Размещено на http://www.allbest.ru/

общественно-консультативный совет территориального УФАС как институт-медиатор

Белоногов Юрий Геннадьевич, к. полит. н.

Поздеева Анна Николаевна

Пермский национальный исследовательский политехнический университет ugb78@mail.ru; anyapozdeeva777@rambler.ru

В статье исследуются имеющиеся в политологической науке теоретические подходы для определения функциональной значимости общественно-консультативного совета (ОКС) при территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (ФАС) для интересов власти и бизнеса. Рассматриваются аргументы «за» и «против» ОКС как института медиации и сбора сведений, продвижения интересов бизнес-групп. На основе изучения нормативной базы и протоколов заседаний ОКС акцентируется внимание на механизмах нейтрализации интересов заинтересованных групп в процессе обсуждения и подготовки управленческих решений.

Ключевые слова и фразы: группы интересов; общественно-консультативные советы; мониторинговая демократия; институты-медиаторы; институт делиберации; территориальное управление Федеральной антимонопольной службы.

общественный консультативный антимонопольный бизнес

PUBLIC ADVISORY COUNCIL OF TERRITORIAL DEPARTMENT OF THE FEDERAL ANTIMONOPOLY SERVICE AS INSTITUTION-MEDIATOR

Belonogov Yurii Gennad'evich, Ph. D. in Political Sciences

Pozdeeva Anna Nikolaevna Perm National Research Polytechnic University ugb78@mail.ru; anyapozdeeva777@rambler.ru

The article studies the existing in political science theoretical approaches for the determination of the functional significance of the Public Advisory Council at the Territorial Department of the Federal Antimonopoly Service (FAS) for the interests of the government and business. The authors consider arguments Їfor? and Їagainst? the Public Advisory Council as an institution of mediation, the collection of information and the promotion of the interests of business groups. Basing on the study of normative base and the minutes of the meetings of the Public Advisory Council attention is paid to the mechanisms of the neutralization of the interests of concerned groups in the process of the discussion and preparation of management decisions.

Key words and phrases: groups of interests; Public Advisory Councils; monitoring democracy; institutions-mediators; institution of deliberation; Territorial Department of the Federal Antimonopoly Service.

В современной политической науке сформировалось три подхода к определению функциональной значимости института общественно-консультативных советов (далее ОКС) при исполнительных органах государственной власти. Первый («лоббистский») трактует совещательные органы как институт продвижения частных групповых интересов, второй («административный») - как институт сбора необходимой для принятия управленческого решения информации, третий («делиберативный») - как институт-медиатор, предназначенный для достижения компромисса. Данные подходы не являются взаимоисключающими, они по-разному расставляют акценты во взаимодействии органов государственной власти, заинтересованных групп и иных институтов гражданского общества [3, с. 29, 32]. В целом институт общественных советов при органах власти рассматривается исследователями как способ привлечения профессиональных сообществ к обсуждению важных проблем, а также как форма диалога между властью и гражданским обществом для реализации прав граждан на участие в управлении делами государства и усиления общественного контроля [1, с. 94; 5, с. 28].

При этом именно к общественно-консультативным советам в политологической литературе присутствует критичное отношение. Исследователи подчеркивают приоритетную значимость роли руководителей ведомств в фактическом определении миссии совещательных структур. По мнению председателя Общественного совета при ФСБ России В. Н. Титова, каждое ведомство, при котором действует общественный совет, по-своему расставляет приоритеты его деятельности: «Кто-то главной целью взаимодействия с гражданским обществом считает повышение качества ведомственного нормотворчества, другие видят основную задачу советов в обобщении инициатив и предложений граждан и общественных объединений, третьи ставят во главу угла функцию общественного контроля» [14, с. 29]. В отдельных случаях исследователи приходят к выводу: институт ОКС при органах власти создается с целью выполнить указание вышестоящего руководства и используется лишь для придания видимости поддержки решениям властных структур со стороны общества, т.е. существует как имитация реального диалога власти и общества [4; 12, с. 53].

Среди государственных органов исполнительной власти федерального уровня особый интерес представляет Федеральная антимонопольная служба (ФАС РФ), осуществляющая функции принятия нормативных правовых актов, контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы. Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции контроля за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. Данные функции реализуются ФАС РФ как непосредственно, так и через систему территориальных органов - Управлений ФАС (УФАС). Деятельность УФАС направлена на совершенствование нормативно-правовой базы, формирование конкурентной среды в регионах, сохранение единого экономического пространства Российской Федерации. Особым направлением деятельности УФАС стала поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, их активное вовлечение в работу органа через работу в ОКС.

