Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эффективность применения форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления (нижегородский опыт)

Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ предоставил российским гражданам широкий спектр форм непосредственного осуществления ими местного самоуправления: муниципальные выборы, местный референдум, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и некоторые другие [9]. Формы участия нижегородцев в осуществлении местного самоуправления прописаны в Уставе города Нижнего Новгорода (гл. 3, ст. 13) [14] в соответствии с Федеральным законодательством. Следует справедливо признать, что многие из этих форм на практике применяются с ограничениями или совсем не применяются, что, безусловно, является сдерживающим фактором для эффективного развития городского местного самоуправления.

Муниципальные выборы на территории Нижнего Новгорода проводятся с целью избрания депутатов городской Думы, но до 2010 года также избрания главы города на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Сегодня городской глава избирается из числа депутатов городской Думы. По мнению автора, это нововведение ограничило права нижегородцев и лишило их возможности самим определять кандидатуру главы города - Высшего должностного лица местного самоуправления. Споры о форме избрания главы города в кругах нижегородской общественности не утихают и по сей день. Еще с 2004 года, вскоре после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, по вопросу о статусе и полномочиях главы города шло активное обсуждение среди нижегородских депутатов. Точки зрения были самые разнообразные, хотя большинство выступало именно за сохранение прямых выборов. Особенно актуальной эта тема стала вновь в 2009 г., накануне новых выборов 2010 г. Острая борьба взглядов и мнений разгорелась по вопросу о внесении изменений в Устав города по форме избрания главы города. Вопрос обсуждался политиками, политологами, журналистами, депутатами, представителями научной общественности. Нижегородский политолог С. Кочеров отмечал, что это был путь ухода от демократических ценностей [4, с. 3]. Точки зрения в поддержку второго способа объяснялись условиями кризиса, при которых действия губернатора диктовались ситуацией с целью повышения управляемости в регионе. Вопрос был вынесен главой города на общественные слушания по внесению изменений в Устав города. Нижегородцам были предложены две формы избрания главы города: традиционное прямое голосование, или избрание представительного органа власти, который, в свою очередь, выберет председателя Думы - главу местного самоуправления из числа депутатов. Состоявшиеся публичные слушания подтвердили позицию большинства нижегородцев, поддерживающих прямые всенародные выборы главы города, в поддержку проголосовал 191 человек, за избрание главы города депутатами - только 32 человека из числа присутствовавших [5, с. 7]. Однако, несмотря на результаты публичных слушаний, Думой было принято решение о выборах главы города из числа депутатов, а также о введении нанимаемой по контракту должности сити-менеджера. В оценке проведения публичных слушаний политологом А. Прудником, отмечалось, что они проводились для соблюдения формальностей, заранее принятое решение на самом высоком уровне не позволило обществу самостоятельно сделать свой выбор, хотя почти 80% жителей выступало за прямое избрание населением мэра города [3, с. 2]. К мнению большинства нижегородцев не прислушались, что явилось показательным примером осуществления реального нижегородского местного самоуправления, когда публичные слушания превратились в формальность.

