Суб’єкти та об’єкти лобіювання в правотворчому процесі: перспективи законодавчої регламентації Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУБ'ЄКТИ ТА ОБ'ЄКТИ ЛОБІЮВАННЯ В ПРАВОТВОРЧОМУ ПРОЦЕСІ: ПЕРСПЕКТИВИ ЗАКОНОДАВЧОЇ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ УКРАЇНІ

SUBJECTS AND OBJECTS OF LOBBYING IN LAWMAKING PROCESS: PERSPECTIVES OF LEGISLATIVE REGULATION IN UKRAINE

Стременовський С.М.,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри правознавства Міжнародного класичного університету імені Пилипа Орлика

У статті досліджуються такі елементи механізму лобістської діяльності, як суб'єкт і об'єкт. Розглядаються особливості їхнього нормативного закріплення у вітчизняних законодавчих проектах. Висловлені певні пропозиції щодо сучасної законодавчої регламентації окремих аспектів суб'єктів і об'єктів лобіювання в правотворчому процесі України.

Ключові слова: лобізм, лобіювання, лобістська діяльність, суб'єкти лобіювання, об'єкти лобіювання, право- творчий процес.

лобістський нормативний законодавчий проект

В статье исследуются такие элементы механизма лоббистской деятельности, как субъект и объект. Рассматриваются особенности их нормативного закрепления в отечественных законодательных проектах. Внесены предложения относительно современной законодательной регламентации отдельных аспектов субъектов и объектов лоббирования в правотворческом процессе Украины.

Ключевые слова: лоббизм, лоббирование, лоббистская деятельность, субъекты лоббирования, объекты лоббирования, правотворческий процесс.

Such elements of the mechanism of lobbying activity as a subject and object are explored in the article. The peculiarities of their normative consolidation in domestic legislative projects are considered. Certain proposals on modern legislative regulation of certain aspects of subjects and objects of lobbying in the lawmaking process of Ukraine are expressed.

Key words: lobbyism, lobbying, lobbying activities, subjects of lobbying, objects of lobbying, law-making process.

Постановка проблеми. Лобістська діяльність сьогодні офіційно не визнана вітчизняним законодавством, проте є невід'ємним складником національного правотворчого процесу. Тривалий час точаться жваві дискусії в контексті необхідності законодавчого нормування базових аспектів механізму лобіювання в Україні. 2014 р. на державному рівні визнано необхідність ухвалення відповідної законодавчої бази щодо забезпечення лобістської діяльності в Україні, як одного зі складових елементів державної антикорупційної політики й умови інтеграції в європейське співтовариство. Положення Закону України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 рр.», ухваленого в жовтні 2014 р. [1], передбачають необхідність розроблення й ухвалення відповідного закону, який повинен визначити низку важливих питань, ключовим серед яких є статус учасників лобістських правовідносин.

Стан дослідження. Особливості структурних елементів лобістської діяльності, зокрема об'єктів та суб'єктів лобіювання, досліджували у своїх працях такі науковці, як: О. Антонова, Д. Базілевич, М. Газізов, В. Ковальчук, А. Колодій, М. Козюбра, К. Манжул, В. Мельник, О. Молодцов, В. Нестерович, С. Погребняк, В. Федоренко та ін. Зазначена проблематика також цікавила закордонних науковців, зокрема: Р. Бекера, Дж. Беррі, А. Любимова, Н. Піменова, С. Синюкова, П. Толстих та інших. Незважаючи на наявність певного наукового доробку щодо структурних елементів лобістської діяльності, важливим здається дослідження особливостей суб'єктів і об'єктів лобістської діяльності в контексті законодавчої регламентації.

Метою статті є дослідження поняття суб'єкта й об'єкта лобіювання в правотворчому процесі й особливостей їхньої регламентації у вітчизняних законодавчих проектах.

Виклад основного матеріалу. Легітимізація лобістської діяльності в Україні передбачає закріплення ключових структурних елементів механізму лобіювання, а саме суб'єктів і об'єктів лобіювання. У загальному розумінні лобістом є особа, яка впливає на представників органів державної влади й органів місцевого самоврядування, щоб домогтися від них ухвалення вигідних для себе, інших осіб чи певних груп рішень.