В качестве источников при подготовке статьи использована информация с официального сайта Пермского Управления ФАС, на котором размещена краткая информация о миссии и составе общественноконсультативного совета: имеющиеся в наличии 11 протоколов заседаний (начиная с 2011 года), отражающих позиции выступавших членов ОКС; а также окончательные решения УФАС по рассматриваемым вопросам и мотивировка данных решений, отраженная в СМИ. Сравнительный анализ озвученных в ходе заседаний мнений членов ОКС, выработанных рекомендательных решений ОКС и окончательных решений руководства УФАС по определенному спектру вопросов позволяет определить не только степень реализации УФАС решений ОКС и, как следствие, учета интересов определенных бизнес-групп, но и понять мотивы заинтересованности НКО и бизнес-сообщества в институте совещательных органов при УФАС.

Изучение нормативной документации, регламентирующей работу ОКС, в сочетании с количественным и качественным анализом протоколов заседаний, отслеживанием официальных решений УФАС по рассматриваемым вопросам, дополнит используемые в современных исследованиях методики определения функциональной значимости совещательных структур. Так, Г. А. Гарифуллина приоритетное внимание уделяет изучению персонального состава ОКС, доле в нем представителей крупного бизнеса, их отраслевой принадлежности [2]. А. Ю. Сунгуров выводы в своих работах делает, прежде всего, на основе методики экспертного интервью, отражающей видение собственно респондентами (членами совещательных структур) функций ОКС [12; 13]. По нашему мнению, то, на что исследователи не обращали внимания, может существенно расширить представление о роли института ОКС в системе публичной власти.

Формирование общественно-консультативных советов при федеральных органах исполнительной власти началось после соответствующего Постановления Правительства РФ от 2.08.2005 г. № 481 [7]. В 2006 г. была утверждена Программа ФАС РФ по проведению административной реформы в 2006-2008 годах. С самого начала она предусматривала развитие форм участия заинтересованных групп, экспертного и гражданского сообщества в разработке и принятии регулирующих решений [9].

Принятые позднее изменения, внесенные в раздел 4.6. «Повышение эффективности взаимодействия с обществом» указанной Программы, в качестве приоритетов предполагали организационное и информационное совершенствование, нормативно-правовое и методическое обеспечение деятельности сети Общественно-консультативных советов при территориальных органах ФАС России [5]. Так, Приказ ФАС России от 28.02.2007 г. № 44 утвердил Положение об Общественно-консультативном совете при территориальном органе Федеральной антимонопольной службы. Создание системы общественно-консультативных советов при органах ФАС рассматривается как одна из форм взаимодействия с институтами гражданского общества в целях повышения эффективности государственной экономической политики. Такое сотрудничество призвано, во-первых, защитить антимонопольные органы от возникновения неконструктивных форм воздействия; во-вторых, наладить каналы информационного влияния в каждом из общественных секторов, представленных в ОКС, с целью обеспечить общественное одобрение деятельности ФАС России, а также общественную поддержку при проведении мероприятий [15].

Совещательные структуры при территориальных органах ФАС создавались под следующими названиями: общественные советы, экспертные советы, общественные консультативные советы, рабочие и экспертные группы. Однако для них с самого начала были характерны следующие общие признаки: существование в качестве совещательных органов на постоянной основе, включение представителей заинтересованных групп и независимых экспертов, рекомендательный характер принимаемых решений.

Для понимания функциональной значимости ОКС при УФАС отчасти применим «лоббистский» подход, обращающий внимание на кадровый состав Совета. Соотношение представителей «некоммерческих организаций» к общему количеству членов Совета при УФАС существенно выше, чем в аналогичных совещательных структурах при других органах исполнительной власти. В сегодняшнем составе ОКС при УФАС по Пермскому краю насчитывается 11 членов. Из них только двое представляют саму Службу в лице руководителя Пермского УФАС и его заместителя. Большинство остальных участников представляют некоммерческие организации (ассоциации, фонды, некоммерческие партнерства), защищающие интересы как определенных местных бизнес-групп (производителей и поставщиков энергоресурсов, частных перевозчиков, страховщиков, ТСЖ), так и бизнес - сообществ федерального уровня (выразителями данных интересов являются представители Пермской Торгово-промышленной палаты (ТПП), региональных отделений общественных организаций «Опора России» и «Деловая Россия»). Последние включаются в состав ОКС на основании соответствующих Соглашений с ФАС РФ о сотрудничестве. Весьма распространенной является практика выбора сопредседателем ОКС при территориальном УФАС главы регионального отделения ТПП.

