Суд як орган, уповноважений розглядати справи про екологічні адміністративні правопорушення: окремі аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Суд як орган, уповноважений розглядати справи про екологічні адміністративні правопорушення: окремі аспекти

Денисюк І.І.

Анотації

У статті досліджено роль суду як органу, уповноваженого розглядати справи про екологічні адміністративні правопорушення. Проаналізовано взаємозв'язок судового розгляду справ про екологічні адміністративні правопорушення із досягненням мети екологічного контролю. Розглянуто питання відшкодування екологічної шкоди у межах провадження у справах про екологічні адміністративні правопорушення.

Ключові слова: суд, орган адміністративної юрисдикції, правосуддя, екологічне адміністративне правопорушення, провадження у справах про адміністративні правопорушення.

В статье исследована роль суда как органа, уполномоченного рассматривать дела об экологических административных правонарушениях. Проанализирована взаимосвязь судебного рассмотрения дел об экологических административных правонарушениях с достижением цели экологического контроля. Рассмотрены вопросы возмещения экологического вреда в рамках производства по делам об экологических административных правонарушениях. суд правопорушення адміністративний

Ключевые слова: суд, орган административной юрисдикции, правосудие, экологическое административное правонарушение, производство по делам об административных правонарушениях.

The article examines the role of the court as the body authorized to review cases of environmental administrative offenses. The interrelation of the judicial review of cases of environmental administrative offenses with the achievement of the objective of environmental control is analyzed. The issue of compensation for environmental damage in the proceedings on environmental administrative offenses is considered.

Key words: court, administrative jurisdiction, justice, ecological administrative offense, proceedings in cases of administrative offenses.

Постановка проблеми. Сучасне адміністративне право передбачає множинність суб'єктів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення. У чинному КУпАП нормами Глави 17 закріплено підвідомчість справ про адміністративні правопорушення за понад сорока органами. Такий стан речей породжує багато дискусій з приводу доцільності даної полісуб'єктності, які особливо загострюються зараз, в умовах реформування як усього українського законодавства, так і законодавства адміністративного. У пошуку оптимальних рішень вчені звертаються до аналізу місця та ролі вищезгаданих органів, визначають їх особливості при реалізації адміністративно-юрисдикцій- них повноважень.

У свою чергу, одним з органів, уповноваженим на розгляд справ про адміністративні правопорушення, є суд. Серед цілої низки підвідомчих судам адміністративних правопорушень, є й передбачені Главою 7 КУпАП правопорушення у сфері охорони природи та використання природних ресурсів, тобто екологічні адміністративні правопорушення. І у межах даної роботи ми хотіли б зупинитись на характеристиці суду як органу, уповноваженого розглядати справи по цій категорії протиправних діянь, висвітлити особливості, які характеризують його місце у системі органів, уповноважених розглядати справи саме про екологічні адміністративні правопорушення, що й складатиме мету статті.

Стан опрацювання. Актуальності обраній темі додає й фактична відсутність спеціальних наукових досліджень у цій царині, оскільки наявні роботи присвячені висвітленню загальних питань місця та ролі суду серед органів адміністративної юрисдикції. Зокрема, це праці Т.В. Великой, Л.В. Коваля, С.О. Короєда, Д.М. Лук'янця, В.М. Скавроніка, О.М. Соловйової, О.І. Харитонової та багатьох інших.

Виклад основного матеріалу. Спершу хотілося б зазначити, що суд, як орган, уповноважений розглядати справи про екологічні адміністративні правопорушення, виділяється серед інших адміністративно-юрисдикційних органів своєю незалежністю. Й у зміст цього поняття вкладається як принцип ефективності діяльності суду з огляду на вітчизняні та міжнародні вимоги [1, с. 87], так і основна засада судочинства [2, с. 141]. Незалежність судів від впливу інших державних органів являється також гарантією об'єктивності при вирішенні справ, чого у більшості випадків бракує іншим адміністративно-юрисдикцій- ним органам, які знаходяться під впливом відомчої заінтересованості [3, с. 248]. Незалежність суддів від відомчих та інших впливів у силу свого правового статусу дає можливість більш об'єктивно і неупереджено вирішувати справи, пов'язані з призначенням адміністративних покарань [4, с. 164-165].