Суб'єктом лобіювання (лобістом) називають зареєстровану встановленим порядком фізичну особу, яка від власного імені або в інтересах та на замовлення третіх осіб (замовників) здійснює легітимний вплив на чітко визначені законом органи публічної влади, а також на їх посадових і службових осіб з метою участі у формуванні та реалізації державної політики [2, с. 9]. На думку О. Одінцової, суб'єктом лобістської діяльності, що фіксує свою увагу на конкретних діях, є або індивідуальний лобіст (наприклад, лобіст-консультант у Канаді), або група тиску, тобто корпоративні лобісти [3, с. 9].

У процесі обговорення вітчизняних законопроектів гостро дискусійними питаннями щодо особливостей суб'єктів лобіювання є такі: процес формування інституту професійних лобістів; надання статусу лобіста як фізичним, так і юридичним особам; можливості надання громадським організаціям таких функцій; проблема участі в лобістській діяльності іноземних суб'єктів (представників іноземних держав, міжнародних організацій тощо); регламентація процесу реєстрації суб'єктів лобіювання й ін.

Об'єкт лобіювання розуміються як законодавчо визначені органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а також їх посадові особи. Неоднозначні погляди фахівців з даного питання виявляються в підходах до цілої низки питань, зокрема: визначення переліку конкретних органів державної влади й органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, на яких може бути здійснений лобістський вплив; сфера дії законодавчих норм щодо лобіювання; межі лобіювання тощо.

Розглянемо трансформацію поглядів на статус суб'єктів і особливості об'єктів лобістської діяльності крізь призму проектів відповідних законодавчих актів.

Так, 1992 р. групою народних депутатів України на чолі з В. Суміним розпочалося розроблення законопроекту про лобізм, що так і не було завершене [4, с. 32]. У квітні 1999 р. народним депутатом І. Шаровим до Верховної Ради України був внесений проект закону «Про лобіювання в Україні» (далі - Проект) [5], яким визначено широкий спектр об'єктів лобіювання, зокрема: Верховна Рада України; народні депутати України; Президент України; Кабінет Міністрів України; національний банк України; Верховна Рада Республіки Крим; Рада Міністрів Республіки Крим; місцеві органи державної влади; органи місцевого самоврядування; депутати місцевих органів влади; посадові особи зазначених органів і Адміністрації Президента України (ст. 6 проекту).

До суб'єктів лобіювання ст. 7 Проекту відносила лобістів (фізичних і юридичних осіб, офіційно зареєстрованих для здійснення лобіювання, які діють суто для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно- культурних, спортивних та інших інтересів, у межах і в спосіб, що не заборонені Конституцією та законами України), та професійних лобістів (фізичних або юридичних осіб, які легально здійснюють лобіювання в межах і в спосіб, не заборонені Конституцією та законами України, за винагороду на замовлення осіб, що представляють національні, регіональні або галузеві інтереси, інтереси певних кіл, верств або груп населення).

Особливо дискусійними положеннями законопроекту були такі: а) надання права бути засновником лобістського утворення як українським, так й іноземним фізичним і юридичним особам, особам без громадянства, які досягли 18 років, міжнародним структурам (ст. 18 Проекту); б) надання права депутатам усіх рівнів, посадовим особам органів державної влади та місцевого самоврядування, Адміністрації Президента укладати контракти з лобістами, згідно з якими виконується робота за додаткову винагороду (ч. 2 ст. 30 Проекту).

Крім того, недоліками даного законопроекту також називають: відсутність його зв'язку з іншими законами, наприклад, із Законом «Про боротьбу з корупцією»; відсутність чіткого регламенту взаємодії лобістів з об'єктами лобіювання; неврегульованість питання контролю за діяльністю лобістів тощо [3, с. 13]. Отже, даний законопроект досить широко визначав сферу дії лобістської діяльності, коло об'єктів і суб'єктів лобізму, проте, не маючи політичної підтримки, не пройшов навіть першого читання.

Наступний законопроект щодо лобістської діяльності, а саме - «Про правовий статус груп, об'єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді Україні», вніс на розгляд парламенту в листопаді 1999 р. Ю. Сахно [6]. Даний проект, на відміну від попереднього, закріплював вузьку сферу застосування лобізму, як-от лобіювання лише законодавчих актів Верховної Ради України, тобто суто законодавчий процес.

