Правовой режим защитных сооружений гражданской обороны в России: некоторые проблемы баланса интересов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовой режим защитных сооружений гражданской обороны в России: некоторые проблемы баланса интересов

Болгова Виктория Владимировна, Калашникова Елена Борисовна

В статье рассматриваются проблемы сочетания правовых средств защиты частных и публичных интересов в сфере обеспечения безопасности личности путем создания и поддержания в исправном состоянии защитных сооружений гражданской обороны. На основе анализа материалов судебной практики выявляются проблемы правового регулирования, анализируется возможность сочетания частноправового и публичноправового режимов защиты, формулируются предложения по совершенствованию средств защиты публичных и частных интересов в области обеспечения безопасности личности.

Ключевые слова и фразы: защитное сооружение; публичный интерес; частный интерес; баланс; способы защиты; юридическая ответственность.

Вопросы обеспечения безопасности населения посредством использования защитных сооружений в условиях чрезвычайных ситуаций рассматриваются в теории достаточно активно [4; 5; 7]. Некоторые исследователи говорят о предпосылках формирования науки «чрезвычайного права» [5]. Достаточно подробно рассмотрены и проблемы, связанные с техническими характеристиками защитных сооружений [6; 12; 13]. Однако в правовой науке режим защитных сооружений исследован недостаточно [10, с. 18].

Думается, что такая ситуация не соответствует потребностям юридической науки и практики, так как специфика таких объектов требует выработки специального правового режима и применения специфического набора правовых средств. Проблемы построения правового режима защитных сооружений во многом связаны с тем, что по поводу таких объектов возникают разнонаправленные, как правило, конфронтационные интересы, нуждающиеся в согласовании [2]. С одной стороны, защитные сооружения представляют собой объекты недвижимости, в отношении которых формируются вещные права различных субъектов, причем не только публичных. И интерес собственника, владельца данного объекта направлен на извлечение из него полезных свойств в благоприятных условиях. Но, с другой стороны, его назначение не ограничивается лишь возможностью использования объекта в мирное время. Защитное сооружение предназначено, в первую очередь, для защиты населения от последствий разного рода чрезвычайных ситуаций, для удовлетворения публичного интереса в безопасности. И это предназначение объекта не всегда сочетается с интересом собственника и владельца. Ведь поддержание сооружения в состоянии, пригодном для его использования именно как защитного, накладывает на владельца специфические обязательства, дополнительное бремя, распределение которого не всегда законодательно определено и не всегда справедливо. Подобное противоречие интересов требует формирования особого правового режима защитных сооружений, использование которого позволит добиться определенного баланса интересов. правовой защита безопасность личность

В рамках настоящей работы, не претендуя на полноту исследования, рассмотрим отдельные элементы правового режима защитных сооружений, которые, на наш взгляд, не отвечают требованию баланса

Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 300 принята государственная программа Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», одним из целевых индикаторов исполнения которой является «доля готовых к использованию защитных сооружений». К 2020 году в среднем удельный вес защитных сооружений, полностью готовых к эксплуатации, должен быть доведен до 80%.

К сожалению, указанная Программа не предусматривает конкретные мероприятия, реализация которых необходима для достижения таких показателей. Анализ же сложившейся в настоящее время правоприменительной практики и системы нормативной регуляции показывает, что в области формирования правового режима защитных сооружений сегодня имеются существенные пробелы, отсутствие внимания к которым может привести к тому, что показатели, указанные в Программе, не будут достигнуты и, как следствие, будет поставлено под угрозу решение самой задачи обеспечения безопасности населения.

Весьма интересным в свете сказанного является дело, рассмотренное Арбитражным судом Ивановской области 23 мая 2012 года (Дело № А17-608/2012). По возможности кратко изложим его обстоятельства.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ивановской области обратилось в арбитражный суд с иском к обществу с ограниченной ответственностью «Ивцем» об обязании восстановить незаконно снесенное нежилое здание - бомбоубежище, лит. А41, площадью 76,6 кв. м., расположенное по адресу: г. Иваново, пер. Торфяной, д. 67, в тех же границах на том же земельном участке и с теми же техническими характеристиками за свой счет и своими силами и передать его Российской Федерации в лице Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ивановской области.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что здание бомбоубежища было приобретено ООО «Ивцем» в ходе приватизации государственного имущества, право собственности на указанный объект было зарегистрировано в установленном порядке. ООО «Ивцем», реализуя полномочия собственника объекта, осуществило снос здания, обратилось за регистрацией прекращения права собственности в связи с ликвидацией объекта. Право собственности было прекращено в установленном порядке. Снос объекта был осуществлен в нарушение порядка, утвержденного приказом МЧС России от 15.12.2002 г. № 583 «Об утверждении и введении в действие правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны», что ООО «Ивцем» в суде не оспаривало.