Публичные слушания в соответствии с Уставом города проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей города городской Думой, главой города, где обсуждаются следующие вопросы: проект Устава города; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития города, проекты правил землепользования и застройки, проект генерального плана и некоторые другие. Примером активного участия жителей и хорошей организации со стороны органов местной власти стало проведение в 2009 г. публичных слушаний по вопросу проекта генерального плана развития города Нижнего Новгорода до 2030 г. В течение всего периода обсуждения (с июня 2009 по январь 2010 г.) информация по проекту генерального плана размещались на сайте администрации города, в обсуждении приняли активное участие многие нижегородцы, общественные объединения, депутаты вносили предложения, основанные на предложениях жителей. От жителей поступило 2800 предложений и поправок [6, с. 2], которые касались в большинстве случаев сферы экологии, сохранения зеленых зон, ограничения строительства в парках и скверах города, что было чрезвычайно актуально для нижегородцев, все поправки были опубликованы в СМИ, подробно разбирались на специальных комиссиях городской Думы. Это был большой совместный труд чиновников, депутатов, жителей, специалистов. Заключительной стадией обсуждения стали районные и итоговые публичные слушания с участием представителей власти и общественности. Отмечая позитивный пример публичных слушаний по вопросу принятия генерального плана, вместе с тем следует отметить серьезные проблемы, связанные с их организацией и проведением. О малоэффективности данной формы гражданского участия в нынешнем ее виде говорит Л. Д. Козырева [1]. А. И. Остроумов отмечает в качестве серьезной проблемы несогласованность (а порой и противоречивость) интересов различных групп населения в ходе проведения публичных слушаний [10]. Формальный характер подтверждается проведением публичных слушаний по вопросу выбора формы избрания главы города Нижнего Новгорода. Тот факт, что результаты публичных слушаний носят лишь рекомендательный характер для органов местного самоуправления при принятии решений в области градостроительной деятельности, также можно рассматривать как формальность, потому что истинного соблюдения прав и интересов граждан, как записано в Положении о проведении публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Нижнем Новгороде [13] не происходит. Ярким примером формального подхода стали публичные слушания по вопросу реконструкции одного из крупных стадионов города, на которых более двухсот человек высказали категорическое несогласие с предложенным властью инвестпроектом, по которому для восстановления разрушенного стадиона предполагалось строительство офисных зданий, подземной парковки и сохранение лишь незначительной территории под спортивные сооружения. Однако, ссылаясь на рекомендательный характер, первоначально местная власть оставила без внимания позицию жителей, и только в результате дальнейших действий активистов, которыми была создана инициативная группа, стадион не стали подвергать такой « антинародной» реконструкции. Думой было принято решение: провести реконструкцию за счет бюджетных средств. Подобным примером рекомендательного (формального) характера стали и публичные слушания по вопросу изменения границ одного из главных парков города, где также абсолютное большинство участников выступило против предлагаемого проекта решения, более того, экспертами предлагались альтернативные пути решения этого вопроса. И в этом случае, рекомендательный характер публичных слушаний, закрепленный федеральным законодательством, позволил органам местной власти проигнорировать позицию жителей, что обострило ситуацию и подтолкнуло их к созданию инициативной группы, проведению митингов и акций, в результате чего первоначальное решение об изменении границ парка было отложено. Данные примеры подтверждают, что рекомендательный характер результатов публичных слушаний при принятии решений в области градостроительной деятельности для органов местного самоуправления ограничивает возможности участия нижегородцев в решении важных вопросов местного значения, но в то же время, именно социальная активность жителей не позволила превратить стадион в зону офисов и парковок, уменьшить зеленую зону парка. Участие нижегородцев в публичных слушаниях по вопросам землепользования и застройки вполне можно оценить достаточно активным, однако, саму форму непосредственной демократии вряд ли можно назвать эффективной, в первую очередь, по причине несовершенства действующих правовых норм, регулирующих институт публичных слушаний, что позволяет говорить о необходимости преобразований в данной области законодательства.

Местный референдум. За последние десять лет в Нижнем Новгороде не было проведено ни одного местного референдума. Были предприняты некоторые попытки от инициативных групп нижегородцев по вопросам сохранения зеленой зоны одного из городских парков, по вопросу о форме избрания главы города, но ни одна из инициатив не была реализована на практике. Авторы связывают это с неготовностью местной власти к обязательному исполнению принятых на референдуме решений, которые, согласно законодательству, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, должностными лицами или органами местного самоуправления, а также с недостаточным уровнем активности (настойчивости) нижегородцев.

Опрос граждан с целью выявления и учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения также не применялся, что позволяет говорить о том, что органам и должностным лицам местной и государственной власти Нижегородской области мнение нижегородцев по данным вопросам не столь важно. Хотя, согласно законодательства, так же как и результаты публичных слушаний, результаты опроса граждан носят лишь рекомендательный характер.

Осуществление правотворческой инициативы связано с большими сложностями организационного характера: созданием инициативной группы в составе 1% от числа жителей города, то есть для Нижнего Новгорода - это около 15 000 человек; сбором подписей всех членов инициативной группы, подготовкой пакета документов, состоящего из протокола собрания, проекта правового акта, подписных листов, пояснительной записки с обоснованием необходимости принятия муниципального правового акта, финансово-экономического обоснования. И даже при наличии таких сложностей, орган местного самоуправления, или должностное лицо вправе принять решение об отказе в рассмотрении проекта муниципального правового акта в случае нарушений в оформлении пакета документов или при недостаточном количестве подписей, а также в случае, если принятие такого акта не находится в компетенции органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, или в случае несоответствия его законодательству, Уставу города, или по иным основаниям [12]. Примеров применения на практике процедуры правотворческой инициативы в Нижнем Новгороде в течение последних десяти лет также нет, что вполне объясняется сложностью данной процедуры и несовершенством законодательства.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Надо признать, что среди форм непосредственного осуществления нижегородцами местного самоуправления, именно форма обращений граждан наиболее доступна и активно используется ими. Ежегодно в различные структуры власти поступают десятки тысяч обращений. Когда в 2009 году нижегородцам была предоставлена возможность обращаться не только в администрацию, но и в приемные главы города, в программу « Городская среда», через региональную общественную приемную председателя партии « Единая Россия», « горячую линию» произошел значительный рост обращений. Таким образом, создание благоприятных условий для граждан по расширению информационного пространства увеличило количество обращений и, в свою очередь, способствовало расширению взаимодействия между властью и нижегородцами. Вместе с тем, надо справедливо признать, что работа с обращениями граждан требует совершенствования, так как нередки случаи предоставления ответов заявителям, не соответствующих установленным нормам и правилам, отмечается задержка сроков предоставления ответов, а иногда и просто отсутствие ответов, случаи искажения фактов и несоответствия информации действительности, случаи невыполнения принятых обязательств. Причем значительная часть ответов расценивается жителями как « просто отписки». В связи с этим, на городском уровне необходимо усилить контроль за работой с обращениями, для этого можно использовать общественный ресурс.

