Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства у сфері містобудування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства у сфері містобудування

О.О. Череміс

Розглянуто питання адміністративної відповідальності суб 'єктів мі-стобудівної діяльності у світлі наслідків останніх змін національного законодавства. Визначено актуальні проблеми адміністративного правопорушення в сфері містобудівної діяльності та правові засади юридичної відповідальності за такі правопорушення. Представлено порівняння попередніх та діючих норм законодавства, а також пропонуються шляхи їх вдосконалення та вирішення актуальних проблем адміністративної відповідальності в сфері містобудівної діяльності.

Ключові слова: актуальні проблеми, державний контроль, містобудівна діяльність, негативний вплив, механізми державного архітектурно-будівельного контролю. адміністративний правопорушення містобудування

Рассмотрен вопрос административной ответственности субъектов градостроительной деятельности в свете последних изменений национального законодательства. Определены актуальные проблемы административного правонарушения в сфере градостроительной деятельности и правовые основы юридической ответственности за такие правонарушения. Представлено сравнение предыдущих и действующих норм законодательства, а также предлагаются пути их совершенствования и решения актуальных проблем административной ответственности в сфере градостроительной деятельности.

Ключевые слова: актуальные проблемы, государственный контроль, гра-достроительная деятельность, негативное влияние, механизмы государственного архитектурного-строительного контроля.

The article is devoted to the issue of administrative responsibility of the subjects of town-planning activity in the world of the consequences of recent changes in national legislation. The author of the article defines the actual problems of an administrative offense in the sphere of town-planning activity, and also defines the legal basis for legal responsibility for such offenses. The article presents a comparison of previous and current legislative norms, as well as suggests ways to improve them and address urgent problems of administrative responsibility in the field of urban development.

Keywords: actual problems, state control, town-planning activity, negative in-fluence, mechanisms of state architectural-building control.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основи містобуду-вання» містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше викори-стання територій, проектування, будівництво об'єктів містобуду-вання, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середо-вища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури1.

Правове регулювання адміністративної відповідальності у галузі містобудування, вдосконалення правових норм, що регламентують адміністративні правопорушення, внесення доповнень до чинного законодавства щодо питання вдосконалення відповідальності у галузі містобудування вимагає наукових досліджень, покликаних актуально відобразити ситуацію, пов'язану із сьогоднішніми змінами у суспільстві.

Загальним проблемам адміністративної відповідальності при-свячена значна кількість монографій, наукових статей, навчальних посібників, науково-практичних коментарів до законодавства таких авторів, як В. Б. Авер'янов, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, А. С. Васильєв, Є. В. Додін, А. Т. Комзюк, В. К.Колпаков, М. М. Тищенко та ін.

Окремі сторони адміністративної відповідальності за пору-шення земельного законодавства у сфері містобудування розкрито в наукових дослідженнях І. В. Бондаренка, Л. М. Долі, І. В. Рогатюка, А. В. Сітнікова, А. А. Стародубцева.

Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним на-ціональним багатством, що перебуває під особливою охороною дер-жави. Запорукою виконання цього конституційного положення, забезпечення законності та правопорядку у відповідній сфері, охо-рони земельних прав громадян має бути встановлення державою юридичної, зокрема, адміністративної відповідальності за земельні та пов'язані з ними правопорушення у сфері містбудування, зо-крема, за такі найбільш поширені серед них, як самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво на ній.

Державний контроль у сфері містобудівної діяльності спрямо-ваний на попередження та протидію порушенням містобудівного законодавства. Завдяки системі органів державного архітектурно-бу-дівельного контролю (далі - ДАБК) впроваджується державна ре-гуляторна політика у містобудівній сфері, завданням якої є створення належних передумов для вільного розвитку суб'єктів бу-дівельної галузі, забезпечення будівництва безпечних будівель та споруд.