Однак згадувана незалежність судів (суддів) не означає їхньої ізольованості від інших органів адміністративної юрисдикції. Напроти, аналізуючи проблематику притягнення до адміністративної відповідальності за порушення норм екологічного характеру можна зробити висновок про тісну взаємодію та взаємодоповнення функцій органів еко- логоадміністративної юрисдикції та суду.

Мова йде, насамперед, про таку функцію управління і засіб забезпечення додержання норм екологічного законодавства, як екологічний контроль. Під екологічним контролем розуміють діяльність спеціально вповноважених суб'єктів з перевірки додержання і виконання вимог екологічного законодавства [5, с. 236]. Визначають його як одну з основних функцій управління охороною навколишнього природного середовища і забезпечення раціонального природокористування [6, с. 270-299]. Пропонується розглядати такий контроль і як регламентовану законодавством діяльність спеціально уповноважених державних органів та спеціалізованих формувань екологічних громадських об'єднань, яка спрямована на спостереження і перевірку дотримання юридичними і фізичними особами вимог екологічного законодавства та застосування заходів щодо запобігання правопорушенням у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування [8, с. 9].

На законодавчому рівні (у ст. 34 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища") завданнями екологічного контролю визначено забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Одним із методів екологічного контролю являється притягнення винних у порушенні екологічного законодавства до юридичної відповідальності, у тому числі й до адміністративної. І хоча науковці висловлюють думку про те, що контроль як функція управління в умовах демократичного суспільства уже не є самоціллю влади та із засобу покарання трансформувався в інформаційно-аналітичний засіб, а метою контролю є забезпечення органу управління інформацією про стан керованого об'єкта, що дає змогу вчасно здійснити корегувальні дії [9, с. 45], все ж таки, як підкреслює І.А. Куян, саме притягнення винних до адміністративної відповідальності завершує собою процес реалізації спеціально уповноваженими державними органами функції екологічного контролю [10, с. 7]. Дозволимо собі лише одне уточнення останньої тези: притягнення винних до адміністративної відповідальності може стати завершенням екологічного контролю, оскільки очевидно, що не завжди у ході цієї діяльності можуть мати місце порушення екологічного законодавства.

Чільне місце у системі органів, уповноважених розглядати справи про екологічні адміністративні правопорушення займає спеціальний центральний еколого-адміністративно-юрисдикційний орган - Державна екологічна інспекція України. Для неї здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів являється основним завданням. Проте навіть при наявності підстав для притягнення осіб до адміністративної відповідальності самостійно Державна екологічна інспекція України (та й інші адміністративно-юрисдикційні органи) завершити адміністративно-деліктне провадження можуть не завжди, оскільки можуть мати місце екологічні адміністративні правопорушення, що належать до виключної компетенції суду.

Враховуючи виключне право суду застосовувати такі види адміністративних стягнень, як конфіскація майна, позбавлення спеціального права, застосування заходів впливу на неповнолітніх завершення екологічного контролю може бути здійснено лише за обов'язкової участі суду, що підтверджує його особливе місце у системі органів, уповноважених розглядати справи про екологічні адміністративні правопорушення.

З іншого боку існує й обернена залежність: процес реалізації еколого-адміністративно-деліктних повноважень судами (навіть у разі виключної підвідомчості справи судам) неможливий без участі інших органів адміністративної юрисдикції.

Це випливає із наступного. Здійснюючи розгляд справи про екологічні адміністративні правопорушення суд (суддя) бере участь у провадженні у справах про екологічні адміністративні правопорушення. Згідно зі ст. 245 КУпАП завданням провадження у справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її у точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови. Беручи за основу цю правову норму, одні науковці пропонують під провадженням у справах про адміністративні правопорушення розуміти комплекс взаємопов'язаних та взає- мообумовлених процесуальних дій, спрямованих на своєчасне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її у точній відповідності з законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності, які здійснюються спеціально уповноваженим органом або посадовою особою державних органів з метою охорони прав та законних інтересів громадян, охорони власності, виконання завдань з охорони громадського порядку і громадської безпеки [11, с. 121]. Інші визначають провадження у справах про адміністративні правопорушення через діяльність уповноважених суб'єктів щодо розгляду і вирішення справ про адміністративні проступки та прийняття передбачених законом рішень, яка регламентується адміністративно-деліктно-процесуальними нормами і здійснюється в адміністративно- процесуальній формі [12, с. 103].

І яким чином провадження у справах про адміністративні правопорушення б не визначалось, залежно від органів, уповноважених його здійснювати, у науці адміністративного права виділяється два підвиди таких проваджень: провадження у справах про адміністративні правопорушення, яке здійснюється позасудовими органами, та судочинство у справах про адміністративні правопорушення, яке здійснюється судами загальної юрисдикції [13, с. 13]. Останнє ще визначається як "судове провадження по справах про адміністративні правопорушення" [14, с. 28].

Далі зазначимо, що провадження у справах про екологічні адміністративні правопорушення, будучи діяльністю, що здійснюється у процесуальній формі, охоплює собою низку процесуальних дій. Такі відносно самостійні частини, характерні для розглядуваного провадження, виокремлені зважаючи на їх цілі, особливий склад учасників процесу, їх прав та обов'язків, термінів здійснення процесуальних дій, характер оформлюваних процесуальних документів є стадіями провадження у справах про всі (у тому числі) екологічні адміністративні правопорушення [15, с. 171].

Дослідження різнопланової джерельної бази як навчального, так і наукового спрямування показує, що традиційним і загальноприйнятим є виділення чотирьох стадій такого провадження: 1) порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення та адміністративне розслідування; 2) розгляд справи про адміністративне правопорушення та прийняття рішення (постанови) по суті справи; 3) перегляд справи у зв'язку з оскарженням чи опротестуванням рішення (постанови) у справі (ця стадія є факультативною, бо оскарження може й не бути); 4) виконання рішення (постанови) у справі [16, с. 223-224; 17, с. 281].

Судовий розгляд справи є лише однією зі стадій провадження у справах про адміністративні (у тому числі екологічні) правопорушення. Доведено, що саме ця стадія є основною й центральною, саме вона охоплює комплекс взаємопов'язаних процесуальних дій по розгляду справ про екологічні адміністративні правопорушення, саме на цій стадіє відбувається прийняття судового рішення відповідно до законодавства.

Але попри важливість вищезгаданих дій суду, це лише одна зі стадій провадження. Тоді викликає заперечення вищезгаданий поділ проваджень у справах про адміністративні правопорушення на позасудові та судові. Правильним буде висловлене С.О. Короєдом твердження, що існує дві самостійні стадії розгляду, кожна з яких характеризується окремим суб'єктом адміністративно-деліктної юрисдикції. Тобто перед стадією розгляду справи про адміністративне правопорушення відбувається розмежування, яке полягає у тому, що одні зі справ надходять на розгляд до органів державного управління, а інші - до судів [18, с. 31].

Враховуючи підвідомчість справ про екологічні адміністративні правопорушення та положення чинного законодавства можна зробити й наступний висновок: якщо позасудове провадження у справах про адміністративні правопорушення існує (адміністративно-юрисдикційний орган здійснює всі стадії провадження й досягає його мети), то суд (суддя) у випадку провадження у справах про екологічні адміністративні правопорушення досягти його мети може лише при взаємодії з іншими органами, які уповноважені на здійснення інших стадій такого провадження. Це також показує, що суд займає особливе місце у системі органів, уповноважених на розгляд справ про екологічні адміністративні правопорушення.

Будучи різновидом юрисдикційної діяльності, судова діяльність наділена ще й універсальними ознаками правоохорони та правозахисту, оскільки саме суду, як органу, що здійснює правосуддя, відведено центральне місце у системі захисту (правового) правових цінностей. Для нас, зважаючи на тему нашої роботи, це, насамперед захист судом екологічних прав громадян.

Останні закріплено у ст. 50 та інших Конституції України, у ст. 9 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", інших нормативних актах. Законодавчо визначені й гарантії екологічних прав громадян, серед яких невідворотність відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; компенсація у встановленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення такого законодавства та ін. (ст. 10 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища") тощо. Нарешті, у ст. 11 цього ж нормативного акту закріплено положення щодо судового порядку поновлення прав громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Таким чином, судовий розгляд справ про екологічні адміністративні правопорушення, є одним зі способів втілення у життя згаданих гарантій екологічних прав громадян.

