Акти фонду соціального страхування України: проблеми державної реєстрації

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКТИ ФОНДУ СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОЇ РЕЄСТРАЦІЇ

Г.А. ТРУНОВА

Одним з ключових принципів соціального страхування в Україні є принцип законодавчого визначення умов і порядку здійснення соціального страхування. На практиці ж більшість процедурних норм соціального страхування приймаються на рівні Фондів соціального страхування. Якість даних правових актів та їх відповідність чинному законодавству повинна забезпечуватися проведенням правової експертизи та їх державною реєстрацією Міністерством юстиції України.

Актуальність обраної теми зумовлена реорганізаційними процесами в системі управління окремими видами соціального страхування, утворенням Фонду соціального страхування шляхом злиття Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, а також неоднозначною ситуацією, яка склалася з реєстрацією актів Фонду соціального страхування. Міністерство юстиції України у своєму Листі від 21 березня 2017 р. N° 10410/4153-0-20-17/10.1 «Щодо державної реєстрації актів Фонду соціального страхування» роз'яснює, що чинним законодавством не передбачено необхідності державної реєстрації нормативно-правових актів Фонду соціального страхування, що і обумовлює інтерес до обраної теми та вимагає проведення якісного аналізу даної правової ситуації.

Правові питання щодо актів фондів соціального страхування були предметом дослідження у працях наступних науковців:

В. В. Андріїв, М. І. Боднарука, В. Я. Бурака, О. І. Кульчицької, І. М. Ласько, О. В. Москаленко, П. Д. Пилипенка, С. М. Прилипка, І. М. Сироти, О. В. Соловйова, В. В. Юровської, О. М. Ярошенка. Однак нормотворчі процеси та правозастосовча практика свідчать про необхідність подальшого дослідження питання цієї тематики.

Основні права громадян у сфері соціального страхуванні визначені у статті 46 Конституції України, у відповідності до якої громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, що гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням. Водночас статтею 92 Конституції визначено, що виключно законами України визначаються основи соціального за-

хисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, охорони здоров'я та ін. У цій статті реально відбивається домінуюча роль закону в серед інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин. Тим самим уточнюється предметний перелік питань, з яких Верховна Рада України здійснює законодавче регулювання1.

У ст. 2 Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 р. визначено, що законодавство України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування складається з Основ та прийнятих відповідно до них законів, інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері загальнообов'язкового державного соціального стра- хування2. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98 у поняття законодавства включаються також нормативно-правові акти органів державної влади3.

Законами, як правило, визначаються ключові питання соціального страхування, що призводить до появи в системі джерел соціального страхування підзаконних актів, які визначають процедурні норми реалізації прав застрахованих осіб. На переконання О. Є. Мачульскої, відсутність механізму реалізації права в законі, перетворює його в декларацію. Типовими недоліками правового регулювання відносин у сфері соціального забезпечення, на думку вченої, є: безсистемність, протиріччя, дублювання, прогалини, велика кількість відсильних норм, що в результаті знижує ефективність правового регулювання і ускладнює правозастосовчу практику4.

Безсумнівно, ідеальним було б прийняття кодифікованого акту в сфері соціального страхування. На необхідності кодифікації законодавства у сфері права соціального забезпечення постійно аргументовано наголошують фахівці у цій галузі. Так, Я. В. Сімутіна відзначає, що в умовах реформування сучасної системи соціального забезпечення необхідність систематизації законодавства з соціального забезпечення шляхом його кодифікації на сьогодні не викликає сумнівів. Однак остаточне вирішення цієї проблеми ускладнюється

через постійні, експериментальні реформи в цій галузі, у зв'язку з чим, на переконання Я. В. Сімутіної, доцільна є поетапна систематизація джерел права соціального забезпечення5. О. М. Ярошенко наголошує, що повсякденна правозастосовна практика сигналізує про необхідність підвищення міри кодифікованості не лише законодавства про соціальне страхування в цілому, а й окремих його видів, інакше правозастосовчі органи і громадяни просто перестануть орієнтуватися у широкому законодавчому масиві. На думку вченого, необхідно працювати в трьох напрямках кодифікації у сфері права соціального забезпечення: соціальне страхування; державне забезпечення та надання соціальних послуг; соціальна допомога і соціальна підтримка. Кодифікаційний акт у царині соціального страхування має ввібрати в себе чинні з цих питань нормативно-правові акти й оперувати одностайними для всього законодавства термінами, правовими принципами та нормами6.

