Дотримання права на свободу мирних зібрань працівниками національної поліції України з урахуванням стандартів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дотримання права на свободу мирних зібрань працівниками національної поліції України з урахуванням стандартів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року

Горпинюк О.П.,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри кримінально-правових дисциплін Львівського держаеногоуніеерситету внутрішніх справ

Лепісевич П.М.,

кандидат історичних наук, доцент, доцент кафедри теоріїта історіїдержаеи і права, конституційного таміжнародного права Львівського держаеногоуніеерситету внутрішніх справ

Статтю присвячено праву на свободу мирних зібрань в Україні. Аналізується сучасний стан дотримання права на свободу мирних зібрань працівниками національної поліції України з урахуванням стандартів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. Визначено напрями вирішення нагальних проблем у зазначеній сфері.

Ключові слова: свобода мирних зібрань, працівники національної поліції України, Європейська конвенція про захист прав людини та основоположних свобод, Європейський суд з прав людини, позитивні зобов'язання держави.

Статья посвящена праву на свободу мирных собраний в Украине. Анализируется современное состояние соблюдения права на свободу мирных собраний сотрудниками национальной полиции Украины с учетом стандартов Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Определены направления решения насущных проблем в указанной сфере.

Ключевые слова: свобода мирных собраний, сотрудники национальной полиции Украины, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейский суд по правам человека, позитивные обязательства государства.

поліція дотримання право свобода зібрання

The article is devoted to the right of freedom of peaceful assembly in Ukraine. The current state of observance of the right to freedom of peaceful assemblies by national police workers of Ukraine considering the standards of the Convention on the protection of human rights and fundamental freedoms are examined in the article. Directions of solving of urgent problems in the specified sphere are determined.

Key words: freedom of peaceful assembly, national police workers of Ukraine European Convention for Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, European Court of Human Rights, positive obligations ofstate.

Постановка проблеми. Право громадян на свободу мирних зібрань в Україні гарантується та захищене державою, яка зобов'язана забезпечити його ефективну реалізацію. Відповідне право на мирні зібрання гарантується ст. 39 Конституції, згідно з якою «громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування». Так само зазначене право закріплено в ст. 11 «Свобода зібрань та об'єднання» Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. Обов'язок дотримуватися в законотворчій діяльності та в правозастосуванні стандартів Європейського суду з прав людини вимог щодо реалізації прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., обумовлений низкою нормативних актів. Так, згідно із Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 р. (ст. 17), суди України зобов'язані застосовувати Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерела права. Обов'язок дотримуватися принципу верховенства права крізь призму стандартів ЄСПЛ покладено на органи національної поліції, які зобов'язані виконувати рішення національних судів [1]. Своєю чергою, у п. 2 Положення про підрозділи поліції особливого призначення від 4 грудня 2017 р. передбачено, що, відповідно до своїх функціональних повноважень, підрозділи поліції особливого призначення вживають заходів щодо гарантування публічної безпеки і порядку на вулицях, площах, у парках, скверах, на стадіонах, вокзалах, в аеропортах, морських та річкових портах, інших публічних місцях та під час проведення масових заходів [2]. Отже, працівники національної поліції під час мирних зібрань відповідають за публічний порядок та громадську безпеку, що передбачає виконання низки завдань, які покладено на поліцію Законом України від 2 липня 2015 р. «Про національну поліцію» [1], а саме: запобігання правопорушень, усунення загроз життю та здоров'ю фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального, адміністративного правопорушення; регулювання дорожнього руху та контроль за дотриманням Правил дорожнього руху його учасниками, правомірністю експлуатації транспортних засобів на вулично-дорожній мережі тощо.