Правозахисна діяльність суду у провадженні у справах про екологічні адміністративні правопорушення втілюється у можливості суду вирішувати питання про відшкодування заподіяної майнової шкоди.

Нормативно це питання врегульовано ст. 40 КУпАП, за якою, якщо у результаті вчинення адміністративного правопорушення заподіяно майнову шкоду громадянинові, підприємству, установі або організації, то суддя районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду під час вирішення питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення має право одночасно вирішити питання про відшкодування винним майнової шкоди незалежно від розміру шкоди, крім випадків, передбачених частиною другою цієї статті. Дозволимо собі згадати, що необмеженість розміру шкоди, яку може зобов'язати відшкодувати суд, також являється фактом, який виділяє цей орган серед інших адміністративно-юрисдикційних органів, оскільки для останніх цією ж правовою нормою встановлено максимально можливий розмір майнової шкоди, яку вони можуть зобов'язати відшкодувати.

У ході досліджень цього аспекту діяльності суду вчені виділили як його позитивні сторони, так і недоліки у правовому забезпеченні.

Як позитивний момент вказується, що поєднання розгляду справи про адміністративний проступок з вимогами про відшкодування заподіяної шкоди сприяє повноті, всебічності та об'єктивності дослідження матеріалів справи, правильній оцінці всіх зібраних доказів, більш оперативному усуненню негативних наслідків правопорушення. Це також позбавляє позивача від необхідності доводити підстави і розмір цивільного позову, призводить до значної процесуальної економії, усуває дублювання у роботі юрисдикційних органів [19, с. 81].

Як недолік визнається відсутність у законодавстві чіткого порядку та критеріїв оцінки заподіяної шкоди, невизначеність правової природи такого примусу, як відшкодування шкоди у рамках провадження у справах про адміністративні правопорушення [20, с. 2]. Негативно ставляться дослідники й до того, що вирішення питання про відшкодування майнової шкоди є правом, а не обов'язком суб'єкта адміністративної юрисдикції. Звідси, зазначають фахівці, потерпіла особа у межах провадження у справах про адміністративні проступки позбавлена можливості ініціювати вирішення питання про відшкодування майнової шкоди і вимушена цілком покладатися на компетенцію відповідних органів [21, с. 197].

Висуваються вченими й пропозиції щодо удосконалення правого регулювання відшкодування майнової шкоди у межах провадження у справах про адміністративні правопорушення. Так, О.І. Миколенко пропонує законодавчо зобов'язати органи адміністративної юрисдикції вирішувати питання про стягнення матеріальної шкоди в усіх випадках її спричинення [20, с. 5]. Дещо по-іншому бачить вирішення цього питання С.О. Короєд, він вважає правильним включити до КУпАП положення, за яким суд, який розглядає справу про адміністративне правопорушення, зобов'язаний буде вирішувати питання про відшкодування заподіяної майнової та моральної шкоди за наявності двох умов. Перша - клопотання потерпілого. Друга - відсутність спору про таке відшкодування. Якщо ж питання щодо відшкодування шкоди є суперечливим, то С.О. Короєд вважає доцільним вирішувати його у порядку цивільного судочинства [18, с. 158].

Ми ж, дивлячись на можливість суду накладати на винних у скоєнні адміністративного правопорушення обов'язок відшкодування заподіяної таким діянням шкоди, через призму екологічних прав та їх захисту, дозволимо собі запропонувати власне бачення розглядуваного аспекту. Справа у тому, що у результаті екологічного адміністративного правопорушення може заподіюватись не просто майнова шкода, а шкода екологічна. Вона може мати як майновий, так і немайновий характер; заподіюється як фізичним, так і юридичним особам, а також державі; заподіюється внаслідок порушення встановлених екологічних вимог щодо використання та охорони природних об'єктів та ресурсів, навколишнього природного середовища; може виражатися у спричиненні негативних змін у стані довкілля, здоров'ї і житті людей.

На даний час передбачено позасудовий та судовий порядок відшкодування екологічної шкоди. Перший охоплює страхову та управлінсько-адміністративну форму, а другий реалізується через подання громадянами позову до суду у порядку, врегульованому цивільним судочинством. При цьому, як зазначає Л.П. Решетник, саме судовий захист порушених прав набуває особливого значення в умовах побудови демократичної, правової держави і має бути найдоступнішою та найефективнішою формою їх захисту [22, с. 112].