До лобістських груп згаданий проект відносив громадські організації, професійні спілки, організації підприємців або їх об'єднання, міжпартійні і робочі групи, міжпарламентські групи. До таких груп не відносилися політичні партії (ст. 4 законопроекту). Серед об'єктів впливу лобістських груп проект виділяв народних депутатів України, їх фракції і групи, комітети і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України (ст. 3 законопроекту).

Оскільки обидва проекти під час роботи парламенту III скликання не були ухвалені навіть у першому читанні, їх зняли з розгляду [4, с. 32].

У листопаді 2005 р. до Верховної Ради України народним депутатом України І. Гринівим був внесений проект закону України «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України» [7]. Лобістом цей проект визначав зареєстрованого у Верховній Раді України передбаченим законом порядком громадянина України, який на платній або безоплатній основі від імені та в інтересах юридичної особи (клієнта), у межах і в спосіб, що не заборонені Конституцією України, цим та іншими законами України, впливає на суб'єктів, перелік яких визначено цим законом, з метою впливу на розроблення, обговорення й ухвалення проектів законів України й інших рішень Верховної Ради України (лобістський вплив) (ст. 1 законопроекту). Крім того, у ст. 13 даного законопроекту передбачалася можливість лобістів об'єднуватися в лобістські фірми, контори й інші лобістські об'єднання, які діють відповідно до закону та статутів лобістських об'єднань. лобістськими об'єднаннями визнавалися юридичні особи, реєстрація яких покладалася на Міністерством юстиції України [7].

Доля даного законопроекту не відрізнялася від попередніх. У висновку Головного науково-експертного управління зазначалося, що законопроект доцільно відхилити за результатами розгляду в першому читанні [8].

Недоліками проекту закону «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України» називають: занадто вузький предмет правового регулювання; відсутність вирішення проблем тіньового лобізму в діяльності інших (крім парламенту) суб'єктів нормотворення; відсутність визначення повною мірою статусу лобістських об'єднань; термінологічні неузгодженості тощо. Отже, наявні суттєві недоліки законопроекту були підкріплені відсутністю політичної волі та неготовністю суспільства до правової регламентації лобістської діяльності.

У жовтні 2010 р. проект нового закону «Про регулювання лобістської діяльності в Україні» [9] був внесений народним депутатом України В. Коновалюком. Цей законопроект лобістською діяльністю називав підприємницьку діяльність з надання лобістських послуг. Суб'єктом лобіювання, тобто лобістом визнавалася фізична або юридична особа зареєстрована визначеним цим законом порядком, яка на замовлення законно впливає на діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб під час розроблення й ухвалення (участі в увхаленні) ними нормативно-правових актів (ст. 1 законопроекту). Законом була передбачена обов'язкова реєстрація лобіста з метою збирання, зберігання, обліку та надання достовірної інформації про лобістів в Україні (ст. 13 законопроекту).

Крім того, ч. 5 ст. 11 даного проекту закріплювала широкий перелік осіб, що не можуть набувати статусу лобіста і займатися лобістською діяльністю, а саме: фізичні особи-підприємці; особи, які перебувають на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування; працівники підприємств, установ і організацій державної та комунальної форми власності; особи, які займають політичні посади чи мають представницький мандат; судді та працівники судів; працівники прокуратури, військовослужбовці, особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та інших органів, яким присвоюються спеціальні звання тощо [9].

Об'єкт лобіювання визначався як діяльність визначених законом органів і їх посадових і службових осіб щодо розроблення й ухвалення (участі в ухваленні) нормативно-правових актів. Згідно зі ст. 4 законопроекту, лобіювання в Україні може здійснюватися щодо діяльності широкого кола органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема: Верховної Ради України; Адміністрації Президента України; Кабінету Міністрів України; міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; Верховної Ради Автономної республіки Крим; ради Міністрів Автономної республіки Крим; сільських, селищних, міських, районних і обласних рад; щодо службових осіб вказаних органів державної влади та місцевого самоврядування. Крім того, лобіювання також може здійснюватися щодо діяльності: Президента України; народних депутатів України та депутатських фракцій (груп); прем'єр- міністра України, першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів і міністрів Кабінету Міністрів України; депутатів місцевих рад (ст. 4 законопроекту).