В Україні впродовж останніх п'яти років склалась ситуація, за якої спостерігається систематичне порушення права на свободу мирних зібрань з боку працівників національної поліції. Йдеться не лише про несанкціоновані припинення, перешкоджання проведенню мирних зібрань, але й про непоодинокі факти бездіяльності правоохоронців щодо виконання позитивного обов'язку - належного забезпечення державою реалізації конституційного права громадян на проведення масових заходів. За даними Єдиного реєстру про кримінальні правопорушення, станом на серпень 2018 р. не зареєстровано жодного злочину, передбаченого ст. 340 Кримінального кодексу (далі - КК) України «Незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій», за 2017 р. зареєстровано лише два випадки, за 2016 р. зареєстровано лише чотири випадки, до того ж до суду відповідні справи не доводять [3]. Усе це свідчить про неефективну роботу правоохоронців щодо гарантій свободи мирних зібрань в Україні.

Ще однією проблемою, яка пов'язана з недотриманням позитивного обов'язку держави із забезпечення реалізації права на свободу мирних зібрань, є відсутність законодавчого врегулювання порядку організації та проведення мирних мітингів, походів та демонстрацій, що спричиняє значні проблеми в правозастосуванні. Станом на 2018 р. Національною поліцією України не затверджено жодного нормативного акта, який би врегульовував правила поведінки самих працівників правоохоронних органів під час мітингів.

Метою статті є аналіз сучасного стану дотримання права на свободу мирних зібрань працівниками Національної поліції України з огляду на стандарти Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, міжнародні зобов'язання України, та виокремлення напрямів вирішення нагальних проблем у зазначеній сфері.

Стан опрацювання. Проблеми реалізації права на свободу мирних зібрань, зокрема з урахуванням правових позицій ЄСПЛ, досить часто розглядаються фахівцями в галузі права. Окремі питання із зазначеної тематики розкрито в працях О. Власенко, О. Клименка, О. Ковальової, Є. Кобру - сєва, М. Логвиненка, Р. Мельника тощо. Водночас проблема дотримання права на свободу мирних зібрань працівниками національної поліції здебільшого вивчається лише представниками правозахисник організацій під час підготовки звітів щодо дотримання прав людини, тому доцільне проведення юридичного дослідження цього питання.

Виклад основного матеріалу. Найбільш типовими порушеннями права на свободу мирних зібрань працівниками національної поліції слушно зазначають: припинення мирного зібрання, про проведення якого завчасно були сповіщені органи місцевого самоврядування й стосовно якого відсутнє рішення суду про його заборону (зокрема, на підставі звернення керівників органів місцевого самоврядування до керівництва органів внутрішніх справ (далі - ОВС) із проханням припинити мирне зібрання); надмірне або непропорційне застосування сили; затримання учасників мирного зібрання, непричетних до скоєння правопорушень; неправильна кваліфікація дій учасників мирного зібрання; підміна підстав для затримання; обмеження або припинення проведення мирних зібрань у разі виникнення контрзібрань; бездіяльність міліції в разі виникнення конфліктних ситуацій між учасниками зібрань і контрзібрань; дії, спрямовані на створення перешкод тим, хто бажає взяти участь у мирних зібраннях до початку або під час їх проведення, якщо не йдеться про затримання або застосування сили правоохоронцями, зокрема створення перешкод щодо проїзду транспортних засобів з учасниками мирних зібрань до місця його проведення [4, с. 120]. Безперечно, причинами таких порушень є неналежна підготовка правоохоронців, незнання нормативного матеріалу, але першопричиною порушень варто назвати законодавчу невизначеність порядку проведення й організації мітингів, походів чи демонстрацій в Україні. Через відсутність такого законодавчо врегульованого порядку наявна суперечлива судова практика щодо виправданості складання працівниками Національної поліції адміністративного протоколу про притягнення до відповідальності за ст. 185-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) «Порушення встановленого порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій».

Однак, на нашу думку, найбільше труднощів у діяльності Національної поліції завдають: невизначеність строку завчасного сповіщення про проведення мирних заходів, кількість учасників мітингів чи демонстрацій, у зв'язку із чим працівники поліції неспроможні належним чином підготуватися до забезпечення громадського порядку. До вагомих причини варто також віднести відсутність злагодженої співпраці поліції й органів виконавчої влади, зокрема через певні політичні вподобання органів місцевого самоврядування, які, відповідно до законодавства, мають право звертатися до суду з позовом про заборону або обмеження реалізації права громадян на свободу мирних зібрань (ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства України).