Территориальное общественное самоуправление. Наряду с обращениями граждан, достаточно эффективной формой гражданского участия является территориальное общественное самоуправление. Основные принципы, порядок организации территориального общественного самоуправления, его правовые, территориальные, финансово-экономические основы, полномочия, гарантии и ответственность осуществления на федеральном уровне определяются Федеральным законом № 131-ФЗ, на местном городском уровне - Уставом города Нижнего Новгорода, Постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 24.05.2006 г. № 41 « О положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде» [7]. Согласно законодательству, территориальное общественное самоуправление (ТОС) в городе Нижнем Новгороде определяется, как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории города для самостоятельного и под свою ответственность осуществления инициатив по вопросам местного значения, призвано содействовать реализации прав и свобод граждан, их самостоятельности в решении вопросов развития города. Положение о территориальном общественном самоуправлении предоставило жителям возможность активного участия в процессах, происходящих на данной территории, решать свои собственные проблемы, как на уровне подъезда, дома, улицы, так и на уровне микрорайона. Круг полномочий органов ТОС, определенных на законодательном уровне, достаточно широк, это: представление и отстаивание интересов жителей данной территории, в том числе и в суде; созыв общих собраний (конференций); исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; содействие развитию гражданской активности; участие в обсуждении вопросов землепользования и застройки; контроль за общественным порядком, за выполнением работ по благоустройству, ремонту и реконструкции жилого фонда, организация и проведение культурно-массовых и спортивных мероприятий; благотворительная, просветительная, информационная деятельность и др. Справедливо стоит отметить, что в Нижнем Новгороде проводится целенаправленная деятельность по формированию и развитию территориального общественного самоуправления. Органы ТОС выполняют большую работу, помогая органам местной власти в решении многих проблем жителей. Наиболее эффективно ими решаются вопросы благоустройства, озеленения придомовых территорий, ремонт подъездов; оказывается социальная помощь населению, проводятся культурно-массовые, спортивные мероприятия, конкурсы; они участвуют в городском конкурсе на лучший Совет общественного самоуправления. Достаточно часто Советам общественного самоуправления приходится включаться в решение спорных вопросов, тем самым, отстаивая интересы жителей данной территории. Практика показывает, что не всегда в спорных вопросах Советы ТОС занимают справедливую позицию жителей, оставаясь на стороне администрации, тем самым, вступая в конфликт с жителями и теряя доверие с их стороны, что позволяет судить о давлении со стороны органов местной власти на принятие решений Советами ТОС. Большинство таких спорных вопросов связано с застройкой и межеванием территорий. Подобные примеры характеризуют уровень городского местного самоуправления, где мнения жителей в ряде случаев остаются без внимания со стороны органов местной власти. Справедливо отмечая, что нижегородцы достаточно активно участвуют в осуществлении местного самоуправления через территориальное общественное самоуправление, вместе с тем, существуют и серьезные проблемы, которые требуют решения, как на общегосударственном, так и на местном уровне. Следует отметить, что процесс формирования территориального общественного самоуправления в ряде случаев осуществляется « сверху», хотя ростки самоуправления « снизу» имеют место. Недостаточный профессиональный уровень руководителей органов ТОС, высокий процент лиц преклонного возраста среди председателей Советов ТОС, недостаточный уровень социальной активности нижегородцев не позволяют развиваться территориальному местному самоуправлению в полной мере. Наиболее серьезной и сложной в решении проблемой, связанной с деятельностью Советов ТОС, является проблема финансирования. Если первоначально, Советы ТОС могли осуществлять хозяйственную деятельность, то, в результате изменений в федеральном законодательстве, возможности Советов заниматься хозяйственной деятельностью были ограничены. Сегодня, среди нижегородских Советов ТОС ни один не занимается финансовохозяйственной деятельностью, в результате чего у большинства Советов существуют серьезные финансовые проблемы. По словам экспертов, данная проблема в определенной степени могла бы быть решена, при условии регистрации Советов ТОС с образованием юридического лица, при этом у них появилась бы возможность получения денежных средств из бюджета города, грантов. Ежегодно порядка десяти зарегистрированных как юридическое лицо Советов ТОС за проекты получают гранты на развитие и организацию своей деятельности, финансовые проблемы частично решаются за счет средств спонсоров, в том числе и депутатов. Однако, на сегодняшний день, большинство Советов не являются юридическими лицами, так как это предполагает затраты на содержание бухгалтерии, а также связано с проблемами в оформлении документов при регистрации юридического лица. По мнению автора, основываясь на мнения экспертов в этой области, данную проблему можно попытаться решить путем создания ассоциации Советов ТОС, как единого юридического лица, но к сожалею, несмотря на неоднократное вынесение данного вопроса на обсуждение, до настоящего времени он не решен. Проблема требует внимания и поддержки со стороны органов местной власти.