Отказывая в удовлетворении иска, суд указал, что Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в Ивановской области не доказало факт принадлежности бомбоубежища Российской Федерации, а, следовательно, не имеется оснований для применения таких способов защиты, как возмещение убытков или возмещение причиненного вреда в натуре. Суд также отметил, что нарушения установленного порядка сноса защитного сооружения не регламентируются нормами гражданского законодательства, а, следовательно, применение способов защиты, предусмотренных ст. 12 ГК РФ, не допускается.

Нужно сказать, что данное дело весьма иллюстративно отражает сложившуюся в настоящее время ситуацию в части содержания и эксплуатации защитных сооружений. В 1990-е годы большая часть из них была передана вместе с иными объектами недвижимости в собственность хозяйственных обществ, созданных в период приватизации. Каких-либо законных оснований для прекращения права на соответствующие объекты не имеется. Объекты, оставшиеся в государственной собственности, переданы разного рода государственным учреждениям и государственным предприятиям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

При этом статус защитного сооружения какой-либо объект приобретает в результате весьма специфической процедуры - составления паспорта убежища в соответствии с Правилами эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.12.2002 г. № 583. В паспорте указываются основные технические характеристики защитного сооружения, перечень оборудования систем жизнеобеспечения [9].

Согласно требованиям Приказа № 583, паспорт защитного сооружения может составляться как после ввода его в эксплуатацию, так и по итогам инвентаризации, проводимой подразделениями МЧС России. Заметим, что второе основание для составления паспорта убежища является весьма распространенным, при этом для владельцев объекта недвижимости подобная инвентаризация и ее результаты могут стать весьма неприятным «сюрпризом». Обращает на себя внимание тот факт, что специальной процедуры оспаривания результатов инвентаризации, тем более паспортов убежищ, не существует. Судебная практика, как правило, наличие паспорта убежища рассматривает как необходимое и достаточное условие для признания какого-либо объекта защитным сооружением (например, Решение Арбитражного суда г. Москвы от 14 октября 2010 г. по делу № А40-87623/10-154-494).

Хотя стоит отметить, что есть состоявшиеся судебные акты, в которых выражена иная позиция. В частности, в Решении Арбитражного суда Орловской области по делу № А48-2940/2013 наличие паспорта убежища не было оценено как достаточное доказательство в связи с тем, что: 1) в акте ввода в эксплуатацию объекта отметок о существовании в нем защитного сооружения не было; 2) по результатам технического обследования не были обнаружены характеристики, необходимые для убежища (вентиляция) (требования к техническим характеристикам установлены СНиП). Суд пришел к выводу о том, что паспорт был составлен ошибочно в отношении объекта, который никогда защитным сооружением не являлся. Подобный подход «открывает» для владельцев защитных сооружений возможность прекращения соответствующего режима на основании актов технического обследования, но вряд ли его можно рассматривать как универсальное

средство защиты владельцев объектов недвижимости от необоснованного распространения правового режима защитных сооружений на те или иные здания, сооружения, помещения.

Таким образом, действующая система правового регулирования исходит из того, что объект, предназначенный для реализации публичного интереса в безопасности личности, находится во владении частных субъектов. Ни в коей мере не связывая существо интереса с типом его носителя [1; 2], заметим, что законодательство возлагает на владельцев защитных сооружений бремя их надлежащего содержания, поддержания постоянной готовности к использованию. То есть средства для обеспечения публичного интереса - частноправовые. Заметим, что какие-либо компенсации расходов владельцев со стороны государства не предусмотрены.

Кроме того, необходимо отметить, что действующее законодательство существенно ограничивает возможности владельцев объектов такого типа использовать их по иному назначению. В итоге ограничены и возможности по извлечению дохода, который может быть использован в том числе и для содержания защитного сооружения. Сложившаяся ситуация, когда государство фактически устранилось от обязанности создавать и поддерживать в исправном состоянии защитные сооружения гражданской обороны, приводит к тому, что созданные ранее объекты ветшают [6; 12; 13], а их владельцы используют все возможные средства для того, чтобы снять с себя бремя их содержания, вплоть до физического уничтожения [3].

Легальный механизм прекращения режима защитного сооружения установлен пунктом 2.5 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны. В качестве формы прекращения режима защитного сооружения МЧС России предлагает снятие их с учета в следующих случаях: при утрате расчетных защитных свойств ограждающих и несущих строительных конструкций, если восстановление их технически невозможно или экономически нецелесообразно; в связи с новым строительством, реконструкцией, техническим переоснащением зданий и сооружений, осуществляемыми по решению федеральных органов исполнительной власти и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом в планах технического переоснащения и реконструкции организаций предусматривается восполнение списываемого фонда защитных сооружений при отсутствии организаций, которым возможна передача защитных сооружений в оперативное управление, хозяйственное ведение, и потребности в защитных сооружениях на данной территории для защиты населения.