Незважаючи на відсутність законодавчого врегулювання зазначених питань, щодо них неодноразово висловлювався у своїх рішеннях ЄСПЛ. Сьогодні найбільш поширені рішення ЄСПЛ у справах «Вєренцов проти України» від 11 квітня 2013 р. [5] та «Шмушкович проти України» від 14 листопада 2013 р. [6], в яких ідеться про незаконність притягнення працівниками правоохоронних органів до адміністративної відповідальності громадян за порушення порядку й організації мирних заходів та непокору вимогам працівників правоохоронних органів у зв'язку із цим. У зазначених рішеннях ЄСПЛ констатував порушення права на свободу мирних зібрань, гарантованого ст. 11 Конвенції. Порушення сталося через недотримання принципу законності, а саме притягнення до адміністративної відповідальності заявників за ст. 185-1 КУпАП «Порушення встановленого порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрації», оскільки це не ґрунтувалося на чіткому, доступному та передбаченому законодавстві, тобто відсутність порядку проведення й організації відповідних заходів унеможливлює застосування ст. 185-1 КУпАП.

Водночас досі наявний неоднаковий підхід до застосування ст. 185-1 КУпАП. Так, в одних випадках суди звільняють від адміністративної відповідальності за ст. 185-1 КУпАП, на підставах, встановлених рішенням Європейського Суду з прав людини в справі «Вєренцов проти України» від 11 квітня 2013 р., а в інших - притягують до відповідальності за цією статтею через недотримання порядку й організації мітингів, походів чи демонстрацій. Наприклад, відповідно до постанови Ярем- чанського міського суду Івано-Франківської області від 19 квітня 2018 р., Ж. визнано винною в несвоєчасному повідомленні Яремчанську міську раду про проведення масової акції протесту і застосовано до неї адміністративне стягнення у вигляді попередження, згідно із санкцією, встановленою вч. 1 ст. 185-1 КУпАП. Суд визначив, що Ж., повідомивши Яремчанську міську раду про проведення акції протесту, шляхом перекриття єдиної для проїзду автомобільного транспорту автодороги Н-09, по вул. Свободи в м. Яремче, за 15-16 годин до початку самої акції протесту 2 березня 2018 р. фактично позбавила можливості Яремчанську міську раду звернутися з адміністративним позовом про заборону таких заходів чи про встановлення іншого обмеження права на свободу мирних зібрань (щодо місця чи часу їх проведення тощо), чим, на думку суду, вчинила адміністративне правопорушення, передбачене вч. 1 ст. 185-1 КУпАП [7]. Відповідно до положень вітчизняного законодавства, позовна заява, яка надійшла пізніше ніж за 24 години до часу проведення заходів, визначених ч. 1 цієї статті, залишається без розгляду, тому органи місцевого самоврядування не можуть звернутися з адміністративним позовом про заборону таких заходів чи про встановлення іншого обмеження права на свободу мирних зібрань (ч. 4 ст. 280 Кодекс адміністративного судочинства України).

У такому разі притягнення до адміністративної відповідальності через несвоєчасне повідомлення органів місцевої влади про демонстрацію, з посиланням водночас на норму ст. 39 Конституції України, згідно з якою встановлюється обов'язок завчасного сповіщення органів місцевого самоврядування, не може визнаватися таким, що відповідає стандартам ЄСПЛ. Так, згідно з усталеною практикою ЄСПЛ, просте формальне порушення строку сповіщення не є ані суттєвою, ані достатньою причиною для притягнення організатора (учасників) мирного зібрання до відповідальності [8]. ЄСПЛ також дав власне тлумачення строків завчасного сповіщення органів виконавчої влади про мирні заходи, а саме: «Строк завчасного сповіщення не повинен бути надто тривалим (зазвичай не більше кількох днів), але при цьому слід передбачити достатньо часу до заявленої дати проведення зібрання для того, щоб відповідні державні органи могли запланувати захід та підготуватися до нього (залучити працівників поліції, змонтувати обладнання тощо), а також для того, щоб регуляторний орган міг надати офіційну відповідь на повідомлення або подати термінову апеляцію до будь-якого трибуналу або суду в разі оспорювання в суді законності будь-якого з накладених обмежень» [5].