Містобудівна діяльність - це діяльність, спрямована на задово-лення основних, природних прав людини, таких, як: право на житло, на безпечне навколишнє середовище, на комфортне життя. Саме тому державою повинні бути забезпечені прозорі та зрозумілі правила регулювання цієї діяльності, а також справедливі міри по-карання за їх порушення. В останні роки правове регулювання мі-стобудівної діяльності стрімко змінюється. І така тенденція буде продовжена у зв'язку із проведенням реформи децентралізації влади та євроінтеграційних процесів2.

Відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Кон-ституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодек-сами України, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про Генеральну схему планування території України», «Про основи містобудування», «Про архітектурну діяльність», «Про землеустрій», іншими нормативно-правовими актами.

Державний архітектурно-будівельний контроль (ДАБК) здій-снюється Державною архітектурно-будівельною інспекцією та її те-риторіальними органами. Державна архітектурно-будівельна інспекція України діє відповідно до Положення про Державну ар-хітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постано-вою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 2943.

Спеціальним Законом України «Про відповідальність за право-порушення у сфері містобудівної діяльності» встановлені норми ад-міністративно-господарської відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якими є дії або бездіяльність суб'єктів містобудування - юридичних осіб і фізичних осіб-підпри- ємців, які привели до невиконання або неналежного виконання вимог, встановлених законодавством, будівельними нормами, дер-жавними стандартами і правилами4.

Згідно з цим Законом, особи, що здійснюють будівельну діяль-ність за відповідні правопорушення несуть адміністративно-госпо-дарську відповідальність у вигляді штрафів.

Штрафи накладаються на суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

У разі, коли суб'єкт містобудування перешкоджає притягненню його до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, правоохоронні органи разом з органами державного ар-хітектурно-будівельного контролю вживають всіх необхідних захо-дів для притягнення такого суб'єкта до відповідальності5.

Розміри штрафів диференційовані залежно від категорії склад-ності будівництва і встановлені в розмірах мінімальних зарплат.

Важливо, що диференційованим є суб'єктний склад правопору-шень у сфері будівництва. Так різні розміри штрафних санкцій вста-новлені для:

- суб'єктів містобудування,

- суб'єктів, що здійснюють проектування, експертизу проектів будівництва;

- замовників будівництва об'єктів (у разі здійснення містобудівної діяльності), або для тих, що виконують функції замовника і підрядника одночасно;

- суб'єктів містобудування, що виконують будівельні роботи;

- суб'єктів містобудування, що здійснюють господарську діяль-ність, пов'язану із створенням об'єктів архітектури, що підлягає лі-цензуванню, або які доручають виконання окремих видів робіт відповідальним виконавцям, які згідно із законодавством повинні мати кваліфікаційний сертифікат.

Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП) також передбачена адміністративна відповідальність за недотримання державних стандартів під час проектування, недо-тримання екологічних вимог під час розміщення будівництва, прийняття в експлуатацію об'єктів, а також за самовільне будівництво і зміну архітектурного виду будинків і споруд6.

При недотриманні вимог Закону «Про відповідальність за пра-вопорушення у сфері містобудівної діяльності» і КУпАП органи Державно-будівельної інспекції України мають право розглядати дії (бездіяльність) як адміністративні правопорушення і приймати рі-шення про адміністративні стягнення7.

Адміністративна відповідальність є репресивним видом юри-дичної відповідальності і пов'язана із застосуванням уповноваже-ними державними органами і посадовими особами адміністративних стягнень до суб'єктів, винних у вчиненні адміні-стративного проступку. Вона є оперативним та у наші часи необхід-ним засобом впливу на порушників і застосовується в адміністративному, а іноді й у судовому порядку.

Така відповідальність покладається на винних осіб лише за ті проступки, які не мають значної суспільної небезпеки і передбачені чинним адміністративним законодавством. Адміністративні заходи впливу на правопорушників стимулюють додержання ними вимог і правил, закріплених законодавством.