Специально Правила эксплуатации оговаривают порядок снятия с учета защитных сооружений в случае их гибели в результате аварии или стихийного бедствия. Порядок действий в случае принятия решения о сносе объекта, либо действий в случаях, когда такой снос уже осуществлен, специально Правилами не регламентируется.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что снос здания вместе с защитным сооружением, так же как и снос отдельно стоящего защитного сооружения, является нарушением требований к эксплуатации защитного сооружения. Но каковая ответственность за подобные нарушения? Как указывалось выше, собственник, владелец объекта не может быть принужден к его восстановлению, не может быть принужден и к возмещению убытков в пользу государства [8].

Законодатель рассматривает такие деяния как административный проступок (п. 1 ст. 20.7 КоАП РФ). Заметим, что санкция указанной статьи предусматривает такие меры ответственности: наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. Представляется, что достаточно очевидно, что уплата штрафа для владельца защитного сооружения может быть менее затратной, нежели систематические расходы на содержание или даже реконструкцию объекта.

Решение обозначенных проблем, безусловно, предполагает системное применение не только правовых, но и организационных мер со стороны государства в лице его уполномоченных органов. Что касается собственно правовых средств, которые могут быть использованы для обеспечения баланса публичных и частных интересов в области обеспечения безопасности населения, то в их числе можно назвать: 1) создание системы компенсации затрат собственников на содержание защитных сооружений; 2) уточнение механизма прекращения режима защитного сооружения в части ограничения дискретных полномочий МЧС России на принятие соответствующих решений, обозначение исчерпывающего перечня оснований для отказа в согласовании решения о снятии защитного сооружения с учета; 3) закрепление системы средств защиты публичного интереса в случае уничтожения защитного сооружения его собственником.

Список литературы

1. Адыгезалова Г. Э. Категория интереса в теориях американских социологов права // Альманах современной науки и образования. Тамбов: Грамота, 2009. № 1 (20): в 2-х ч. Ч. 1. С. 10-12.

2. Болгова В. В. Публичный интерес: теоретические основы формирования понятия // Актуальные проблемы правоведения. 2009. № 2-3 (23-24). С. 3-7.

3. Громов В. Г., Макеев А. Н. Правонарушения в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Современное право. 2011. № 4. С. 116-119.

4. Калина Е. С. Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации и категория безопасности в административном праве // Административное право и процесс. 2011. № 12. С. 31-34.

5. Калина Е. С. О «чрезвычайном праве» и праве чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 40-44.

6. Карпов Т. Ю., Рудной В. С. Современное состояние защитных сооружений гражданской обороны // Безопасность жизнедеятельности. 2014. № 4. С. 30-32.

Ким Е. В. Правовое регулирование в области защиты граждан от чрезвычайных ситуаций: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. С. 37-39.

7. Конушкин В. В. Как защититься от стихии. О результатах прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Прокурор. 2012. № 4. С. 128-131.

8. Курличенко И. В., Князев П. А. Актуальные аспекты развития учета объектов и имущества гражданской обороны // Технологии техносферной безопасности. 2009. № 6 (28). С. 1-8.

9. Попова Н. Ф. О правовом регулировании вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Административное право и процесс. 2008. № 4. С. 18-22.

10. Сенина М. Для горожан убежищ нет [Электронный ресурс]. URL: http://orel.rusplt.ru/index/russkaia_planeta_uznala_ gde_i_v_kakom_sostoianii_v_vrle_nahodiatsia_zashchitnye_sooruzheniia_i_mogut_li_zhiteli_goroda_imi_vospolzovatsia_v_ sluchae_opasnosti-10284.html (дата обращения: 20.04.2015).

11. Сердюк В. С., Прудченко Е. С. Анализ состояния защитных сооружений гражданской обороны // Россия молодая: передовые технологии - в промышленность!: материалы V Всерос. молодеж. науч.-техн. конф. с междунар. участием (г. Омск, 12-14 ноября 2013 г.): в 3-х кн. Омск, 2013. Кн. 3. С. 188-190.

12. Степаненко Д. В., Князев П. А. Некоторые проблемы поддержания в готовности фонда защитных сооружений гражданской обороны // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций: науч.-информ. сборник. М: ВИНИТИ, 2010. № 1. С. 103-106.

Размещено на Allbest.ru