Щодо строків завчасного сповіщення про проведення мирних заходів також висловився Конституційний Суд України у своєму рішенні від 19 квітня 2001 р. у справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання [9], і вказав на те, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто в прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене ст. 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів для безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей. Крім того, Конституційний Суд України зазначив, що визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їхньої масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання.

Варто констатувати, що спеціального закону, який би регулював питання реалізації права на проведення мирних зібрань, до цього часу немає. Указ Президії Верховної Ради Союзу Радянських Соціалістичних Республік (далі - СРСР) «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» від 28 липня 1988 р. № 9306-ХІ, який мав дозвільний характер, а не повідомний, всупереч ст. 39 Конституції України, цілком слушно визнано незаконним ще в аналізованих рішеннях ЄСПЛ «Вєренцов проти України» та «Шмушкович проти України». Незаконність згаданого акта також чітко зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 19 квітня 2001 р. у справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання.

Думки правників, працівників правозастосовних органів щодо необхідності ухвалення спеціального закону стосовно порядку проведення мирних зібрань розділилися. Так, не всі поділяють думку про необхідність ухвалення саме спеціального закону про свободу мирних зібрань. Здається, що така позиція заслуговує на увагу, адже в ст. 39 Конституції України та в ст. 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. чітко зазначено, що відповідне право на свободу мирних зібрань має обмежуватися на підставі закону, однак не вказано на те, що питання реалізації відповідного права мають бути прописані в конкретному законі. Схожі погляди Станіслава Шевчука, висловлені ним як окрема думка в рішенні ЄСПЛ «Шмушкович проти України» від 14 листопада 2013 р. Він, зокрема, зауважив, що досі Конституція України не вимагає, щоб право на мирні зібрання залежало від запровадження закону, який би врегульовував це право. Стверджувати протилежне означає визнання старої позитивістської ідеї про те, що положення Конституції щодо прав людини й основоположних свобод не мають прямої дії та потребують ухвалення законів, які «активують» відповідні права. Своєю чергою, рішення щодо ухвалення спеціального закону або щодо того, щоб дозволити питанню розвиватися в межах судової практики, перебуває в межах делікатної сфери вибору національної правової політики [6]. Станіслав Шевчук не поділяє позицію ЄСПЛ в аналізованих рішеннях, згідно з якою Україна має запровадити спеціальний закон про мирні зібрання, оскільки цим моментом можуть скористатися деякі політичні сили в Україні для запровадження такого регулювання свободи зібрань, що може призвести до нищівних результатів для громадянського суспільства та демократичних процесів у державі.

Впродовж 2015-2016 рр. в Україні зареєстровано кілька законопроектів щодо ухвалення спеціального закону про гарантії свободи мирних зібрань, а також про внесення низки змін до законодавчих актів, які врегульовують поведінку працівників правоохоронних органів під час проведення мирних заходів, жоден з яких ще не набув статусу закону. Йдеться про проекти законів «Про гарантії свободи мирних зібрань» від 7 грудня 2015 р. № 3587 та від 11 грудня 2015 р. № 3587-1, а також про проекти закону про внесення змін до Закону України «Про Національну поліцію» щодо свободи мирних зібрань від 25 листопада 2016 р. № 5455 та про внесення змін до Закону України «Про Національну гвардію України» щодо свободи мирних зібрань від 25 листопада 2016 р. № 5456.

