Особливості системи державного управління у сфері видобування и охорони надр у Канаді

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості системи державного управління у сфері видобування и охорони надр у Канаді

Максіменцева H.O.,

кандидат юридичних наук, докторант юридичного факультету Дніпровського національного університету імені Олеся Гончара

У статті автором розглянуто основні засади правового регулювання державного управління у сфері використання, відтворення й охорони надр у Канаді. Проведено компаративний аналіз адміністративно-правового регулювання подібних адміністративних механізмів в Україні та Канаді.

Ключові слова: державне управління, адміністративне право Канади, надродобування. правовий державний управління охорона

В статье автор рассматривает основы регулирования государственного управления в сфере использования, охраны и воспроизводства недр в Канаде. Осуществлен компаративный анализ административно-правового регулирования сходных административных механизмов в Украине и Канаде.

Ключевые слова: государственное управление, административное право Канады, недродобыча.

In this article the author examined the fundamentals of regulation of public administration in the sphere of subsoil use, renewal and protection in Canada. A comparative analysis of administrative and legal regulation of similar administrative mechanisms in Ukrainian and Canada is carried out.

Key words: public administration, administrative law of Canada, subsoil mining.

Постановка проблеми. Вивчення досвіду державного управління надрокористування в такій розвиненій країні, як Канада, є досить важливим, оскільки вона демонструє всьому світу не тільки потужній потенціал у розробленні корисних копалин, але й дбайливе ставлення до навколишнього середовища під час видобування корисних копалин. Такий усталений розвиток Канади став можливим завдяки побудові ефективних механізмів державного управління в цій сфері. Тому досвід Канади є корисним для вивчення та запозичення найкращих практик державного управління у сфері видобування й охорони надр.

Стан опрацювання. Питаннями управління в галузі видобування надр та гірничого права Канади у свій час плідно займалися та продовжують займатися такі вчені, як А.М. Волков, В.І. Павленко, М.Е. Певзнер, А.А. Стрельцов, Ж.Ю. Сайлібаєва. У той же час наразі бракує досліджень у сфері компаративного аналізу законодавства у сфері державного управління надровидобуванням саме на сучасному етапі, оскільки більша частина робіт була підготована в минулий період розвитку відповідних правовідносин.

Метою статті є розгляд особливостей системи державного управління у сфері видобування й охорони надр у Канаді.

Виклад основного матеріалу. Більша частина Канади розташована в межах Канадської платформи (Північноамериканської платформи), центральну, основну частину якої в кордонах Канади займає Канадський щит (Канадсько-Гренландський щит), що містить родовища руд заліза, міді, нікелю, кобальту, урану, свинцю, золота, цинку, інших кольорових металів; поклади нафти, газу, кам'яного вугілля, калійних солей та інші [1].

У структурі внутрішнього валового продукту на частку гірничої й нафтодобувної промисловості в Канаді у 2014 р. припадало 8,5% [2].

Канада є федеративною демократичною державою з парламентсько-монархічною формою правління й належить до англосаксонської правової сім'ї. Канада є федерацією, що складається з 13 суб'єктів: десяти провінцій і трьох територій. Відповідно до особливостей федеративного устрою країни є законодавство федеративне та законодавство провінції. У володінні провінцій перебуває приблизно 80% мінерально-сировинних ресурсів, інші - у федеральній, а незначна частина - у приватній власності [3, с. 503].

Особливістю нормативного забезпечення дер-жавного управління Канади є те, що федеративне законодавство регулює досліджувані відносини тільки на територіях і акваторіях, що знаходяться під федеральною юрисдикцією, а кожна провінція має свої гірничі та нафтові закони [4].

