Климатическая политика России и Казахстана: сравнительный анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тюменский государственный университет

КЛИМАТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ И КАЗАХСТАНА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Шелудков Александр Владимирович

Аннотация

климатический политика казахстан киотский

В статье анализируются основные этапы климатической политики Российской Федерации и Республики Казахстан. Автор отмечает, что, хотя подходы двух государств к решению проблемы изменения климата в целом совпадают, в силу ряда внешних и внутренних причин политическая практика развивалась в разных направлениях. Россия позиционирует себя, прежде всего, как крупного международного игрока. Москва сыграла важную роль в реализации Киотского протокола, однако далеко не всегда могла использовать преимущества своего положения в целях модернизации собственной экономики. Казахстан присоединился к международным климатическим механизмам значительно позже, поэтому не смог занять адекватное положение в системе РКИК ООН. Однако невозможность использования внешних ресурсов климатической политики компенсировалась внутренними мерами, благодаря чему Республика Казахстан становится сегодня одним из лидеров климатических действий.

Ключевые слова и фразы: изменение климата; климатическая политика; международный климатический режим; переговоры по климату; внешняя политика Российской Федерации; внешняя политика Республики Казахстан.

Annotation

CLIMATE POLICIES OF RUSSIA AND KAZAKHSTAN: COMPARATIVE ANALYSIS

Sheludkov Aleksandr Vladimirovich Tyumen State University

In the article the main steps of the climate policies of the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan are analyzed. The author notes that although the approaches of two states to climate change problem coincide on the whole, due to a number of external and internal causes their political practices evolved in different directions. Russia positions itself primarily as the major international player. It played a crucial role in the implementation of the Kyoto Protocol; however it was not always able to benefit of its position in order to modernize its economy. Kazakhstan joined international climate mechanisms much later and therefore could not take up an appropriate position in the UNFCCC system. However, the inability of the use of the external resources of climate policy was compensated with internal measures, thereby the Republic of Kazakhstan has become today one of climate actions leaders.

Kew words and phrases: climate change; climate policy; global climate change regime; negotiations on climate; foreign policy of the Russian Federation; foreign policy of the Republic of Kazakhstan.

Основная часть

В декабре 2015 года в Париже мировое сообщество готовится принять новое соглашение по проблеме изменения климата, призванное заменить собой устаревший Киотский протокол. Государства представят свои официальные позиции и предложения по формату и сущности нового договора. Будучи соседями и близкими партнерами, Российская Федерация и Республика Казахстан подходят к этим переговорам, имея, во-многом, очень разный опыт осуществления климатической политики. Статья посвящена анализу климатических действий двух государств. Цель автора - определить, насколько схожи или различны подходы России и Казахстана к решению проблемы изменения климата, как эти подходы реализуются на практике внутри стран и на мировой арене.

Краеугольным камнем международного климатического режима остается Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН), принятая на Саммите Земли в Рио-де-Жанейро в мае 1992 года [14]. Действия государств в рамках конвенции нацелены на то, чтобы «добиться <…> стабилизации концентраций парниковых газов (ПГ) в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему» (Ст. 2) [Там же]. Основу климатического режима составил принцип «общей, но дифференцированной ответственности и имеющихся <…> возможностей» [Там же] государств (Ст. 3), в соответствии с которым страны-участницы конвенции были разделены на две группы: развитые - несущие всю полноту ответственности по решению вопроса; развивающиеся - имеющие право добровольно участвовать в борьбе с изменением климата при финансовой и технологической поддержке развитых государств. Приложением к РКИК ООН служили соответствующие списки государств, бравших обязательства по снижению выбросов парниковых газов (Приложение I) [Там же], а также стран-доноров (Приложение 2) [Там же]. Киотский протокол (1997) вводил конкретные механизмы исполнения конвенции, а также целевые показатели по сокращениям выбросов ПГ в первый период обязательств (2008-2012 гг.) для стран, включенных в Приложение I (Приложение B) при общем обязательстве сократить эмиссию на 5% по отношению к базовому 1990 г. [4].

Все постсоветские республики получили статус стран с «переходной экономикой», автоматически снимавший с них обязанность по предоставлению финансовой помощи бедным государствам. Однако вопрос о том, к какой группе стран - развитых или развивающихся - отнести каждую республику, решался отдельно.