У жовтні 2016 р. Венеційською комісією разом з експертами Організації з безпеки та співробітництва в Європі (далі - ОБСЄ) опубліковано висновок за результатами розгляду законопроектів про гарантії свободи мирних зібрань за № № 3587 та 3587-1 [10]. Експерти Комісії загалом позитивно оцінили подані законопроекти. Вони зазначили, що більшість положень законопроектів відповідають міжнародним стандартам. Комісією надано також низку загальних для обох законопроектів рекомендацій, а також рекомендації, які стосуються окремих норм проектів. Зокрема, рекомендовано доповнити законопроекти нормами про підстави для застосування правоохоронцями сили. Що стосується законопроекту № 3587, то зазначено, зокрема, що необхідно запровадити винятки щодо зібрань, про які не потрібно повідомляти, наприклад, через невелику кількість учасників. Також прокоментовано необхідність удосконалення процедури повідомлення про зібрання, а саме забезпечення чіткого визначення органу, якому повідомлення подається, в також запровадження процедури «єдиного вікна». Незважаючи на це, Комісією загалом схвально оцінено досить чітко виписану процедуру подання та розгляду повідомлення, зокрема щодо строків розгляду. Також експерти наголосили на необхідності видалення із законопроекту вимоги щодо необхідності отримання дозволу в разі, якщо зібрання порушує вільний рух транспорту. Серед позитивних аспектів законопроекту № 3587-1 Венеційська комісія назвала запровадження інституту перемовників з-поміж працівників поліції та передбачення процедури незалежного моніторингу зібрань.

Але такий тривалий час удосконалення спеціальних законів про гарантії свободи мирних зібрань не може бути виправданий для ефективної роботи працівників Національної поліції, які щодня забезпечують громадський порядок в умовах цілковитої відсутності нормативного регулювання їхніх дій під час масових зібрань в Україні. З огляду на наведене, заслуговує на підтримку проект закону про внесення змін до Закону України «Про Національну поліцію» щодо свободи мирних зібрань від 25 листопада 2016 р. № 5455, в якому детально прописано повноваження та відповідальність працівників поліції під час масових зібрань. На особливу увагу заслуговує ст. 41-1 зазначеного законопроекту - «Порядок дій поліції під час мирних зібрань, групових порушень громадського порядку та масових заворушень» [11]. У статті прописано порядок дій поліції в разі скоєння правопорушень під час мирного зібрання, а також визначено умови дотримання поліцією свободи мирних зібрань під час контрзаходів, які проводяться одночасно з іншими демонстраціями. Зокрема, поліція зобов'язана забезпечити розведення учасників різних мирних зібрань на безпечну відстань для запобігання вчиненню правопорушень або на прохання організатора чи учасників одного з мирних зібрань, яке проводиться одночасно в одному місці, або в безпосередній близькості іншого мирного зібрання. Водночас поліція має не обмежувати учасників мирних зібрань у праві проведення останніх. Також слушними є положення проекту закону про поведінку поліції під час масових заходів, коли частина мирного зібрання переросла в групове порушення громадського порядку або масове заворушення, зокрема, поліція не має перешкоджати подальшому проведенню мирного зібрання тим його учасникам, які не вчинили правопорушень.

Висновки. Отже, у результаті аналізу сучасного стану дотримання права на свободу мирних зібрань працівниками Національної поліції України ми дійшли нижчезазначених висновків. Станом на 2018 р. зберігаються основні негативні тенденції щодо дотримання гарантій свободи мирних зібрань в Україні. Працівники Національної поліції України не спроможні притягнути до кримінальної відповідальності осіб, які незаконно перешкоджають проведенню мирних зібрань. Величезною проблемою залишається відсутність нормативно-правового регулювання діяльності Національної поліції у сфері гарантування свободи мирних зібрань. У зв'язку із цим доцільним здається ухвалення Закону про внесення змін до Закону України «Про Національну поліцію» щодо свободи мирних зібрань від 25 листопада 2016 р. № 5455, який би суттєво покращив становище поліції у сфері забезпечення свободи мирних зібрань під час масових заходів. Неправомірними залишаються випадки складання адміністративних протоколів поліцією за ст. 185-1 КУпАП щодо порушення порядку організації та проведення мирних зібрань, хоча незаконність таких дій чітко зазначено в рішеннях ЄСПЛ «Вєренцов проти України» та «Шмушкович проти України», тому необхідно припинити таку негативну практику шляхом вилучення згаданої статті з КУпАП.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ: