Правовые аспекты наднационального бюджетного контроля, аудита и защиты финансовых интересов Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 341

Правовые аспекты наднационального бюджетного контроля, аудита и защиты финансовых интересов Европейского Союза

Пазына Евгений Олегович, к.ю.н.

Саратовская государственная юридическая академия

В статье анализируются правовые аспекты деятельности Европейской счетной палаты по проверке законности, полноты и правильности исполнения бюджета Европейского союза. Исследуется процедура утверждения Европейским парламентом надлежащего порядка исполнения Европейской комиссией данного финансового инструмента. Рассматриваются организационно-правовые механизмы защиты наднациональных финансовых интересов. Делаются выводы о целесообразности применения наработок Европейского союза в указанных выше сферах в бюджетном механизме Евразийского экономического союза.

Ключевые слова и фразы: бюджет Европейского союза; бюджетный контроль и аудит; Европейская комиссия;Европейская счетная палата; Европейский парламент; Европейское бюро по борьбе с мошенничеством; Евразийский экономический союз. финансовый союз правовой

The article analyzes the legal aspects of the activity of the European Court of Auditors on the verification of the legality,completeness and correctness of the execution of the European Union budget. The procedure of the approval by the European Parliament ofthe proper execution of this financial instrument by the European Commission is studied. The organizational and legal mechanismsof supranational financial interests protection are considered. The conclusions are made on the appropriateness of the application ofthe European Union groundworks in the above mentioned spheres in the budgetary mechanism of the Eurasian Economic Union.

Key words and phrases:budget of the European Union; budgetary control and auditing; The European Commission; The European Court of Auditors; The European Parliament; The European Anti-Fraud Office; The Eurasian Economic Union.

Проблемы надлежащего исполнения наднационального бюджета и защиты финансовых интересов Европейского союза (далее - Евросоюз, ЕС), в процессе развития включавшего в себя все больше государствчленов, становились весьма актуальными для дальнейшего развития данного интеграционного образования. Для их решения в процессе европейской интеграции были выработаны механизмы независимого контроля за деятельностью Европейской комиссии (далее - Комиссия) по исполнению бюджета ЕС и созданы соответствующие организационно-правовые инструменты по борьбе с правонарушениями в данной сфере.

Одна из основных ролей в указанном механизме принадлежит Европейской счетной палате. Правовые основы ее деятельности отражены в Договоре о функционировании Европейского союза [5, art. 285-287], финансовом регламенте [9, art. 158-163] и правилах ее процедуры [11].

Данный институт ЕС состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого), назначаемых Советом ЕС после консультирования с Европейским парламентом на основе предложений государств-членов на шестилетний срок из числа лиц, имеющих опыт работы во внешних национальных органах аудита и соответствующую высокую квалификацию. В своей работе Европейская счетнаяпалата полностью независима отстран ЕС и защищает интересы всего Евросоюза [5, art. 285, 286 (1-3)].

Данный институт проверяет законность, полноту и правильность исполнения доходной и расходной частей бюджета ЕС, делает вывод о том, соответствовали ли действия финансовых агентов принципу добросовестного управления финансов, а также сообщает о выявленных правонарушениях в бюджетной сфере ЕС. При этом соответствующие проверки могут быть проведены в случае необходимости и до закрытия счетов соответствующегофинансового года [5, art. 287 (2); 9, art. 159 (1)].

По запросу Европейской счетной палаты все получатели и плательщики бюджетных средств обязаны предоставлять ей всю необходимую для аудита информацию. Применительно к внешним финансовым агентам, например третьим странам или отдельным юридическим лицам, для выполнения указанного условия предварительно заключается соответствующее соглашение о проведении проверок данным институтом ЕС. Национальные ревизионные органы государств-членов Евросоюза должны тесно сотрудничать с Европейской счетной палатой в процессе проведения ее ревизий, сохраняя при этом независимость [5, art. 287 (3); 9, art. 159 (2), 161].

В течение финансового года Европейская счетная палата регулярно получает информацию о ходе исполнения бюджета от Комиссии. Последняя в срок не позднее 10 рабочих дней после окончания каждого месяца представляет ей, а также Европейскому парламенту и Совету ЕС в электронной форме соответствующие данные по главам доходной и расходной частей бюджета ЕС. Трижды в год, в срок до 30 рабочих дней после 31мая, 31 августа и 31 декабря, Комиссия направляет указанным институтам более детализированный доклад о реализации наднационального бюджета с предоставлением сведений покаждой его статье и пункту. И,наконец, до 31 марта года, следующего за соответствующим финансовым, она предоставляет Европейской счетной палате годовой отчет о бюджетном и финансовом управлении [7,p. 272].

По завершении проверок ежегодно, до 30 июня года, следующего за проверяемым, Европейская счетная палата по конфиденциальным каналам направляет Комиссии и другим институтам свои замечания. Они обязаны в срок до 15 октября направить Комиссии (как главному институту, несущему ответственность за надлежащее исполнение бюджета ЕС) и Европейской счетной палате свои ответы на них. На основании всех полученныхсведений последняя составляет ежегодный доклад, содержащий отдельные секции для каждого института.

Европейская счетная палата утверждает его простым большинством голосов (при кворуме заседания в две трети членов). До 15 ноября она направляет данный доклад вместе с соответствующими ответами на ее замечания институтам, уполномоченным утверждать исполнение наднационального бюджета, и другим участникам институционального механизма Евросоюза, а также обеспечивает опубликование указанного документа в Официальном вестнике ЕС [9, art. 162 (1-4); 11, art. 21, 25 (3)].

Как только Комиссия получает доклад Европейской счетной палаты, она незамедлительно сообщает государствам-членам ЕС о полученных из него сведениях относительно бюджетных средств, находившихся под их управлением. Страны Евросоюза должны в течение 60 дней представить свои ответы Комиссии. Последняя обобщает их и направляет Европейской счетной палате, Европейскому парламенту и Совету ЕС до28 февраля [9, art. 162 (5)].

Европейская счётная палата может также представлять свои замечания в форме специального доклада по отдельным вопросам и давать заключения по просьбе одного из институтов ЕС. Об этих замечаниях по конфиденциальным каналам сообщается институтам ЕС. У них есть два с половиной месяца для ответов на них. После получения последних они вместе с окончательными специальными докладами, на формирование которых дается еще месяц, направляются Совету ЕС и Европейскому парламенту, которые (в случае необходимости совместно сКомиссией) принимают решение о соответствующих ответных действиях. Указанные специальные доклады вместе с ответами на содержащиеся вних замечания также подлежат опубликованию [Ibidem, art. 163 (1)].

По результатам проведенного аудита Европейская счетная палата предоставляет Европейскому парламенту и Совету ЕС заверительную декларацию, подтверждающую правильное ведение счетов, а также законность иправильность проверяемых финансовых операций, которая публикуется в Официальном вестнике Европейскогосоюза. Данный документ может быть дополнен специальными оценками, сделанными по каждой из важнейших областей деятельности ЕС. В целом Европейская счетная палата способствует указанным выше институтам бюджетной власти в их осуществлении контроля за исполнением наднационального бюджета [5, art. 287 (1, 4)].

В соответствии с нормами Договора о функционировании Европейского союза полномочиями по подтверждению надлежащего исполнения Комиссией бюджета ЕС и освобождению ее от соответствующей ответственности обладает Европейский парламент. По общему правилу соответствующее решение он выносит простым большинством голосов не позднее 15 мая второго года, следующего за соответствующим финансовым, сучетом рекомендации Совета ЕС (утвержденной квалифицированным большинством голосов) [5, art. 319 (1);9, art. 164 (1); 12, art. 4 (4), annex V].

Указанной процедуре предшествует работа парламентского комитета бюджетного контроля по анализу отчета Комиссии об исполнении бюджета Евросоюза, докладов и заверительной декларации Европейской счетной палаты и упоминаемых выше ответов финансовых агентов на ее замечания, а также рекомендации Совета ЕС. На основании данных документов он не позднее 30 апреля года, следующего за годом получения доклада Европейской счетной палаты, представляет Европейскому парламенту свой доклад [9, art. 165 (2); 12, art. 1, 2, annex V].

Последний содержит предложения: об утверждении надлежащего исполнения Комиссией бюджета ЕС и освобождении ее от соответствующей ответственности или отложении принятия данного решения; о закрытии счетов по доходным и расходным активам и обязательствам ЕС; о принятии резолюций, обосновывающих указанную выше позицию комитета. К докладу прилагаются список документов, предоставленных Комиссией, а также запрошенных у нее, но неполученных, мнения комитетов, курирующих соответствующие политики ЕС [12, art. 3 (1), annex V, annex VI].

Если исполнения наднационального бюджетане было утверждено на апрельском пленарном заседании Европейского парламента, то комитет бюджетного контроля должен в течение 6 месяцев подготовить новый доклад, решение по которому будет вынесено данным институтом в октябре. Комиссии необходимо предпринять все необходимые меры по устранению выявленных нарушений и замечаний и предоставлять всю запрашиваемую информацию. В противном случае Европейский парламент может признать исполнение бюджета ЕС ненадлежащим [9, art. 164 (3), 165 (3); 12, art. 3 (2), 5 (1,2), annex V].

О вынесенном решении Председатель Европейского парламента информирует институты и обеспечивает его опубликование в Официальном вестнике Европейского союза. Комиссия и другие участники институциональногомеханизма должны как минимум ежегодно отчитываться перед Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской счетной палатой о предпринятых ими шагах в связи с замечаниями и рекомендациями, сопутствующими процедуре признания надлежащего исполнения бюджета ЕС. В случае невыполнения указанных обязанностей на основании соответствующего доклада комитета бюджетного контроля Председатель Европейского парламента может обратиться в Суд Европейского союза с иском о невыполнении обязательств. Аналогичные указанным выше действия должны быть выполнены государствами-членами Евросоюза, которые подотчетны в данном случае Комиссии [5, art. 265, 319 (3); 9, art. 166; 12, art. 6, annex V].

Ситуации, когда решение об утверждении надлежащего исполнения бюджета ЕС было задержано, за всю более чем 65-летнюю историю европейской интеграции возникали всего 5 раз по следующим причинам: нехватка времени для проверки всех документов (бюджет 1977 года); просьба о внесении Комиссией поправок в ряд документов, являвшихся предметом данной процедуры (бюджеты 1980 и 1985 годов), необходимость предоставления дополнительной информации (бюджет 1990 года); для того чтобы заставить Комиссию выполнить определенные условия (бюджет 1996 года) [7, p. 279].

Отказы в утверждении надлежащего исполнения бюджета ЕС имели место еще реже: в 1984 году - применительно к бюджету 1982 года, за исполнение которого отвечала Комиссия под председательством Гастона Торна, а также в 1998 году - в отношении бюджета 1996 года, исполнявшегося указанным институтом под руководством Жака Сантера. В первом случае решение Европейскогопарламента не заставило уйти вотставку еврокомиссаров, допустивших нарушения в бюджетной сфере Европейских сообществ. Возможно, одной из причин было то, что их полномочия истекли через несколько недель после данного события. После этого исполнение бюджета ЕС было утверждено 15 марта 1985 года. Для расследования второго случая был создан Комитет независимых экспертов, который рекомендовал Европейскому парламенту инициировать процедуру вынесения вотума недоверия Комиссии. После этого, не желая становиться участниками данной процедуры, в марте 1999 года Комиссия ушла в отставку [Ibidem, p. 279-280].

В процессе своейревизионной деятельности Европейская счетная палата ежегодно выявляет нарушения надлежащего порядка расходования наднациональных бюджетных средств. В своем последнем опубликованном докладе, касающемся бюджета ЕС 2013 года, она отмечает, что в ходе выделения платежных ассигнований в рамках всех политик Евросоюза были обнаружены существенные ошибки. Их доля изменялась в зависимости от конкретных областей финансирования и затрагивала от 1% до 6,9% соответствующих средств. Наибольшие значения нарушений относились к сферам совместного с государствами-членами управленияфинансами в рамках деятельности структурных фондов: региональная политика, транспорт и энергия (около 3,138 млрд евро); немного меньшие в процентном соотношении (6,7%, или примерно 1,044 млрд евро) - сельское хозяйство, защита окружающей среды, рыболовство и здоровье. Средний показатель ошибок относительно всех средств бюджета ЕС 2013 года составил 4,9%, или примерно 7,18 млрд евро. В результате Европейская счетная палата сделала вывод, что проверенные ею надзорные и контрольные системы были лишь частично эффективны в обеспечении законности и регулярности подотчетных наднациональных бюджетных платежей. В то же время в сферах обязательственных ассигнований и исполнения доходной части бюджета ЕСсущественных нарушений выявлено не было [3, TheCourt'sStatementofAssuranceProvidedtotheEuropeanParliamentandtheCouncil, Table1.2 - 2013 SummaryofAuditResultsontheRegularityofTransactions]. Несмотря на эти факты, Европейский парламент своим решением от 29 апреля 2015 года признал исполнение Комиссией бюджета 2013 года надлежащим и освободил ее от соответствующей ответственности [6].

Указанные проблемы еще раз подчеркивают то важное значение, которое имеет защита финансовых интересов Евросоюзадля данного интеграционного образования и его населения. Любые нарушения в наднациональной финансовой сфере чреваты впоследствии значительными убытками для европейских налогоплательщиков. Развитие интеграционных процессов, функционирование внутреннего рынка ЕС с его свободами передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов делает необходимым развитие наднационального механизма борьбы с указанными правонарушениями.

Важнейшую роль в нем играет Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (далее - Бюро). Оно былосоздано в 1999 году по решению Комиссии, в которое потом вносились необходимые изменения [4]. В настоящеевремя его основные задачи включают защиту финансовых интересов ЕС, борьбу с мошенничеством, коррупцией и другими правонарушениями, включая совершенные внутри европейских институтов. Для этого Бюро имеет право проводить соответствующие расследования: внутренние - в рамках институционального механизма ЕС, его органов и учреждений и внешние - в государствах-членах Евросоюза, а при наличии соответствующихсоглашений и в третьих странах и международных организациях. Все указанные субъекты должны сотрудничать с Бюро и предоставлять необходимую информацию. Кроме того, они должны незамедлительно сообщать ему о любых известных им противоправных действиях, посягающих на финансовые интересы Евросоюза. В своей работе Бюро полностью независимо от Комиссии, иных институтов, органов иучреждений ЕС или каких-либо национальных правительств [4, art. 1, 2 (1), 3; 8, art. 3, 4, 6, 7 (3), 8].

Данная организация обеспечивает сотрудничество Комиссии и государств-членов ЕС в сфере борьбы смошенничеством; разрабатывает концепции; участвует в подготовке Комиссией соответствующей нормативной базы, развитии соответствующей инфраструктуры; обеспечивает сбор и анализ информации; предоставляет техническую поддержку, в частности в сфере обучения, другим институтам или органам, а также компетентным национальным ведомствам; находится в прямом контакте с полицейскими и судебными учреждениями [4, art. 2 (2-6)].

Для повышения эффективностисотрудничества и обмена информации с Бюро к июлю 2014 года в 24 государствах-членах ЕС были созданы Координационные службы по борьбе с мошенничеством (AFCOS). В Германии данные функции выполняет Федеральное министерство финансов. Оставшиеся 4 страны (Ирландия, Испания, Люксембург и Швеция) обязались создать их в ближайшее время, максимум через два года [10, p. 33].

Обмену соответствующими сведениями между Бюро, государствами-членами ЕС, их гражданами и третьими странами способствуют также информационная система по борьбе с мошенничеством (TheAnti-FraudInformationSystem - AFIS) и информационная сеть по борьбе с мошенничеством (OLAF Anti-FraudCommunicatorsNetwork - OAFCN) [13, p. 15, 19].

Согласно последнему опубликованному отчету Комиссии, посвященному защите финансовых интересов ЕС в 2013 году, Бюро инициировало 253 расследования в отношении мошенничества с наднациональными бюджетными средствами на сумму в 402,8 млн евро, из них 84,9 млн евро пришлось на доходную часть (таможенные платежи), а 317, 9 млневро - на расходную. Оно отправило национальным властям 85 рекомендаций о соответствующих судебных действиях по возвращению данных средств Евросоюзу.

Проведенный анализ наднационального бюджетного контроля, аудита и защиты финансовых интересов Европейского союза позволяет сделать ряд выводов, которые могут быть применены в Евразийском экономическом союзе.

Во-первых, для интеграционного образования, обладающего наднациональным бюджетом, финансирующим широкий круг его политик, в том числе за пределами его территории, целесообразным является проведение ежегодной ревизии его финансовой деятельности, осуществляемой независимым от государств-членов и других компонентов его организационного механизма органом. В настоящее время в рамках Евразийского экономического союза предусмотрена обязанность проводить ревизию финансово-хозяйственной деятельности его органов не реже одного раза в 2 года, притом что его бюджет утверждается и исполняется ежегодно. Осуществлять соответствующие проверки призваны представители органовфинансового контроля государств-членов [1, ст. 20-22; 2, п. 47, 48]. В связи с этим предлагается учесть опыт Евросоюза в данной сфере относительно периодичности ревизий и их осуществления независимой специально созданной Европейской счетной палатой.