Конституція Канади (Конституційний акт 1982 р.) проголошує, що всі землі, шахти, корисні копалини й права на розроблення надр, даровані королівською владою, на час створення Союзу належали різним провінціям Канади, Нової Шотландії, Нью-Брансуіку, а всі грошові кошти, що заборговані й належать до сплати за ці землі, шахти, мінеральні копалини й за право розроблення надр, будуть належати різним провінціям - онтаріо, Квебеку, новій Шотландії і нью-Брансуіку, в яких вони розташовані чи виникли з дотриманням покладених на них боргових зобов'язань і пов'язаних із цим інтересів, крім

тих, які наявні в провінцій щодо цих земель, шахт, мінеральних копалин і прав на розроблення надр [5].

Права власності на нафтогазові запаси в Канаді відповідно до законодавства належать провінціям, відповідальність за регулювання розроблення родовищ також покладена на провінції [7, с. 140].

М.Е. Певзнер зазначає, що в законодавстві Канади про надрокористування реалізується принцип акце- сії й гірничої свободи, що, на його думку, проявляється в такому [8, с. 292]. Відповідно до законодавства Канади, право розвідки й розроблення корисних копалин може належати:

- приватним власникам;

- власникові земельної ділянки, набутої до 1880 р. (є і власником її надр);

- власникові земель, набутих після 1880 р. (права володіння надрами не має);

- провінціям;

- федеральному уряду.

Цікавою особливістю державного управління гірничою галуззю Канади є можливість судового оскарження рішень державних органів федерального рівня суб'єктами федерації.

Слід також звернути увагу на те, що нафтогазовий комплекс Канади практично повністю приватизований. серед компаній, що працюють у країні, найбільшими є Imperial Oil, En Cana, Talisman Energy, Suncor, EOG Resources, HuskyEnergy, Apache Canada [9].

Також необхідно зазначити, що в гірничій галузі Канади здійснюється поділ нормативно-правого регулювання державного управління залежно від видів мінеральних ресурсів, а саме: нафта, газ та інші мінеральні ресурси. Законодавець Канади найбільшу увагу приділяє саме врегулюванню відносин видобутку нафти та газу.

Федеративний устрій країни зумовлює відмінності між нормативно-правовим регулюванням державного управління в гірничій сфері за федеральним законодавством та законодавством суб'єктів федерації, проте зауважимо, що певні характерні риси, притаманні державному управлінню у сфері надро- користування, прослідковуються через весь масив законодавства. Дослідники гірничого права виділяють такі спільні риси діяльності державних органів під час передання ділянок надр у користування:

- право на розвідку надається на обмежену площу з метою залучення до такої діяльності якомога ширшого кола суб'єктів фізичних і юридичних осіб;

- відкривачеві родовища надається право на розроблення лише частини відкритого ним родовища, інша частина продається органами влади іншим користувачам;

- право на розвідку й експлуатацію родовищ надається тільки тим компаніям, контрольний пакет акцій яких належать громадянам Канади або акції яких котуються на канадській біржі [8, с. 292].

У межах нашого дослідження, ураховуючи зару-біжний досвід правового регулювання державного управління використання, відтворення й охорони надр, вважаємо за необхідне приділити увагу саме федеральному аспекту державного управління, який, на нашу думку, є більш актуальним для нашої країни.

Діяльність органів державного управління феде-ративного рівня у сфері використання, відтворення й охорони надр, зокрема в нафтогазовій сфері, регулюється такими федеральними нормативними актами: Законом про дослідження земель [10]; Законом про природні ресурси (закон про департамент природних ресурсів) [11]; Законом про національну раду енергетики [12]; Законом про ресурси та технічні огляди [13]; Законом про нафтогазові ресурси Канади [14]; Законом про нафтогазові операції [15]; Законом про нафтогазову діяльність [16]; Законом про нафтові ресурси [17] тощо.

Федеральний уряд Канади відповідно до Закону про нафтогазову діяльність [3, с. 503] здійснює функцію контролю щодо політики ціноутворення та стану кон'юнктури в нафтогазовому секторі, взаємовідносин міжнародної торгівлі; здійснює управління природними ресурсами в Юконі, Північно-західних територіях і Нунавуті, а також на територіях національних парків; проводить геологічну розвідку на території всієї країни.