Эти и другие сопутствующие проблемы, зачастую тесно взаимосвязанные, необходимо решать комплексно на основе принципа взаимовыгодного партнерского сотрудничества между органами местного самоуправления и органами ТОС. В настоящее время в Нижнем Новгороде назрела острая необходимость реализации муниципальной программы развития территориального общественного самоуправления, как наиболее оптимального варианта решения текущих проблем, что объясняется важностью имеющихся проблем и необходимостью их своевременного, комплексного и планомерного решения. Важным шагом в развитии местного самоуправления в городе может стать реализация муниципальной программы « Муниципальная поддержка развития территориального общественного самоуправления в городе Нижнем Новгороде на 2013-2015 годы» [2], которая направлена на оказание поддержки развитию территориального общественного самоуправления в городе, содействие населению города в непосредственном осуществлении местного самоуправления, формирование активной гражданской позиции и повышение активности нижегородцев. Реализация Программы предполагает качественные изменения, несущие позитивный социальный эффект: привлечение внимания жителей города к существующим проблемам; создание условий для взаимодействия органов местного самоуправления, органов ТОС и населения; активное вовлечение в решение социально важных задач молод?жи города; обучение и повышение квалификации актива. По мнению автора, только комплексный системный подход к решению вышеуказанных проблем при финансовой поддержке со стороны органов местного самоуправления позволит наиболее эффективно содействовать развитию территориального общественного самоуправления, решать социально значимые проблемы и задачи города. Если говорить о формировании и развитии местного самоуправления « снизу», то именно система территориального общественного самоуправления играет важную роль в системе местного самоуправления, в формировании гражданственности. Территориальное общественное самоуправление можно рассматривать как первичную, наиболее простую, близкую и понятную для населения форму решения местных проблем, затрагивающих как индивидуальные, так и коллективные интересы граждан, оно обеспечивает связь между обществом и органами местного самоуправления, а через них и с государством, являясь проводником народной инициативы « снизу».

Заключение

1. Оценивая участие нижегородцев в местном самоуправлении, в частности применение ими на практике некоторых форм непосредственного осуществления местного самоуправления, можно отметить, что на законодательном уровне нижегородцам, так же как и всем гражданам Российской Федерации, предоставлены достаточно широкие возможности для осуществления местного самоуправления, что подтверждается многообразием этих форм, однако, на практике эти возможности не осуществляются в полной мере, что позволяет говорить о недостаточном уровне развития городского местного самоуправления. И это связано не только с недостаточным уровнем социальной активности нижегородских граждан, что имеет место, но и по причине несовершенства законодательства, что создает серьезные преграды для их применения.

2. В связи с этим встает важный вопрос о поиске путей совершенствования этих форм гражданского участия. Необходимо совершенствование процедуры проведения публичных слушаний, с заменой рекомендательного характера для органов местного самоуправления при принятии решений в области градостроительной деятельности на принятие и исполнение решений органами местной власти с учетом мнения жителей - участников данной процедуры по результатам голосования, так как рекомендательный характер данной процедуры можно оценить как формальный. С учетом того, что единственной формой использования результатов публичных слушаний является их опубликование (обнародование), и в законе нет определения понятия « результат публичных слушаний», можно считать, что данный механизм непосредственной демократии на сегодняшний день слаб, он представляет собой имитацию участия населения в принятии самостоятельного решения в вопросах местного значения. Данные социологических исследований в докладе ВСМС « Повышение социальной активности граждан в решении местных проблем» подтверждают низкую результативность публичных слушаний. Типичным высказыванием участников фокус-групп являются такие мнения: « результативность публичных слушаний нулевая. Сделали вид, что послушали народ, дали Ївыпустить пар? и все на этом закончилось» [11].