Безперечно, кодифікація законодавства - це універсальний правовий засіб впливу на зміст і форму законодавства, що підвищує його ефективність7. Однак, за відсутності кодифікаційних процесів системи соціального забезпечення, потрібно прагнути до регулювання відносин у сфері соціального страхування на рівні окремих законів. Законодавець повинен чітко визначити не тільки основні права у сфері соціального страхування, а й забезпечити втілення принципу законодавчого визначення умов і порядку здійснення соціального страхування, що, в свою чергу, забезпечить ефективність правового регулювання у цій сфері. На практиці ж актами Фондів встановлюються не тільки окремі процедурні норми, а іноді й розміри допомог у системі соціального страхування8.

Фонд соціального страхування не є органом державної влади, Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 23 вересня 1999 р. визначає статус Фонду соціального страхування як некомерційну самоврядну організацію, що діє на підставі статуту. Фонд соціального страхування України визначається як орган, який здійснює керівництво та управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.

Відповідно до Закону серед повноважень виконавчої дирекції Правління Фонду визначено право затверджувати Порядок призначення, перерахунок та проведення страхових виплат, а також право на затвердження інших нормативно-правових актів та документів, що регламентують діяльність Фонду з виконання його статутних завдань9. У відповідності ж до Статуту, Фонд має право видавати у межах своєї компетенції постанови, накази, положення, інструкції, методичні рекомендації з питань, що належать до компетенції Фонду. У разі потреби приймати разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти. До складу ж правління Фонду входять по сім представників держави, застрахованих осіб та роботодавців, які виконують свої обов'язки на громадських засадах10, - втілюється принцип паритетності сторін соціального партнерства в управлінні фондами соціального страхування.

Науковці у галузі права соціального забезпечення здебільшого відносять акти фондів соціального страхування до джерел права даної галузі11, наголошуючи, що ці акти підлягають державній реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади, з моменту якої вони отримують державне санкціонування і набувають ознак правових актів12. Також в юридичній літературі наголошується, що саме право нормотворчої діяльності Фондів соціального страхування - це риса, притаманна органам державної влади13.

На нашу думку, можливість регулювання відносин щодо реалізації прав осіб у сфері соціального страхування зумовлено необхідністю гнучкого регулювання відповідних відносин. Однак, якщо чинне законодавство наділяє Фонд соціального страхування нормо- творчою функцією, то норми, які приймаються Фондом повинні відповідати чинному законодавству та не суперечити йому. Якість нормативно-правового акту забезпечується в рамках проведення його державної реєстрації, яка полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України.

О. М. Ярошенко зауважує, що нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління і контролю і які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації14. Це забезпечує додатковий контроль за законністю цих документів15.

Процедура державної реєстрації нормативно-правових актів запроваджена з 1 січня 1993 р. згідно з Указом Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р.16

Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади передбачено, що Міністерство юстиції здійснює державну реєстрацію нормативно- правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Процедура державної реєстрації застосовується органами юстиції до актів будь-якого виду незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, що: зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт17. реєстрація юстиція нормативний страхування

З реєстрацією нормативно-правових актів Фондів соціального страхування складається не зовсім чітка правова ситуація. Міністерство юстиції України Листом «Щодо державної реєстрації нормативно-правових актів, набрання ними чинності та їх офіційного опублікування» від 24 березня 2006 р. № 19-5-171 роз'яснило, що нормативно-правові акти Пенсійного фонду, Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції, оскільки це передбачено законодавством18.

Відповідно до Указу Президента «Про Положення про Пенсійний фонд України» від 6 квітня 2011 р. Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади та входить до системи органів виконавчої влади. Нормативно-правові акти Пенсійного фонду України підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому законодавством19.

З приводу Фонду соціального страхування на випадок безробіття, то в ст. 11 коментованої редакції Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», на яку є посилання в Листі Міністерства юстиції, передбачалося, що документи правління Фонду соціального страхування на випадок безробіття нормативного характеру, які стосуються прав і обов'язків страхувальників та застрахованих осіб, підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому для реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади20. Чинна ж редакція Закону «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» в ч. 3 ст. 3 визначає, що нормативно-правові акти щодо загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, розробляються, реєструються і застосовуються відповідно до законодавства України. В ч. 7. ст. 10 цього ж Закону визначено, що рішення правління Фонду оформляється постановою, які підлягають обов'язковому оприлюдненню на офіційній веб-сторінці Фонду протягом п'яти робочих днів після їх прийняття21.