Российская Федерация была внесена в список Приложения I РКИК ООН. Осенью 2004 года Россия ратифицировала Киотский протокол. На тот момент Москва фактически «спасла» Киото, так как после отказа от участия в протоколе со стороны крупнейшего эмиттера парниковых газов - США - документ имел мало шансов вступить в силу. Вопрос в том, что в конечном счете повлияло на позицию российского правительства, и смогла ли она воспользоваться возможностями договора и своей уникальной ролью в его судьбе.

В начале 2000-х гг. Россия еще не обладала взвешенной самостоятельной позицией по вопросу об изменении климата. Главным доводом «за» ратификацию было представление о том, что Россия сможет выгодно продать квоты на выбросы парниковых газов. В период с 1990 по 2011 гг. совокупные выбросы ПГ Россией снизились на 31% - с 3,352 до 2,321 млн тонн СО₂э, выбросы СО₂э в энергетике упали на 38%. Эти изменения объясняются, с одной стороны, общим экономическим кризисом и промышленным спадом после развала СССР в 1991 году, с другой стороны, некоторыми структурными изменениями в экономике страны - ростом новых отраслей, модернизацией, повышением доли природного газа при снижении использования угля, повышением цен на нефть и пр. [21]. Среди российского политического истеблишмента укрепилось представление о том, что можно «заработать» на этом падении. Однако после того как главный потенциальный покупатель - США - отказался от ратификации протокола, главный мотив российского участия в киотских механизмах пропал.

Решающим фактором, определившим положительный для сторонников Киото исход, стали чисто политические соображения. Решение России ратифицировать протокол было результатом политического торга с представителями Европейского союза. В обмен на ратификацию Брюссель предложил Москве поддержать процесс вступления России во Всемирную торговую организацию [5, с. 38-39].

России не удалось продать «излишки» своих квот на выбросы. Япония и европейские страны предпочитали вкладывать деньги в конкретные проекты по снижению эмиссии, нежели «платить за воздух». Исполнение обязательств по Киотскому протоколу проходило «само по себе», так что Россия, сыграв ключевую важную роль в его реализации, жила как бы вне протокола. Единственное исключение - участие в проектах совместного осуществления, по линии которых был шанс привлечь в российскую энергетическую сферу значительные финансовые инвестиции. Всего было подано на утверждение порядка 150 проектов [17] с общим объемом единиц согласованных выбросов 384,6 млн тонн СО₂э. Это второй (после китайского) по размерам в мире портфель проектов в рамках киотских механизмов. Наибольшую долю потенциальных сокращений выбросов ПГ давали проекты по утилизации попутного нефтяного газа, а также уменьшению выбросов соединений серы при производстве полимеров [3, с. 130-131]. По оценкам, ПСО могли принести России до 1,5 млрд евро инвестиций на высокотехнологичное и «зеленое» развитие [11].

Однако судьба российских ПСО была поставлена под вопрос в связи с озвученным в 2012 году решением правительства РФ отказаться от участия во втором периоде обязательств Киотского протокола. Мотивы такого решения неочевидны. Скорее всего, решающим стал фактор политического имиджа. Выступая против заложенного в РКИК ООН жесткого деления государств, Россия практически синхронизировала свое решение о неучастии в Киото-2 с соответствующими заявлениями Канады и Японии. При этом слабо была учтена экономическая сторона вопроса. В отличие от Канады и Японии выполнение Россией обязательств могло пройти без серьезной нагрузки для экономики. Несмотря на огромный модернизационный задел, давление со стороны бизнес-кругов (Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Деловая Россия и др.), НПО (WWF России и др.), имеющийся положительный опыт реализации ПСО и отработанные механизмы взаимодействия государственных структур и бизнеса, политические мотивы имиджа страны оказались для Москвы более весомым аргументом.

Национальная политика РФ в области борьбы с изменением климата регулируется Климатической доктриной РФ (2009). В сентябре 2013 года Президент издал указ, согласно которому была закреплена российская цель сокращения выбросов парниковых газов на 25% от уровня 1990 года к 2020 г. [7]. Комплексный план реализации Климатической доктрины РФ [8] предусматривает также «разработку и внедрение экономических инструментов ограничения выбросов парниковых газов в промышленности», однако, конкретные шаги по созданию углеродного рынка в России отнесены на период после 2015 года.

В отличие от России Казахстан изначально не был внесен в список Приложения I РКИК ООН. После вступления Конвенции в силу сделать это можно было уже только через сложную процедуру принятия поправки к РКИК ООН, для чего необходимо принимаемое единогласно решение Конференции Сторон. Начиная с 1999 года, РК оспаривала свой статус, пытаясь войти в число развитых государств. Соответствующая поправка была представлена в секретариат РКИК ООН в апреле 1999 года, однако так и не была рассмотрена на Конференции. Тогда же Республика представила добровольное национальное сообщение об объемах выбросов ПГ и мерах по предотвращению изменения климата. В марте 2000 года правительство РК выступило с односторонней декларацией обязательств по сокращению выбросов. Таким образом, Казахстан исполнял и исполняет сегодня все требования конвенции, предъявляемые к Стороне, включенной в Приложение I, не имея, однако, соответствующего статуса.

В 1999 году Республика Казахстан подписала и 9 июня 2009 года ратифицировала Киотский протокол. Основываясь на ст. 1 п. 7 Протокола, согласно которому под «Стороной, включенной в приложение I» понимаются также Стороны, предоставившие в соответствии со ст. 4 п. 2g уведомление о добровольно принятых обязательствах по сокращению эмиссии ПГ, в 2009 году Республика Казахстан внесла поправку в протокол с просьбой включить ее в список стран Приложения B [16]. Принятие поправки в протокол еще более осложнено, так как требует ратификации. В итоге, Исполнительный Секретариат РКИК ООН отклонил данное предложение.

Только в 2012 году в Дохе с принятием поправки, утверждавшей численные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов развитыми государствами на второй период обязательств (2013-2020 гг.), Казахстан был внесен в список Приложения B Киотского протокола [13]. Однако содержащийся в поправке пункт G, требующий от стран с обязательствами по выбросам в среднем за 2013-2020 гг. не превышать уровни выбросов за 2008-2012 гг., поставил Астану в крайне затруднительное положение. В течение 2000-х гг. Казахстан демонстрировал стремительный, почти в 2,5 раза, рост выбросов парниковых газов [20]. В отличие от РК многие иные страны с переходной экономикой в состоянии выполнить содержащееся в поправке обязательство за счет перенесенных квот из первого периода либо, если речь идет о европейских государствах, за счет перераспределения нагрузки внутри ЕС. РК это условие вынуждает отказаться от участия в Киото-2 в принципе.

Лишившись возможности полноценно участвовать в международных механизмах снижения выбросов парниковых газов (т.н. проекты совместного осуществления), РК стала активно развивать внутреннюю климатическую политику, главным шагом которой стало создание национального углеродного рынка. Нормативно-правовые основы данной инициативы заложены в Экологическом кодексе Республики Казахстан [15], глава 9-1 которого полностью посвящена «государственному регулированию в сфере выбросов и поглощений парниковых газов». В соответствии со ст. 94-2 кодекса «запрещается осуществление деятельности без получения квот на выбросы парниковых газов природопользователями, <…> выбросы парниковых газов которых превышают эквивалент 20 000 двуокиси углерода в год» [Там же]. Квоты на выбросы ПГ выдаются в соответствии с Национальным планом распределения квот в порядке, установленном Правительством РК. В случае превышения установленного объема квот природопользователь вправе компенсировать свои обязательства по сокращению выбросов ПГ единицами квот, приобретенными у другого природопользователя, или углеродными единицами, полученными в результате реализации проектов.

В мае 2012 года приказом Министра охраны окружающей среды Республики Казахстан № 151-п были утверждены Правила торговли квотами на выбросы парниковых газов и углеродными единицами [10]. Первый - пилотный - национальный план распределения квот (НПР) был разработан на 2013 год. НПР-2 [9] квотирует выбросы двуокиси углерода от установок операторов на период 2014-2015 годы. Всего НПР-2 охватывает 166 предприятий в энергетике, добычи угля, нефти и газа, а также промышленности. Количество распределяемых единиц квот на 2014-2015 гг. рассчитано с учетом обязательств по сокращению выбросов СО₂ в размере 0% от базовой линии на 2014 год и в размере 1,5% от базовой линии на 2015 год.