3. По мнению авторов, на законодательном уровне нужно внести изменения в сторону упрощения условий осуществления « правотворческой инициативы», активнее применять такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как местный референдум, опрос граждан. Новые подходы к практическому применению этих форм будут способствовать дальнейшему развитию местного самоуправления.

4. Решение проблемы некачественной работы с обращениями граждан предполагает усиление контроля. Предлагается включить в структуру Общественного Совета при администрации города Нижнего Новгорода [8], который был создан для усовершенствования механизмов эффективного участия муниципального сообщества по решению проблем местного значения на общественных началах и формирования предложений по решению местных вопросов и проблем, комитет (или комиссию) по контролю за исполнением решений по обращениям граждан, что может способствовать повышению качества решенных вопросов местного значения и повышению активности и ответственности нижегородцев.

5. Совершенствование в области территориального общественного самоуправления предполагает поддержку со стороны органов местной власти ростков самоуправления « снизу»; создание для Советов ТОС благоприятных условий для занятия хозяйственной деятельностью, создание городской Ассоциации территориального общественного самоуправления. Решение комплекса проблем предполагает комплексный подход, что определено в муниципальной программе по поддержке развития территориального общественного самоуправления в городе Нижнем Новгороде, реализация которой на сегодняшний день крайне необходима.

Также существенным является совершенствование правовых норм Федерального законодательства.

6. Избрание главы города Нижнего Новгорода должно осуществляться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, как это было до 2010 года, так как это нововведение ограничило права нижегородцев в осуществлении местного самоуправления.

Список литературы

местный самоуправление население

1. Козырева Л.Д. Публичные слушания как форма гражданского участия // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2015. № 1 (51): в 2-х ч. Ч. 1. C. 80-82.

2. Муниципальная поддержка развития территориального общественного самоуправления в городе Нижнем Новгороде на 2013-2015 годы [Электронный ресурс]: муниципальная программа: Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 18.09.2012 № 3786 (в редакции Постановления администрации города Нижнего Новгорода от 18.11.2013 № 4430). URL: http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW187;n=78697 (дата обращения: 27.02.2015).

3. Нижегородский рабочий. 2009. 13 октября.

4. Нижегородский рабочий. 2009. 15 октября.

5. Нижегородский рабочий. 2009. 20 октября.

6. Нижегородский рабочий. 2010. 22 января.

7. О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде [Электронный ресурс]: Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 24.05.2006 г. № 41. URL: http://www.gorduma. nnov.ru/?id=3781 (дата обращения: 27.02.2015).

8. О создании Общественного совета при администрации города Нижнего Новгорода [Электронный ресурс]: Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 05.08.2011 г. № 3115 (с изменениями от 13 октября 2014 г.). URL: http://docs.cntd.ru/document/944954032 (дата обращения: 27.02.2015).

9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_166232/ (дата обращения: 27.02.2015).

10. Остроумов А. И. Публичная сфера и публичная политика в современной России: сужающееся пространство или новые перспективы // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. № 9 (49): в 2-х ч. Ч. 1. С. 114-118.

11. Повышение социальной активности граждан в решении местных проблем [Электронный ресурс] (сокращенная версия для Общественной палаты РФ): доклад ВСМС. URL: http://msu-dag.ru/publ/doklad_vsms_quotpovyshenie_ socialnoj_aktivnosti_grazhdan_v_reshenii_mestnykh_problemquot/1-1-0-1 (дата обращения: 27.02.2015).

12. Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Нижнем Новгороде [Электронный ресурс]: Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.11.2007 г. № 121. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/novg/167747/ (дата обращения: 27.02.2015).

13. Положение о проведении публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Нижнем Новгороде [Электронный ресурс]: Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.10.2007 г. № 109. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/novg/ 165532/ (дата обращения: 10.07.2014).

14. Устав города Нижнего Новгорода [Электронный ресурс]: Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода № 91 от 23 ноября 2005 г. (с изменениями и дополнениями). URL: http://base.garant.ru/8510980/ (дата обращения: 27.02.2015).

Размещено на Allbest.ru