Визначення складу земельних та містобудівних правопорушень і порядок притягнення до адміністративної відповідальності за їх вчинення встановлює КУпАП.

Узагальнено підстави притягнення до відповідальності названі у Законі України «Про основи містобудування»:

- недотримання державних стандартів, норм і правил при про-ектуванні і будівництві;

- проектування об'єктів з порушенням затвердженої у встанов-леному порядку містобудівної документації;

- виконання будівельних чи реставраційних робіт без дозволу та затвердженого у встановленому порядку проекту або з відхилен-ням від нього;

- самовільна зміна архітектурного вигляду споруди в процесі експлуатації;

- недотримання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог, встановлених законодавством при проектуванні, розміщенні та будівництві об'єктів;

- прийняття в експлуатацію об'єктів, зведених з порушенням законодавства, державних стандартів, норм і правил;

- надання інформації, що не відповідає дійсності, про умови проектування і будівництва чи необґрунтована відмова у наданні такої інформації8.

Основними чинниками, що сприяють поширенню правопору-шень у сфері будівництва та негативно впливають на процеси про-тидії, є:

- підвідомчість підприємств, що займаються будівництвом, різ-ним міністерствам та відомствам;

- використання ними під час проведення робіт великої кілько-сті субпідрядних підприємств, які між собою структурно не пов'язані, використовують різні форми бухгалтерського обліку та оподаткування;

- використання приватних підприємств, у яких практично від-сутній бухгалтерський облік, для виконання додаткових робіт;

- використання дешевої робочої сили будівельних бригад з інших регіонів, розрахунки з ними готівкою без складання відомо-стей та ведення обліку кадрів9.

Наразі у час бурхливого реформування сфери земельних відно-син гостро постала проблема самовільного будівництва.

У ст. 531 КУпАП передбачена адміністративна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки. Суть даного правопору-шення полягає у самовільному зайнятті особою чужої земельної ді-лянки і використанні без наявності законних підстав, тобто за відсутності оформленого у встановленому порядку права власності чи іншого передбаченого законодавством права на землю. Одним із способів самовільного зайняття земельних ділянок є заволодіння ними без дозволу органів, уповноважених приймати рішення про надання ділянок10.

Особа, яка самовільно зайняла земельну ділянку, зобов'язана самостійно і за власний рахунок привести останню у стан, придат-ний для її використання за призначенням, а у разі потреби знести зведені нею будівлі11.

Отже, самовільне будівництво можуть вчиняти як фізичні особи - громадяни України, так і юридичні особи. Контроль за дотриманням законності у сфері будівельної діяльності здійснює велика кількість контролюючих органів. Вони діють на підставі відомчої нормативної бази та перевіряють дотримання ліцензійних умов здійснення будівельної діяльності, протипожежних, санітарно-епідеміологічних, природоохоронних вимог, вимог щодо охорони праці тощо.

Основні наглядові функції в процесі житлового будівництва виконує Державна архітектурно-будівельна інспекція.

Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію передбачає широкі права та повноваження для відповідних посадо-вих осіб. Серед них і можливість безперешкодного доступу до об'єк-тів будівництва і підприємств, що виготовляють будівельні матеріали, конструкції і вироби незалежно від форм власності. Але у вищевказаному положенні, на жаль, немає прямої норми, яка б дозволяла з метою перевірки отримувати доступ до земельної ді-лянки, що належить фізичній особі12.

Ряд статей Цивільного кодексу України дозволяють потенційному правопорушникові вчиняти незаконні дії та надалі легалізувати їх.

Частина 3 ст. 331 та ст. 376 ЦК України надають такі можливості:

1) право власності на самочинно збудоване нерухоме майно за рішенням суду може бути визнане за особою, яка здійснила само-чинне будівництво на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, за умови надання земельної ділянки у встановленому по-рядку особі під уже збудоване нерухоме майно;

2) на вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб;

3) до завершення будівництва (створення майна) особа вважається власником матеріалів, обладнання тощо, які були використані в процесі цього будівництва (творення майна)13.