Як зазначає Ж.Ю. Сайлібаєва, з огляду на те, що за законодавством Канади правовий режим надр визначається як складова частина земельної ділянки, базовою компетенцією в галузі управління надроко- ристуванням Канади володіють два відомства:

- Міністерство енергетики, шахт і ресурсів (Department of Energy, Mines and Resources);

- Міністерство у справах індіанців і розвитку Півночі (Department of Indian Affairs and Northern Development) [18].

До компетенції Міністерства у справах індіанців і розвитку Півночі належали всі питання, не віднесені до компетенції парламенту чи іншого міністерства, пов'язані з розпорядженнями природними ресурсами, зокрема корисними копалинами територій юкон, Північно-Західних територій, нунавуту тощо [19]. Ці міністерства заснували у 1982 р. спеціалізовану урядову установу - Адміністрацію Канади по нафтогазовмісних землях (The Canada Oil and Gas Lands Administration), яка у 1991 р. увійшла до складу Національної ради з енергетики [20]. Завданням цього органу державного управління є сприяння якісним і відповідальним дослідженням, розвідці й розробці нафти та газу на прикордонних землях такими безпечними й екологічно прийнятними способами, які забезпечують повний і чесний доступ канадців до соціально-економічних благ, що зумовлені діяльністю з видобування нафти та газу. тобто, по суті, метою діяльності цієї урядової установи, крім регулювання відносин, пов'язаних безпосередньо з використанням, відтворенням і охороною надр, є соціально орієнтована діяльність із забезпечення дотримання прав громадян Канади на отримання благ, пов'язаних із використанням природних ресурсів держави.

Зазначений орган організує державне управління надрокористуванням, надає дозволи на над- рокористування, здійснює інженерне управління, управління з оцінки ресурсів, управління захистом навколишнього середовища, аналітико-координа- ційне управління [18].

У 1994 р. замість Міністерства енергетики, шахт і ресурсів (Department of Energy, Mines and Resources) було утворене Міністерство природних ресурсів (Department of Natural Resources) [21]. До компетенції Міністерства природних ресурсів Канади належить розроблення державної політики та відповідних програм у галузі надрокористування; загальне керівництво науковими дослідженнями, забезпечення обміну досвідом науковими центрами канади; представництво канади на міжнародному рівні в питаннях, пов'язаних із договірними зобов'язаннями щодо природних ресурсів [22].

Очолює Міністерство міністр природних ресурсів, до компетенції якого входять питання, пов'язані з природними ресурсами, вибуховими речовинами, технічними обстеженнями в будь-яких питаннях, пов'язаних із природними ресурсами, крім тих, що віднесені до компетенції міністра охорони навко-лишнього середовища й міністра рибного господарства й океанів [23].

Наведені повноваження Міністерства природних ресурсів є узагальненими. У той же час в організаційній структурі цього органу державного управління наявні структурні одиниці, які здійснюють державне управління окремими аспектами гірничої галузі: сектор земельних ресурсів і корисних копалин (у його складі діє Геологічна служба Канади, відділ безпеки й охорони вибухових речовин, канадський центр мінеральних і енергетичних технологій видобування (Canmet MINING)) [24]; енергетичний сектор (у його складі діє підрозділ у галузі нафтових ресурсів і відповідні відділи: відділ канадської нафти, нафтопереробки й енергетичної безпеки, відділ морського видобування нафти, відділ трубопроводів, газу тощо) [25]; Бюро зі співробітництва з корінними народами [26].

Як наголошує В.І. Павленко, уряд Канади на пів-нічних територіях проводить політику переходу до спільного управління природними ресурсами феде-ральними, територіальними (провінційними) урядами та корінними народами, при цьому підлягає врегулюванню ресурсна політика й розподіл грошових коштів, управління екологічним сектором, відновлення ресурсів; управління нафтогазовим сектором, управління сектором гірничорудної справи й корисних копалин [3, с. 503].