Из четырех рабочих групп ОКС при Пермском УФАС две возглавляют представители бизнес-структур. Согласно Регламенту работы ОКС, рабочие группы и комиссии Общественного Совета могут привлекать к своей работе общественные объединения, иные некоммерческие организации, в том числе научные, экспертные и предпринимательские, а также иные объединения граждан, представители которых не вошли в состав Общественного Совета и экспертов. Предложения и инициативы граждан и организаций, поступающие в адрес ОКС и его членов, направляются в соответствующие рабочие группы для обобщения и учета в работе [10].

Изучение проколов заседаний ОКС при Пермском УФАС показало, что местные заинтересованные группы активно используют заседания Совета для отстаивания корпоративных интересов. На заседаниях ОКС наиболее часто рассматриваются вопросы, посвященные проблемам совершенствования законодательства в сфере госзаказа, транспортной отрасли и ЖКХ. Из общего количества вопросов, рассмотренных на заседаниях 2011-2014 годов, доля посвященных пассажирским перевозкам составила 13%, взаимодействию с ТСЖ 17%. Инициаторами включения данных вопросов в повестку дня являются члены Совета, возглавляющие НКО «Пермский фонд содействия ТСЖ» и некоммерческое партнерство «Новый Авто-Альянс».

Именно бизнес-структуры, заинтересованные в снижении административных барьеров и совершенствовании законодательства для увеличения прибыли, проявляют наибольшую активность. В вопросах транспортного обслуживания УФАС по инициативе ТПП активно защищает позицию частных перевозчиков во взаимоотношениях с муниципальными органами власти, в частности, по вопросам проведения конкурсов на осуществление автомобильных перевозок. Интересы малого и среднего бизнеса отстаивались при вынесении решений относительно проведения торгов на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов. В связи с этим в Управление по развитию потребительского рынка администрации Перми было направлено обращение с предложением внести изменения в нормативно-правовые акты, регламентирующие проведение аукционов на право размещения нестационарных торговых объектов.

Реальная периодичность пленарных заседаний ОКС при Пермском УФАС (раз в квартал, а иногда всего три раза в год) заставляет усомниться в правильности применения концепции заинтересованных групп для адекватного объяснения функциональной значимости института общественно-консультативного совета. Протоколы заседаний ОКС свидетельствуют о наличии серьезных противоречий между группами интересов, представленных в данном Совете. Так, Общественно-консультативный совет 16 сентября 2011 г. не смог прийти к единому мнению по вопросу доступа операторов связи в многоквартирные дома для прокладки линий связи. Против интересов приглашенных представителей оператора связи выступил член Совета, отражавший интересы ТСЖ. Его мнение оказалось приоритетным в решении ОКС по данному вопросу (против проекта решения проголосовал только один член Совета), а Пермское УФАС на основании данного решения отклонило жалобы оператора связи.

Как правило, в спорах между «сторонними» участниками и членами ОКС при УФАС победу одерживает (большинством голосов) точка зрения членов Совета, представляющих интересы определенных бизнесгрупп. Однако часто используемая формулировка по итогам заседания ОКС «при вынесении решения Пермскому УФАС РФ по делу № … учесть мнение членов Совета» [15] позволяет руководству УФАС при вынесении итогового решения встать на сторону одной из конкурирующих групп, сыграв на противоречиях интересов членов Совета.

В пользу второго («административного») подхода свидетельствует факт обязательного наличия на руководящих должностях в ОКС представителей территориального органа УФАС. Так, председателем Общественно-консультативного совета является руководитель УФАС. Согласно статье 21.1 упомянутого Регламента, ответственный секретарь ОКС назначается приказом руководителя территориального органа ФАС из числа членов Совета сотрудников УФАС сроком на один год [Там же].

Сама процедура утверждения персонального состава территориального ОКС предполагает решающее значение руководства Службы, которое может подобрать «ручной» состав Совета. Член ОКС вправе предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Общественным советом, но право окончательного решения принадлежит руководству: согласно п. 3.2. Положения об Общественно-консультативном совете при территориальном органе ФАС, персональный состав Совета утверждается руководителем ФАС России по представлению территориального органа ФАС России и общероссийских и межрегиональных НКО [Там же].