Тобто виникає ситуація, за якої вищевказані норми цивільного законодавства створюють можливі шляхи легалізації, узаконення самовільного будівництва. КУпАП містить цілий розділ, що регулює адміністративну відповідальність у сфері будівництва. Однак правовий вплив на правопорушника, тобто покарання у вигляді штрафу порівняно з вартістю самого будівництва не є адекватним. А це, своєю чергою, спонукає до вчинення правопорушень у цій сфері, оскільки моральний та матеріальний аспекти погодження проектної документації у всіх інстанціях є в сотні разів складнішими, аніж узаконення самозабудови у судовому порядку.

Окрім того, відсутність чи недостатність ефективних важелів юридичної відповідальності за такі правопорушення створює у суспільстві ілюзію фактичної безкарності, адже дійсно сьогодні земельну ділянку набагато вигідніше та простіше самовільно зайняти та тривалий час безоплатно використовувати, ніж оформляти всі необхідні документи для отримання законного права на неї.

Отже для подальшого розвитку України як демократичної, правової, соціальної держави необхідною умовою має бути подальша модернізація, оновлення та розвиток сфери будівництва, а також приведення законодавства у відповідності з сучасними реаліями.

Так з 1 вересня 2015 р. почав діяти Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» від 09.04.2015 р.14

При цьому роль органів, що забезпечують формування державної політики у сфері містобудування як в центрі, так і на місцях, буде посилюватися. Органи ДАБК, відповідно до чинного законодавства, мають суттєві повноваження та механізми впливу для запобігання правопорушень у сфері містобудівної діяльності.

Однак аналіз судової практики свідчить про значну кількість справ, розгляд яких довів правову необізнаність, а інколи і недостатню компетентність суб'єктів містобудівної діяльності як з боку державних органів, так і з боку приватних осіб. Адміністративні правопорушення у сфері містобудівної діяльності передбачені ст. 96, 961 КУпАП.

Треба зауважити, що при розгляді справ щодо правопорушень у сфері містобудівної діяльності часто мають місце порушення норм матеріального і процесуального права на всіх етапах (проведення перевірки, складання протоколу, винесення постанови, оскарження постанови у суді).

Так, порушення процедури складання протоколу про адміністративне правопорушення та винесення постанови призводять до їх подальшого скасування та визнання незаконними дій суб'єкту владних повноважень.

Ст. 96 КУпАП передбачає порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва шляхом притягнення до відповідальності за частинами 11, 12, 13 ст. 96 КУпАП по об'єктах, будівництво яких завершено без підтвердження належними документами дійсних термінів будівництва. Так, наприклад, Деснянський районний суд м. Києва у Постанові (ЄДРСР № 31884305) зазначив:

«У постанові про адміністративне правопорушення, складеної відносно позивача за ч. 18 ст. 96 КУпАП, відсутні дані про те, що саме позивач у силу своїх посадових прав і обов'язків, зобов'язаний був надавати інформацію про зміну відповідальної особи на проведення авторського нагляду та зміну відповідальної особи на проведення технічного нагляду відповідно до декларації про початок виконання будівельних робіт і які б у свою чергу спростували доводи позивача про те, що він не є належним суб'єктом, та свідчили про наявність у діях позивача складу адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 18 ст. 96 КУпАП»15. Тобто, постанова була винесена щодо неналежної особи.

Ст. 961 КУпАП передбачає порушення законодавства під час планування і забудови територій. Одним з таких порушень є не зазначення у постанові про притягнення до адміністративної відповідальності конкретних норм законодавчих актів, що порушені.

З цього приводу Деснянський районний суд м. Чернігова у Постанові (ЄДРСР №36629239) зазначив:

«В протоколі та постанові про адміністративне правопорушення повноважною особою інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області не зазначено суть правопо-рушення із зазначенням норм законодавства, які конкретно були порушені.