Однак практична реалізація цього права громадянами на даний час залишається на низькому рівні. Вже згадувана Л.П. Решетник, спеціально досліджуючи проблеми відшкодування шкоди, заподіяної порушенням екологічних прав громадян, доводить, що причини цьому криються у пасивності громадян до порушення своїх прав; невірою у можливість їх реального захисту шляхом звернення до суду з позовом про відшкодування майнової та моральної шкоди; відсутності у громадян елементарних еко- лого-правових знань [22, с. 113]. Покращити ситуацію можна через удосконалення й спрощення законодавчого врегулювання відшкодування екологічної шкоди.

Якщо така шкода відбувається внаслідок скоєння екологічного адміністративного правопорушення, то ми вважаємо доцільним передбачити можливість її відшкодування у рамках відповідного провадження у справах про екологічні адміністративні правопорушення. При цьому, на наш погляд, юрисдикцій- ний орган (у нашому разі суд), повинен обов'язково вирішувати питання про таке відшкодування і без наявності клопотання потерпілого (оскільки, ми вже зазначали вище, специфіка екологічної шкоди полягає у можливості її заподіяння не конкретним особам, а навіть державі). Щодо наявності чи відсутності спору про нанесення такої шкоди як умови застосування судами повноважень із зобов'язання її відшкодування, то зазначимо наступне.

У науці адміністративного права ряд вчених доводять доцільність віднесення до компетенції суду лише ті адміністративні правопорушення, які є суперечливими. На цій позиції стоїть С.О. Короєд, який зазначає необхідність відокремлення у межах адміністративно-деліктного процесу судового провадження у справах про адміністративні проступки, тобто, за пропозицією автора, суди будуть розглядати справи про суперечливі адміністративні проступки, а безспірні проступки можуть розглядатися іншими (позасудовими) органами адміністративно-деліктної юрисдикції [18, с. 59]. Аналогічної точки зору дотримуються й представники російської адміністративістики, які вважають допустимим, у разі визнання особою своєї вини, обмежитись адміністративним покаранням (у вигляді попередження або адміністративного штрафу) і розглядом справи органом, який склав протокол про це адміністративне правопорушення, без передачі справи до суду [23, с. 9; 24, с. 14-15]. Автори проекту Кодексу України про адміністративні проступки у ст. 614 також передбачають можливість розгляду справ про адміністративні проступки, у разі, коли особа не заперечує факту вчинення проступку та накладеного адміністративного стягнення, особами, уповноваженими складати протоколи, відповідно до цього Кодексу [25]. Але тут встановлюється ще одна умова: правило діє у разі вчинення правопорушень, за які передбачене адміністративне стягнення у вигляді попередження або штрафу, розмір якого не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Зауважимо й те, що у будь-якому разі, наголошується у літературі, виключні повноваження суду щодо застосування певних видів адміністративних стягнень все одно залишатимуться за судом [26, с. 23].

Зважаючи на вищевикладене, ми, у свою чергу, приєднуємось до висунутих пропозицій з передачі на розгляд судам справ лише з суперечливих екологічних адміністративних правопорушень з урахуванням виключної судової підвідомчості справ за тими з них, за які передбачені стягнення у вигляді конфіскації чи позбавлення спеціального права. Щодо розміру адміністративних штрафів як умови судової підвідомчості, то на наш погляд, її застосовувати недоцільно.

Висновки. У підсумку хотілося б констатувати, що суд займає особливе місце як у системі всіх адміністративно-юрисдикційних органів, виходячи з особливого правового статусу, здійснення у межах розгляду справ про адміністративні правопорушення правосуддя, так і серед органів, уповноважених розглядати справи про екологічні адміністративні правопорушення. Діяльність суду в останній сфері дозволяє не лише досягти мети адміністративно-деліктного провадження, а й забезпечує реалізацію законодавчих приписів екологічного спрямування. Збереження судової підвідомчості справ про екологічні адміністративні правопорушення у поєднанні з удосконаленням адміністративного законодавства у частині реалізації судами таких повноважень дозволить вивести на вищий рівень захист прав громадян, у тому числі й екологічних.

Список використаних джерел