим є закріплення статусу омбудсмана на законодавчому рівні. Маючи законодавчо визначені гарантії своєї діяльності, наділений формальною автономією і вільний від бюрократичних процедур, омбудсман стає зручним механізмом як для звернення громадян на захист своїх прав, так і для трансляції власних ідей і пропозицій щодо покращення публічно-управлінських процесів на місцевому рівні.

Список використаних джерел

омбудсман право самоврядування муніципальний

1. Зеленцов А. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: учебное пособие. М.: Изд-во РУДН, 2000. 128 с.

2. Эмих В. Компетенция Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дисс…. канд. юрид. наук.: спец. 12.00.02. «Конституционное право; муниципальное право». Екатеринбург, 2008. 24 с.

3. Gottehrer D.M., Hostina М. The Classical Ombudsman Model. Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents / Ed. by Roy Gregory and Philip Giddings. Amsterdam e.a.: IOS Press, 2000. P. 403-404.

4. Ustawa z dnia 16 lutego 2007 г. о ochronie konkurencji і konsumentow. Dziennik Ustav Rzeczypospolitej Polskiej. №50. Poz. 331 z pozn. zm.

5. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 roku о zmianie ustawy о ochronie konkurencji і konsumentow oraz niektorych innych ustaw. Dz. U. 2015 №1634.

6. Ustawa z dnia 30 maja 2014 г. о prawach konsumenta. Dziennik Ustav Rzeczypospolitej Polskiej. Warszawa, dnia 24 czerwca 2014. Poz. 827.

7. Zarzadzenie №134 Prezesa Rady Ministrow z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie nadania statute Biuru Rzecznika Ubezpieczonych / Rzecznika Ubezpieczonych. URL: http://www.rzu.gov.pl/o-urzedzie/statut.

8. Закон о местном самоуправлении и местной администрации. URL: http://bulgaris.ru/AGPosamouprav/osamouprav001.html.

9. Boise Municipal Code /сайт міста Бойсе. URL: http://files.meetup.com/503627/Boise % 20Sign % 200rdinance.pdf.

10. Office of the City Ombudsman. URL: http://www.detroitmi.gov/CityCouncil/LegislativeAgencies/Ombudsman/FAQs/HowtoFilea Complaint.aspx.

11. The Ombudsman de Montreal's jurisdiction and powers are defined in the following laws and by-law. URL: sville.montreal.qc.ca/ ombudsman.

12. Miejski Rzecznik Konsumentow w Kielcach / Rzecznika Konsumentow URL: www.um.kielce.pl/rzecznik-konsumentow/.

13. Цанков Веселин. Омбудсманът (общественият посредник) в Република България. София: БАн - ИПН, 2004. С. 77-82.

14. Институцията Омбудсман в България / Центръ за изледоване на демокрацията. София, 2005. С. 28-52.

15. Rowe М. The Ombudsman's Role in a Dispute Resolution System. Negotiation Journal. 1991. №7. P. 353.

16. Guillot B. The United States Association of Ombudsman. International Handbook of the Ombudsman: Country Surveys. Greenwood Press. V. 1. 1983. P. 177.

17. Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека: руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека / ООН, Центр по правам человека. Нью-Йорк; Женева, 1995 г. 124 с.

Размещено на Allbest.ru