На международной арене официальные представители Казахстана неоднократно подчеркивали приверженность правительства РК «новой парадигме развития» [19]. Поставленная Президентом страны долгосрочная цель - войти в число 30 наиболее развитых государств мира - неразрывно связана с осуществлением национальной климатической политики. «Зеленая экономика», повышение энергоэффективности и альтернативная энергетика - центральные компоненты стратегии низкоуглеродного развития Казахстана. К 2050 г. Казахстан намерен снизить общую энергоемкость ВВП на 50%, сократить при производстве электроэнергии эмиссию СО₂ на 40% и повысить долю альтернативной энергетики до 50%. В состав нового соглашения по климату делегаты РК предлагают включить и перечень принципов, которые помогли бы связать в единую сеть национальные углеродные рынки [18].

На данный момент внешнеполитические позиции РФ и РК по вопросу об изменении климата в целом совпадают с позицией других развитых государств. Обе страны последовательно выступали с критикой Киотского протокола, указывая на его неэффективность в деле борьбы с изменением климата [1], призывали заменить Киото новым всеобъемлющим климатическим соглашением.

Россия сегодня серьезно отстаивает принцип всеобщей ответственности стран за глобальное потепление. «Принятое в начале 90-х годов прошлого столетия разделение стран на Приложения I и II не является более адекватным» [2], - говорится в одном из последних выступлений Специального представителя Президента РФ по вопросам климата Александра Бедрицкого, - по трем причинам:

? изменился баланс вкладов стран в глобальные эмиссии парниковых газов: на долю развивающихся государств теперь приходится 2/3 мировых выбросов;

? значительно изменились экономические и технологические возможности некоторых развивающихся государств, особенно из числа так называемых ведущих экономик мира;

? созданы механизмы международной финансовой поддержки климатических действий в развивающихся странах [Там же].

В 2011 году на конференции в Дурбане Россия напрямую пыталась избавиться от наиболее спорных моментов утвержденного в Конвенции деления государств. Делегация РФ предложила поправку к Конвенции, предусматривающую возможность регулярного пересмотра списков Приложения I (развитых стран) и II (странфинансовых доноров) на добровольной основе, для того, чтобы такие страны как Сингапур, Кувейт и Южная Корея смогли быть перенесены в список развитых [12]. Поправка была прямо поддержана делегациями Казахстана, Беларуси и Украины, но, в итоге, заблокирована странами-экспортерами нефти Персидского залива [6].

В отличие от Киотского протокола новый международный климатический режим будет строиться не по принципу «сверху-вниз», когда утверждается общая цель и нагрузка по ее достижению распределяется среди стран, но по принципу «снизу-вверх». Государства отдают приоритет внутренней климатической политике, и основу международных обязательств составят утвержденные на внутреннем уровне национальные цели сокращения выбросов ПГ всех крупных эмиттеров.

Несмотря на то, что Россия традиционно позиционирует себя на переговорах как активного участника борьбы с изменением климата, внутренняя климатическая политика РФ развивается медленно. Этот факт можно объяснить ориентацией экономики страны на развитие ТЭК и нежеланием правительства «навредить» отрасли. Вместе с тем, опыт развитых стран показывает, что борьба с изменением климата должна рассматриваться не как препятствие развитию, но как эффективный инструмент модернизации экономики. В этом смысле у Республики Казахстан уже есть хороший задел. Не имея возможности полноценно участвовать в международных проектах, Астана сконцентрировалась на внутренних программах низкоуглеродного развития, продемонстрировав решимость и стратегическое видение.

На протяжении двадцати пяти лет Россия и Казахстан имели разный статус в международном климатическом режиме, по-разному они строили и внутреннюю климатическую политику. Однако подходы к решению проблемы изменения климата и официальные позиции двух стран в целом совпадают: Москва и Астана готовы участвовать в снижении выбросов парниковых газов при условии, что соответствующие обязательства возьмут на себя все крупные эмиттеры, готовы развивать рыночные механизмы климатической политики. То, насколько интересы государств будут защищены на переговорах в Париже, зависит, в том числе, от согласованности действий дипломатов двух стран.

Список литературы

1. Выступление главы делегации Республики Казахстан на Сегменте высокого уровня КС-17 РКИК ООН/СС-7 КП [Электронный ресурс]. URL: http://unfccc.int/files/meetings/durban_nov_2011/statements/application/pdf/111208_cop17_ hls_kazakhstan.pdf (дата обращения: 08.10.2014).

2. Выступление Советника Президента Российской Федерации, Специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам климата А. Бедрицкого [Электронный ресурс]. URL: http://unfccc.int/ files/meetings/warsaw_nov_2013/statements/application/pdf/cop19_hls_russia_rus.pdf (дата обращения: 10.03.2014).

3. Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации за 2013 год. Устойчивое развитие: вызовы Рио / под общ. ред. С. Н. Бобылева. М.: ПРООН в РФ, 2013. 202 c.

4. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата [Электронный ресурс]: принят 11 декабря 1997 года. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/kyoto.shtml (дата обращения: 22.12.2014).

5. Корппоо А., Карас Ж., Грабб М. Россия и Киотский протокол: проблемы и возможности. М.: H-Studio Business Design, 2006. 176 с.

6. Международное сотрудничество по проблеме изменения климата: Киото - Копенгаген - новое соглашение на период с 2020 года [Электронный ресурс]. URL: http://rusecounion.ru/sites/default/files/USAID-post-Durban-review24Jan12.pdf (дата обращения: 09.08.2014).

7. О сокращении выбросов парниковых газов [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 30.09.2013 № 752. URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?3587363 (дата обращения: 22.12.2014).

8. Об утверждении комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс]: Распоряжение Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. № 730-р. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/2074495/ (дата обращения: 22.12.2014).

9. Об утверждении Национального плана распределения квот на выбросы ПГ на 2014-2015 годы [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 1536. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300001536 (дата обращения: 22.12.2014).

10. Об утверждении правил торговли квотами на выбросы ПГ и углеродными единицами [Электронный ресурс]: Приказ Министра охраны окружающей среды Республики Казахстан от 11 мая 2012 года № 151-п. URL: http://adilet. zan.kz/rus/docs/V1200007711 (дата обращения: 22.12.2014).

11. Отказ России от участия во втором периоде обязательств Киотского протокола уничтожит ПСО [Электронный ресурс]. URL: http://below2.ru/2012/05/24/57-2/ (дата обращения: 12.10.2014).

12. Предложение Российской Федерации о внесении поправки в пункт 2 f) статьи 4 Конвенции [Электронный ресурс]. URL: http://unfccc.int/resource/docs/2011/cop17/rus/05r.pdf (дата обращения: 10.10.2014).

13. Принятая в Дохе (Катар, 8 декабря 2012 г.) поправка к Киотскому протоколу [Электронный ресурс]. URL: http://www.climate.kz/rus/?m=html&cid=87 (дата обращения: 22.12.2014).

14. Рамочная конвенция ООН об изменении климата [Электронный ресурс]: принята 9 мая 1992 года. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/climate_framework_conv.shtml (дата обращения: 22.12.2014).

15. Экологический кодекс Республики Казахстан [Электронный ресурс]: с изменениями и дополнениями по состоянию на 07.11.2014. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30085593 (дата обращения: 22.12.2014).

16. Decision 8/CMP.6. Proposal from Kazakhstan to Amend Annex B to the Kyoto Protocol [Электронный ресурс]. URL: http://unfccc.int/resource/docs/2010/cmp6/eng/12a01.pdf (дата обращения: 26.12.2014).

17. Project Design Documents [Электронный ресурс]. URL: http://ji.unfccc.int/JI_Projects/DeterAndVerif/Verification/ PDD/index.html (дата обращения: 10.10.2014).

18. Statement by H.E. Mr. Erlan Idrissov, Minister of Foreign Affairs of the Republic of Kazakhstan, at the UN Climate Summit [Электронный ресурс]. URL: http://statements.unmeetings.org/media2/4628045/kazahstan.pdf (дата обращения: 20.10.2014).

19. Statement of the Acting Minister, Mrs. Eldana Sadvakassova at the High Level Segment of the COP-16/CMP6 [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/files/meetings/cop_16/statements/application/pdf/101209_cop16_hls_kazakhstan.pdf (дата обращения: 10.10.2014).

20. Summary of GHG Emissions for Kazakhstan [Электронный ресурс]. URL: https://unfccc.int/files/ghg_data/ghg_data_ unfccc/ghg_profiles/application/pdf/kaz_ghg_profile.pdf (дата обращения: 10.10.2014).

21. The Deep Decarbonization Pathways Project: SDSN and IDDRI Report. Russia Chapter [Электронный ресурс]. URL: http://unsdsn.org/wp-content/uploads/2014/09/DDPP_2014_report_Russia_chapter.pdf (дата обращения: 26.12.2014).

Размещено на Allbest.ru