Щодо постанов Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, то в зазначеному вищі Листі Міністерство юстиції роз'яснило, що Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням» не містить положень щодо державної реєстрації рішень правління Фонду22. Варто підкреслити, що і в редакції Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» (нині - Закон «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування») від 1 січня 2006 р. не було норми про державну реєстрацію актів правління Фонду соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного за- хворювання23.

Однак акти Фондів, які визначали порядок реалізації прав застрахованих осіб на матеріальне забезпечення за соціальним страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання були зареєстровані належним чином в Міністерстві юстиції України24.

Що ж до реєстрації актів новоствореного Фонду соціального страхування, то Листом Міністерства юстиції України від 21 березня 2017 р. № 10410/4153-0-20-17/10.1 «Щодо державної реєстрації актів Фонду соціального страхування» було роз'яснено, що чинним законодавством не передбачено необхідності державної реєстрації нормативно-правових актів Фонду соціального страхування. При цьому наголошується, що рішення правління Фонду соціального страхування, прийняте в межах його компетенції, є обов'язковим для виконання, у тому числі всіма страхувальниками та застрахованими особами, яких воно стосується. Рішення правління Фонду соціального страхування оформляється постановою. Постанови правління Фонду соціального страхування підлягають обов'язковому оприлюдненню на офіційному веб-сайті Фонду соціального страхування протягом 20 робочих днів після їх прийняття. Рішення правління Фонду соціального страхування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (ч. 6, ч.7 ст. 6 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування»)25.

Вважаємо, що з метою запобігання правових колізій і порушень прав застрахованих осіб, правова ситуація з відсутністю норми щодо обов'язкової державної реєстрації Міністерством юстиції України нормативно-правових актів Фонду соціального страхування повинна бути виправлена, шляхом внесення доповнень до Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування». Також на законодавчому рівні необхідно чітко визначити коло питань, які можуть бути врегульовані актами Фонду соціального страхування.

В перспективі, з метою забезпечення принципу законодавчого визначення умов і порядку здійснення соціального страхування, необхідно скасувати право Фонду приймати нормативно-правові акти щодо визначення умов і порядку реалізації прав застрахованих осіб у сфері соціального страхування. Фонд повинен бути наділений правом нормотворчої пропозиції, що згідно з проектом Закону № 7409 «Про нормативно-правові акти» визначене як вмотивоване подання, що вноситься уповноваженим суб'єктом, щодо необхідності прийняття (видання) нормативно-правового акту, внесення до нього змін або визнання його таким, що втратив чинність26.

Отже, на підставі вищевикладеного можна зробити наступні висновки.

По-перше, чинне законодавство закріплює право Фонду соціального страхування на прийняття нормативно-правових актів щодо призначення, перерахунку та проведення страхових виплат, а також нормативно-правових актів, що регламентують діяльність Фонду з виконання його статутних завдань. Водночас, законодавством не визначено обов'язкової державної реєстрації даних актів Міністерством юстиції України. З метою забезпечення відповідності нормативно-правових актів Фонду соціального страхування Конституції України та чинному законодавству необхідно в Законі України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» передбачити обов'язкову державну реєстрацію Міністерством юстиції України нормативно-правових актів Фонду соціального страхування.

По-друге, необхідно більш чіткіше визначити коло питань, які можуть бути врегульовані актами Фонду соціального страхування та припинити практику, коли розмір допомоги у сфері соціального страхування визначається на рівні Фонду соціального страхування.

По-третє, тенденції правового регулювання соціального страхування повинні розвиватися в напрямку законодавчого визначення умов і порядку реалізації прав застрахованих осіб у сфері соціального страхування, з перспективою прийняття в подальшому кодифікованого нормативно-правового акту з соціального страхування. За Фондом соціального страхування в перспективі необхідно закріпити право нормотворчої пропозиції.

Література

1. Конституція України. Науково-практичний коментар / редкол.: В. Я. Тацій (голова редкол.), О. В. Петришин (відп. секретар), Ю. Г. Барабаш та ін.; Нац. акад. прав. наук України. Харків: Право, 2011. С. 644.

2. Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14.01.1998 р.

3. Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 р.

4. Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. Москва: Городец, 2000. С. 123-124.

5. Сімутіна Я. Актуальні проблеми кодифікації пенсійного законодавства України // Право України. 2012. №6. С. 40-46.

6. Ярошенко О. Соціально-правовий вимір держави Україна в умовах євроінтеграції // Право України. 2016. № 8. С. 14.

7. Постанова правління Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття «Про мінімальний розмір допомоги по безробіттю» від 19.01.2017 р.

8. Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування: Закон України від 23.09.1999 р.

9. Постанова правління Фонду соціального страхування України «Статут фонду соціального страхування України» від 08.02.2017 р.

10. Щодо загальних ознак джерел права соціального забезпечення // Актуальні проблеми права: теорія і практика. 2013. № 28. С. 258; Ласько І. Акти органів соціального страхування як джерела права соціального забезпечення: поняття та правова природа // Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2015. Вип. 62. С. 154.

11. Право соціального забезпечення України: Навчальний посібник / За заг. ред. П. Д. Пилипенка. Київ: Істина, 2012. С. 38.

12. Андріїв В. В., Москаленко О. В., Прилипко С. М., Ярошенко О. М. Правовідносини із загальнообов'язкового державного соціального страхування: теоретичний аспект: монографія. Харків: Видавництво «ФІНН», 2011. С. 119-121; Соловйов О. В. Фонд соціального страхування України як суб'єкт загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання // Право та інновації. 2016. № 1. С. 18; Федорова М. Ю. Правовой статус внебюджетных социальных фондов в Российской федерации // Вестник Омского университета. 2005. № 2. С. 117.

13. Ярошенко О. М. Теоретичні та практичні проблеми джерел трудового права України: монографія. Харків: Видавець СПД ФО Вапнярчук Н. М., 2006. С. 141-142.

14. Право соціального забезпечення в Україні: підручник / за заг. ред. Т. А. Занфірової, С. М. Прилипка, О. М. Ярошенка. Харків: ФІНН, 2012. С. 129.

15. Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади: Укпз Президента України від 03.10.92 р.

16. Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.12.92 р.

17. Щодо державної реєстрації нормативно-правових актів, набрання ними чинності та їх офіційного опублікування: Лист Міністерства юстиції України від 24.03.2006 р.

Анотація

Аналізується питання державної реєстрації Міністерством юстиції України нормативно-правових актів Фонду соціального страхування. Акцентовано увагу на необхідності законодавчого регулювання відносин у сфері соціального страхування та в перспективі прийняття єдиного кодифікованого акту. Проаналізовано норми чинного законодавства щодо реєстрації актів Фондів соціального страхування та роз'яснення Міністерства юстиції України у цій сфері. Зроблено висновки про необхідність внесення доповнень до законодавства в частині закріплення обов 'яз- кової державної реєстрації актів Фонду соціального страхування.

Ключові слова: нормативно-правовий акт, закон, соціальне страхування, Фонд, державна реєстрація, Міністерство юстиції України.

Анализируется вопрос государственной регистрации Министерством юстиции Украины нормативно-правовых актов Фонда социального страхования. Акцентировано внимание на необходимости законодательного регулирования отношений в сфере социального страхования и в перспективе принятия единого кодифицированного акта. Проанализированы нормы действующего законодательства по регистрации актов Фондов социального страхования и разъяснения Министерства юстиции Украины в этой сфере. Сделаны выводы о необходимости внесения дополнений в законодательство в части закрепления обязательной государственной регистрации актов Фонда социального страхования.

Ключевые слова: нормативно-правовой акт, закон, социальное страхование, Фонд, государственная регистрация, Министерство юстиции Украины.

The article is devoted to the analysis of the issue of state registration by the Ministry of Justice of Ukraine of legal acts of the Social Insurance Fund. The attention is paid to the necessity of legislative regulation of relations in the field of social insurance and the perspective of adoption of a single codified act. The provisions of the current legislation concerning the registration of acts of the Social Insurance Funds and the clarification of the Ministry of Justice of Ukraine in this field have been analyzed. Conclusions are made on the necessity of additions to the legislation in the part of consolidation of mandatory state registration of acts of the Social Insurance Fund.

Keywords: legal act, law, social insurance, Fund, state registration, Ministry of Justice of Ukraine.

Размещено на Allbest.ru