Згаданий законопроект суттєво відрізнявся від попередніх такими ознаками: він чітко та деталізовано визначав базові поняття («лобізм», «лобістська діяльність», «лобіст», «лобістський контакт» тощо); у ньому обмежувалося коло лобістів тільки фізичними або юридичними особами, зареєстрованими законним порядком; об'єкт лобіювання також обмежувався органами та їх посадовими і службовими особами в частині їх участі в розробленні й ухваленні нормативно-правових актів; надавав перелік прав і обов'язків як лобіста, так і замовника лобістських послуг (ст. ст. 20, 22 законопроекту).

Даний законопроект за результатами розгляду в першому читанні також повернено на доопрацювання суб'єкту права законодавчої ініціативи. Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку зазначило, що законопроект потребує концептуального переосмислення, комплексної переробки, оскільки законодавче регулювання лобіювання не може обмежуватись ухваленням спеціального закону. Необхідне внесення змін до низки законодавчих актів, спрямованих на регламентацію діяльності посадових осіб органів державної влади й органів місцевого самоврядування у відносинах із лобістами, запровадження процесуальних механізмів здійснення лобіювання, забезпечення відповідної відкритості органів державної влади тощо [10].

У вересні 2016 р. групою народних депутатів України подано новий проект закону України «Про лобізм» [11]. За цим проектом, лобізм - це професійна діяльність суб'єкта лобізму, спрямована на просування законів, інших нормативно-правових актів, їх проектів під час процесу розроблення, ухвалення, скасування або зміни їх органами державної влади України, органами місцевого самоврядування України, іншими суб'єктами владних повноважень України, їх посадовими та службовими особами, депутатами всіх рівнів; представництво та захист інтересів замовника послуг із лобізму (п. 3 ч. 1 ст. 1 проекту).

Об'єктами лобізму документ визначає органи державної влади України, органи місцевого самоврядування України, інших суб'єктів владних повноважень України, їх посадових і службових осіб, депутатів усіх рівнів, за винятком Президента України, органів судової гілки влади та низки правоохоронних органів (п. 4 ч. 1 ст. 1 проекту).

Предмет лобізму охоплює нормативно-правові акти та їх проекти органів державної влади України, органів місцевого самоврядування України, інших суб'єктів владних повноважень України, за винятком обмежень, встановлених цим законом; постанови Пленумів судів із питань узагальнення застосування законодавства України (п. 5 ч. 1 ст. 1 законопроекту).

Характерною рисою суб'єкта лобізму (лобіста) є ненадання статусу лобіста іноземним фізичним особам і юридичним особам - нерезидентам України. Так, суб'єктом лобізму може бути будь-яка фізична особа - громадянин України, яка постійно проживає в Україні протягом не менше п'яти років, або юридична особа - резидент України, зареєстрована установленим законодавством порядком, за виключенням обмежень, встановлених цим законом (п. 7 ч. 1 ст. 1 законопроекту).

Проектом передбачається створення Єдиного реєстру лобістів України, основні засади самоврядування лобістів, елементи контролю за діяльністю суб'єктів лобізму тощо.

Під час обговорення даного законопроекту низка положень піддається гострій критиці як теоретиками, так і практиками. Так, С. Биков [12] визначає найбільш дискусійні питання даного законопроекту. По-перше, дискусійним є означене положення про виключення нормативно-правових актів Президента України з переліку об'єктів лобіювання. Цілком погоджуємося із цим, оскільки глава держави є суб'єктом законодавчої ініціативи, а отже, виходячи з логіки законопроекту, його акти, зокрема і законопроекти, повинні бути об'єктами лобіювання. По-друге, поза увагою законодавців залишилися громадські організації, асоціації та профспілки, які саме і створюються з метою представлення інтересів своїх членів. По-третє, низку обмежень у реєстрації суб'єктів лобіювання визначають як пряме обмеження за територіальною ознакою, оскільки до реєстру лобістів не можуть бути включені громадяни України, зареєстровані на тимчасово окупованій території або в зоні антитерористичної операції (далі - АТО). також не можуть бути внесеними до реєстру лобістів юридичні особи, які зареєстровані в Криму або в АТО, будь-хто із часткових власників даної юридичної особи, зареєстрований на цих територіях. По-четверте, дискусійною є норма про обов'язкову фіксацію будь-яких зустрічей і переговорів між лобістом і представником влади, але проблема не тільки у фіксації, а також і в обов'язковій публікації даних матеріалів у реєстрі. Дана норма, дійсно, не є досконалою, оскільки може порушити принципи комерційної конфіденційності підприємств і сприяти незаконному використанню здобутої інформації. По-п'яте, занадто низький розмір мита за внесення суб'єкта лобіювання у відповідний реєстр (одна мінімальна заробітна плата) може породити значну кількість лобістів, що не практикують. По-шосте, майже не використаний міжнародний досвід країн Євросоюзу [12].