Данное обстоятельство актуализирует поднимавшуюся в научной литературе проблему адекватной репрезентативности заинтересованных групп для делового обсуждения вопросов, возникшую вследствие отсутствия четких критериев отбора кандидатов в состав советов и формализма при включении в состав ОКС представителей общественных организаций [1, с. 94; 2, с. 122-123]. По мнению В. Н. Руденко, указанная практика усиливает этатистскую составляющую деятельности консультативных общественных советов и позволяет рассматривать их как инструмент проведения публичной политики органами государственной власти [11, с. 147].

Необходимо заметить, что в официальных документах прослеживаются и элементы делиберативного подхода к функциональной значимости ОКС. Программа Федеральной антимонопольной службы по проведению административной реформы в 2006-2008 годах констатировала необходимость взаимодействия с общественными некоммерческими организациями для получения обратной связи: «Конструктивная критика со стороны общественных организаций полезна, и позволяет учесть мнение экспертов, выработать оптимальное решение, заручиться поддержкой авторитетных специалистов на рынке» [9, с. 9]. Формирование института ОКС при ФАС РФ и его территориальных органов аргументировалось необходимостью не только совершенствования антимонопольного законодательства и деятельности самих антимонопольных органов, но и проведения мониторинга нарушений [Там же, с. 11]. Последнее обстоятельство представляется важным: общественная поддержка позволит поставить мониторинг правонарушений на более высокий уровень и, опираясь на общественное мнение, оказывать давление на нарушителей (в том числе и из числа органов ГМУ) антимонопольного законодательства.

В Подробном плане мероприятий административной реформы в 2007 году руководство ФАС среди конкретных мероприятий по развитию механизмов взаимодействия органов исполнительной власти и общества обозначила следующие: организация публичных обсуждений подготавливаемых решений, проведение общественной экспертизы наиболее значимых решений, включение представителей заинтересованных групп в процесс подготовки проектов регулирующих решений. Институт ОКС официально позиционировался как важнейший элемент системы общественного контроля за результатами деятельности ФАС России [8].

О стремлении руководства УФАС наладить конструктивный диалог с заинтересованными группами свидетельствует ряд норм Регламента об участии в заседаниях ОКС приглашенных лиц для предоставления необходимых сведений и информации по рассматриваемым Советом вопросам, а также представителей СМИ [10, ст. 14]. Статья 19 Регламента определяет процедуру запроса членов Совета в ТО ФАС для получения дополнительной информации по заинтересовавшему вопросу, а статья 5 позволяет члену Совета вносить в проект запроса адрес ФАС РФ [Там же, ст. 5, 19].

В пользу делиберативного подхода к оценке деятельности ОКС свидетельствует и нормативное закрепление в Регламенте процедуры рассмотрения и разрешения споров между ОКС (отдельными членами Совета) и территориальным органом ФАС. Механизмами урегулирования острых разногласий, возникающих в процессе осуществления общественного мониторинга деятельности ТО ФАС и мониторинга антимонопольных нарушений, являются организация примирительных процедур и рассмотрение спора арбитражной комиссией [Там же, ст. 27]. Регламент позволяет члену Совета вносить на рассмотрение Совета или передавать в соответствующие рабочие группы предложения и жалобы граждан и юридических лиц по вопросам, касающимся деятельности Совета; а также представлять в письменном виде особое мнение по решениям Совета [Там же, ст. 5].

Заметим, что для раскрытия темы исследования наибольший интерес должна представлять правоприменительная практика, связанная с реализацией указанных нормативных положений. Сами нормативные положения можно рассматривать двояко, ибо они могут подтверждать сразу несколько из указанных выше подходов к оценке функциональной значимости ОКС. Вышесказанное позволяет скорректировать вывод, что на сегодняшний момент общественные и консультативные советы де-факто являются государственнообщественными органами, т.е. структурным элементом органов власти.

По нашему мнению, весьма существенное влияние на функциональную значимость ОКС оказывает специфика деятельности конкретного органа государственной власти. Применительно к УФАС это предполагает апелляцию на решение ОКС как «заинтересованной общественности» для легитимации своих решений и оказания давления в сфере антимонопольного законодательства не только на бизнес-структуры, но и на органы власти. Поэтому ОКС при УФАС следует рассматривать как медиативный институт делиберации и мониторинговой демократии условно, поскольку многое в практической деятельности ОКС зависит от прагматичных соображений руководства УФАС.