Відповідно до ч.2 ст. 283 КУпАП України постанова повинна містити: найменування органу (посадової особи), який виніс постанову, дату розгляду справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; опис обставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення; прийняте по справі рішення»16.

Також судова практика показує, що частими є справи, пов'язані з притягнення до адміністративної відповідальності у зв'язку з пропуском термінів.

Хмельницький міськрайонний суд у Постанові (ЄДРСР № 32388749) вказав:

«Згідно з ч. 1 ст. 38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладене не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).

Таким чином, враховуючи вищевикладене, а також беручи до уваги те, що, як вбачається з матеріалів справи, проект на перепланування частини існуючого магазину під готель, було виконано та передано замовнику до 12.11.2012 року включно, а оскаржувана постанова про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96-1 КУпАП, винесена лише в травні 2013 року, тобто з пропуском строку, передбаченого ст. 38 КУпАП, суд приходить до висновку про протиправність складеної постанови та обґрунтованість позовних вимог щодо її скасування»17.

Здійснення правопорушення у сфері містобудування породжує виникнення відносин реагування, які виражаються у появі обов'язку у відповідного органу виконавчої влади, що реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, припинити таке правопорушення і накласти штраф на правопорушника.

У зв'язку з викладеним вважаємо, що в сферу правового регулювання інституту адміністративно-правової відповідальності за порушення земельного законодавства у сфері містобудування входять первинні діяння правопорушника, реагування органу публічної влади на вказані діяння, дії у відповідь порушника. Акцентуємо увагу, що діями у відповідь порушника можуть бути:

- по-перше, усунення порушення і оплата штрафу;

- по-друге, незгода з накладеним стягненням і оскарження дій контролюючого органу;

- по-третє, відсутність реакції на накладення адміністративного стягнення, що, у свою чергу, провокує дії у відповідь органу влади.

Литература

1. Про основи містобудування: Закон України від 16.11.1992 № 2780-Х11 // ВВР України. 1992. № 52. Ст. 683.

2. Правопорушення у сфері містобудівної діяльності в Україні. Аналіз судової практики. URL:^Др:/^УОсаcons.mfo/mdex.php?newsid=40013#.WZ18XzcczШ

3. Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України: Постанова Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294. URL:http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/294-2014-п

4. Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності: Закон України від 14.10.1994 № 208/94-ВР // ВВР України. 1994. № 46. Ст. 411.

5. Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності: Постанова Кабінет Міністрів України від 06.04.1995 № 244. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/

6. Кодекс України про адміністративні правопорушення // ВВР УРСР. 1984. № 51. Ст. 1122.

7. Стародубцев А. А. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері містобудування // Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Серія : Право. 2014. № 1137. Вип. 18. С. 73- 76.

8. Про основи містобудування: Закон України від 16.11.1992 № 2780-X11 // ВВР України. 1992. № 52. Ст. 683.

9. Бондаренко І. В., Доля Л.М., РогатюкІ.В. Правове забезпечення діяльності у сфері будівництва: недоліки та шляхи удос-коналення // Київський науково-практичний журнал. 2003. № 40-44. С. 149-- 159.

10. Кодекс України про адміністративні правопорушення // ВВР УРСР. 1984. № 51. Ст. 1122.

11. Цивільний кодекс України // ВВР України. 2003. № 40--44. Ст. 365.

12. Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України: Постанова Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/294-2014-п

13. Цивільний кодекс України // ВВР України. 2003. № 40--44. Ст. 365.

14. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства: Закон України № 320-V111 від 09.04.2015 р. // ВВР. 2015. № 28. Ст. 236.

15. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua

16. Кодекс України про адміністративні право-порушення // ВВР УРСР. 1984. № 51. Ст. 1122.

17. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua

Размещено на Allbest.ru