Отже, останній законопроект «Про лобізм» має суттєві недоліки та навіть ризики, що можуть негативно відбитися передусім на якості правотворчого процесу в Україні.

Висновки

Спроби законодавчого закріплення лобістської діяльності в Україні сьогодні виявилися невдалими, проте позитивною є тривала актуалізація даної проблематики на політико-правовому та громадському рівнях. Крім того, аналіз проектних ініціатив часів незалежної України дозволяє визначити можливі наріжні камені законодавчо закріпленого механізму лобіювання та виробити компромісну, легалізовану та цивілізовану модель лобістської діяльності в Україні.

Декларуючи питання щодо кола суб'єктів лобіювання, на нашу думку, доцільно особливу увагу звернути на інститут професійних лобістів в аспекті чіткої регламентації їхніх статусу, реєстрації, відповідальності, а також недопущення участі в лобістській діяльності іноземних суб'єктів.

Виходячи з парламентсько-президентської форми правління в Україні, на перших етапах реалізації законодавчо закріпленого лобізму варто задекларувати вузький підхід до визначення об'єкта лобіювання, обмежитися суто законотворчою діяльністю Верховної Ради України та її органів. У разі набуття позитивного практичного досвіду законодавчо закріпленого лобізму в означених межах, у подальшому можливе розширення об'єктів лобіювання іншими органами державної влади й органами місцевого самоврядування в частині їхньої правотворчої діяльності.

Список використаних джерел

1. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки : Закон України від 14 жовтня 2014 р. № 1699--VII. Відомості Верховної Ради України. 2014. № 46. Ст. 2047.

2. Базілевич Д., Нестерович В., Федоренко В. Інститут лобіювання в Україні та за кордоном: походження, проблеми, перспективи розвитку. Науково-інформаційне видання; Інститут професійного лобіювання та адвокасі. К.: ФОП О.М. Москаленко, 2015. 111 с.

3. Одінцова О. Правове регулювання лобізму в сучасній Україні: загальнотеоретичне дослідження: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень». Одеса, 2008. 21 с.

4. Євгеньєва А. Законодавче регулювання лобістської діяльності. Парламент. 2004. № 1. С. 32--39.

5. Про лобіювання в Україні: проект закону України від 13 квітня 1999 р. № 3188. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_2?skl=4&pf3516=3188.

6. Про правовий статус груп, об'єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді Україні: проект закону України від 3 листопада 1999 р. № 3188--1. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=7028.

7. Про діяльність лобістів у Верховній Раді України: проект закону України від 9 листопада 2005 р. № 8429. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=26076.

8. Висновок на проект Закону України «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України», реєстр. № 8429 від 9 листопада 2005 р., від 9 грудня 2005 р. Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України. URL: http:// w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=26076.

9. Про регулювання лобістської діяльності в Україні: проект закону України від 20 жовтня 2010 р. реєстр. № 7269. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=38796.

10. Висновок на проект Закону України «Про регулювання лобістської діяльності в Україні», реєстр. № 7269 від 20 жовтня 2010 р., від 28 брезня 2011 р. Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=7269&skl=7.

11. Про лобізм: проект закону України від 20 вересня 2016 р. № 5144 URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=60052.

12. Биков С. Закон про лобіювання або як нівелювати прогресивну ідею URL: http://ua.112.ua/mnenie/zakon-prolobiiuvannia-abo-yak-niveliuvaty-prohresyvnu-ideiu-342023.html.

Размещено на Allbest.ru