Із 2003 р. Міністерством у справах індіанців і розвитку північних територій Канади видано 18 ліцензій на розвідку нафтогазових родовищ у морі Бофорта й дельті річки Маккензі таким компаніям, як BP, Chevron, Conoco Phillips, Royal Dutch Shell та іншим [27, с. 16].

У серпні 2017 р. було оголошено про реорганізацію Міністерства у справах індіанців і розвитку північних територій Канади й створення двох нових департаментів: Служби корінних народів Канади та Департаменту відносин із корінними народами й північних справ Канади [28].

Повноваженнями в секторі державного управління гірничою галуззю наділено також Національну раду енергетики, повноваження якої визначені в Законах про Національну раду енергетики [12], законі про нафтогазові операції в Канаді [16], Законі про нафтові ресурси Канади [17].

Національна рада енергетики в нафтогазовій галузі має повноваження видавати ліцензії, дозволи на про-ведення робіт, пов'язаних із видобуванням нафти та газу, розроблення, вивчення й експлуатацію родовищ; затверджує плани розвитку пулу, розроблення родовищ; здійснює судові функції під час вирішення спірних питань у нафтогазовій галузі; забезпечує примусове виконання своїх рішень; видає ліцензії на імпорт-експорт нафти та газу як за межі Канади, так і в межах території Канади між провінціями; здійснює розслідування аварій у нафтогазовій діяльності; приймає рішення про встановлення мита, зборів з осіб, що провадять діяльність із будівництва й експлуатації трубопроводів, імпорту та/або експорту нафти, газу; здійснює консультативні функції тощо [16]. Ліцензії видаються трьох видів: на розвідувальні роботи, на видобуток, на великі родовища [17].

Також губернатором окремої провінції під керівництвом відповідного міністра (залежно від його юрисдикції: це може бути або міністр у справах індіанців та розвитку Півночі, або міністр природних ресурсів) може створюватися Комітет із нафти та газу. до складу комітету входить п'ять членів (не більше трьох із них мають бути працівниками федеральної влади). Комітет у межах своїх повноважень проводить розслідування, розглядає скарги та звернення, приймає рішення за наслідком їх розгляду, здійснює консультаційно-дорадчу діяльність [16].

Висновки. Аналіз державного управління в галузі використання, відтворення й охорони надр дозволяє дійти висновку, що найбільш урегульованим у цій країні є державне управління видобування нафти та газу. Загалом державне управління Канади в досліджуваній галузі здійснюється на засадах забезпечення ефективного та раціонального використання надр, недопущення невиправданого виснаження запасів корисних копалин.

Список використаних джерел

1. Мала гірнича енциклопедія. Т 1 / за редакцією В.С. Білецького. Донецьк: Донбас, 2004. С. 483.

2. Бизнес-путеводитель по Канаде. Торговое представительство Российской Федерации в Канаде. 2016. URL: http://91.206.121.217/TpApi/Upload/2b72b8fa-3ea3-40a7-957b c1c05a3f6f1d/Businessguide_Canada_2016.pdf.

3. Павленко В.И. Регулирование сферы недропользования в приарктических странах (США, Канаде, Норвегии). Арк-тика: экология и экономика. 2013. № 3. С. 503.

4. Волков А.М. Публичное администрирование недропользования по законодательству зарубежных стран. Всерос-сийский научно-практический журнал «Правовая инициатива», № 11.2013. URL: http://49e.ru/ru/2013/11/14.

5. Конституционные акты Канады. Прокламация о Конституционном акте 1982 г Конституционный акт 1982 г. объявляется вступившим в силу 17 апреля 1982 г. URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/ constit/canada/canada-r.htm.