Во-вторых, утверждение надлежащего порядка исполнения бюджета ЕС Европейским парламентом, избираемым посредством прямых выборов, олицетворяет общественно-политический контроль его граждан зарасходованием наднациональных средств, получателями которых они являются. Это способствует укреплению интеграционных процессов, обеспечивая соответствующую поддержку населения.

В-третьих, для защиты финансовых интересов интеграционного образования целесообразно создание соответствующего организационно-правового механизма, имеющего наднациональный центр, примером которого вЕвросоюзе служит Европейское бюро по борьбе с мошенничеством, чья работа обеспечена необходимой правовой, информационной и материально-технической базой. Успешный европейский опыт подтверждает это.

Онможетбыть учтен при выработке соответствующих решений в рамках Евразийского экономического союза.

Список литературы

1. Договор о Евразийском экономическом союзе [Электронныйресурс]: подписанвг. Астане29.05.2014 г. (ред. от10.10.2014 г., сизм. от08.05.2015 г.) // ПравовойпорталЕвразийскогоэкономическогосоюза. URL: https://docs.eaeunion.org/sites/storage0/Lists/Documents/a089f4c6-02da-4461-b033-3f5d122e0020/e57db9f2-9589-4b26-be1e-b1a43862c6ed_635375701449140007.pdf(датаобращения: 02.06.2015).

2. О Положении о бюджете Евразийского экономического союза[Электронный ресурс]: Решение Высшего Евразийскогоэкономического совета от 10.10.2014 г. № 78 // Правовой портал Евразийского экономического союза. URL: https://docs.eaeunion.org/sites/storage1/Lists/Documents/f0b480f9-4b9e-411d-8fb1-e5174880864e/4b1d75d2-4711-4fc6b611-49d9756fce0c_635488064868457200.pdf (дата обращения: 02.06.2015).

3. Annual Report of the Court of Auditors on the Implementation of the Budget Concerning the Financial Year 2013, Together with the Institutions' Replies//Official Journal C 398. 12/11/2014. P. 1-288.

4. Commission Decision of 28 April 1999 Establishing the European Anti-Fraud Office (OLAF) (1999/352/EC, ECSC, Euratom) (as amended on 25/03/2015)// Official Journal L 136. 31/05/1999. P. 20-22.

5. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union// Official Journal C 326. 26/10/2012. P. 4-199.

6. European Parliament Decision of 29 April 2015 on Discharge in Respect of the Implementation of the General Budget of the European Union for the Financial Year 2013, Section III - Commission and Executive Agencies (2014/2075(DEC))[Электронныйресурс] // СайтЕвропейскойкомиссии. URL: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2013/discharge/Resolution%20Decharge%202013-%2029-04-2015-GENERAL%20BUDGET-Extract-EN.pdf (датаобращения: 01.06.2015).

7. European Union Public Finance. 5thedition /European Commission. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014. 353 p.

8. Regulation (EU, Euratom) № 883/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 September 2013 Concerning Investigations Conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) and Repealing Regulation (EC) № 1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) № 1074/1999//Official Journal L 248. 18/09/2013. P. 1-22.

9. Regulation (EU, Euratom) № 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the Financial Rules Applicable to the General Budget of the Union and Repealing Council Regulation (EC, Euratom) № 1605/2002//Official Journal L 298. 26/10/2012. P. 1-96.

10. Report from the Commission to the European Parliament and the Council - Protection of the European Union's Financial Interests - Fight against Fraud 2013 Annual Report.COM(2014) 474 final/ European Commission. Brussels, 2014. 42 p. 11.Rules of Procedure of the Court of Auditors of the European Union// Official Journal L 103. 23/04/2010. P. 1-6.

Rules of Procedure of the European Parliament 8thParliamentary Term. July 2014 [Электронный ресурс]// Сайт Ев12.

ропейского парламента. URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20140701+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN (дата обращения: 15.06.2015).

13.The Fight against Fraud and Transnational Crime: OLAF and International Cooperation. Luxemburg: Office for OfficialPublications of the European Communities, 2003. 79 p.

Размещено на Allbest.ru