Анализ нормативно-правовой базы и правоприменительной практики, отраженной в виде протоколов заседаний ОКС при Пермском УФАС, позволяет сделать вывод о частичной применимости всех обозначенных выше подходов к оценке функциональной значимости института общественно-консультативного совета. Пермское УФАС заинтересовано в конструктивном диалоге при обсуждении тех проблем, которые считает приоритетными для себя. В рамках концепции мониторинговой демократии, присутствие в составе ОКС разнонаправленных по своим интересам бизнес-групп позволяет руководству УФАС, с одной стороны, обсуждать проблему с разных точек зрения, отражающих интересы определенных сегментов бизнес-сообщества. Протоколы заседаний ОКС свидетельствуют и том, что руководство УФАС доводит позицию совещательной структуры до центрального аппарата ФАС.

Однако в случае разногласий мнений членов ОКС руководство может сыграть на противоречиях между ними, воспользовавшись при вынесении решения правом опоры на мнение любого члена ОКС (в этом отношении УФАС формально опирается на решение ОКС). С другой стороны, даже однозначное мнение членов ОКС позволяет УФАС легитимировать свое окончательное решение для оказания регулирующего воздействия в рамках своих полномочий. Это свидетельствует о том, что на практике процесс делиберации успешно встраивается в систему «управляемой демократии», характерной для современного периода политической стабилизации.

Даже в том случае, когда итоговое решение ОКС «продавлено» определенными заинтересованными группами предпринимателей (частными перевозчиками, страховщиками, представителями ТСЖ), УФАС рассматривает и использует его только в рамках своих ведомственных интересов. Одновременно ставятся организационные и нормативно-правовые заслоны на пути превращения ОКС в институт продвижения групповых интересов бизнес-структур, имеющих статус НКО.

Список литературы

1. Аносова В. В. Общественные советы: диалог между властью и обществом // Теория и практика общественного развития. 2013. № 8. С. 92-94.

2. Гарифуллина Г. Общественные советы при ведомствах: функции, задачи, структура // Проблемы теории и практики управления. 2012. № 2. С. 120-126.

3. Гарифуллина Г. А. Совещательные органы при исполнительной власти - институт диалога с бизнесом? // Бизнес. Общество. Власть. 2011. № 6. С. 29-41.

4. Горный М. Б. Общественные консультативные структуры при органах власти: опыт Санкт-Петербурга // Телескоп. 2011. № 2 (86). С. 14-24.

5. Липчанская М. А. Деятельность общественных советов при федеральных органах исполнительной власти как форма участия граждан в управлении делами государства // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 4. С. 27-30.

6. О внесении изменений в Программу Федеральной антимонопольной службы по проведению административной реформы в 2006-2008 годах [Электронный ресурс]: утверждены приказом ФАС России от 10.04.2009 г. № 229. URL: http://fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_50335.html (дата обращения: 14.10.2014).

7. О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 г. № 481 (с изм. и доп. от 28.03.2008 г., 06.06.2013 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_147460/ (дата обращения: 09.12.2014).

8. Подробный план мероприятий Федеральной антимонопольной службы по проведению административной реформы в 2007 году [Электронный ресурс]. URL: http://fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_50360.html (дата обращения: 14.01.2014).

9. Программа ФАС по проведению административной реформы [Электронный ресурс]: приложение к приказу ФАС России от 24.10.2006 г. № 271. URL: http://fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_50335.html (дата обращения: 14.10.2014).

10. Регламент работы Общественно-консультативного совета при Управлении Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области [Электронный ресурс]: принят в соответствии с Приказом Федеральной антимонопольной службы № 480 от 20.11.2008 г. URL: http://saratov.fas.gov.ru/advice/7042 (дата обращения: 14.10.2014).

11. Руденко В. Н. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности // ПОЛИТЭКС. 2006. Т. 2. № 3. С. 143-155.

12. Сунгуров А. Ю. Общественные советы как институты мониторинговой демократии? Опыт Краснодарского края // Социум и власть. 2013. № 6. С. 48

13. Сунгуров А. Ю., Захарова О. С., Ретрова Л. А., Распопов Н. П. Институты-медиаторы и их развитие в современной России. Ч. 1. Общественные палаты и консультативные советы: федеральный и региональный опыт // Политические исследования. 2012. № 1. С. 165-178.

14. Титов В. Н. Исполнительная власть и гражданское общество: становление и развитие новых механизмов диалога и контроля // Право и безопасность. 2011. № 3-4. С. 28-32.

15. Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю [Электронный ресурс]. URL: http://perm.fas.gov.ru/node/6896 (дата обращения: 14.10.2014).

Размещено на Allbest.ru