6. Constitution Acts, 1867 to 1982. URL: http://lois.justice.gc.ca/eng/Const/page-6.html#h-26.

7. Изюмов И.В., Карасев В.И., Клеандров М.И., Салиев И.Р Горное право: учебник / отв. ред. И.А. Ларочкина, РН. Салиева. М.: ООО «ПравоТЭК», 2010. С. 140.

8. Певзнер М.Е. Горное право: учеб. для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Московского государствен-ного горного университета, 2006. 375 с.

9. Стрельцов А.А. Энергетическая политика Канады. Проблемы национальной стратегии. № 1 (10). 2012. URL: https://www.google.com.ua/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwi1q5mbpZHYAhU E3aQKHYBUB2gQFggnMAA&url=https%3A%2F%2Friss.ru%2Fimages%2Fpdf%2Fjournal%2F2012%2F1%2F09_.pdf&usg=A OvVaw0wJJ4uVkoqwR6tQ2qJ9Bk.

10. Canada Lands Surveys Act (R.S.C., 1985, c. L-6). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/L-6/page-1.html.

11. Department of Natural Resources Act (S.C. 1994, c. 41). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/N-20.8/FullText.html.

12. National Energy Board Act (R.S.C., 1985, c. N-7). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/N-7/FullText.html.

13. Resources and Technical Surveys Act (R.S.C., 1985, c. R-7). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/R-7/FullText.html.

14. Canada Petroleum Resources Act (R.S.C., 1985, c. 36 (2nd Supp.)). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/PDF/C-8.5.pdf.

15. Canada Oil and Gas Operations Act (R.S.C., 1985, c. O-7). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/PDF/O-7.pdf.

16. OIL AND GAS OPERATIONS ACT (S.N.W.T. 2014, c. 14). URL: https://www.justice.gov.nt.ca/en/files/legislation/oil-and- gas-operations/oil-and-gas-operations.a.pdf.

17. PETROLEUM RESOURCES ACT (S.N.W.T. 2014, c. 15). URL: https://www.justice.gov.nt.ca/en/files/legislation/ petroleum-resources/petroleum-resources.a.pdf.

18. Сайлибаева Ж.Ю. Законодательство Канады о недропользовании. Научный журнал Казахского национального педагогического университета имени Абая. 2013. URL: https://articlekz.com/article/10293.

19. Department of Indian Affairs and Northern Development Act (R.S.C., 1985, С. I-6). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/ acts/I-6/FullText.html.

20. Section IV: Other Items of Interest 4.1 Legislation under which the NEB has named responsibility. URL: https://www.tbs- sct.gc.ca/dpr-rmr/2006-2007/inst/enr/enr04-eng.asp.

21. Department of Natural Resources. URL: http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/department-of-natural- resources/.

22. Natural Resources Canada. URL: http://www.nrcan.gc.ca/department.

23. Department of Natural Resources Act (S.C. 1994, c. 41). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/N-20.8/FullText.html.

24. NRCan Organizational Structure. Lands and Minerals Sector. URL: http://www2.nrcan.gc.ca/dpspub/index. cfm?fuseaction=orgchart.viewOrg&orgid=16493&userLang=E.

25. NRCan Organizational Structure Energy Sector. URL: http://www2.nrcan.gc.ca/dpspub/index.cfm?fuseaction=orgchart. viewOrg&orgid=43&userLang=E.

26. NRCan Organizational Structure. Indigenous Partnerships Office -West. URL: http://www2.nrcan.gc.ca/dpspub/index. cfm?fuseaction=orgchart.viewOrg&orgid=15853&userLang=E.

27. Павленко В.И. Экономические оценки состояния и перспектив разработки морских нефтегазовых ресурсов Арк-тики. Арктика: экология и экономика. 2012. С. 16.

Indigenous and Northern Affairs Canada. URL: http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1100100010002/1100100010021

Размещено на Allbest.ru